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第一章 道路交通管理概述

【教学目的和要求】

  了解交通、道路交通的概念，掌握道路交通管理的概念、内涵、基本内容和基本方法。

【教学重点和难点】

  重点：道路交通管理的概念、基本内容。

  难点：道路交通管理的基本方法。

【教学课时】4学时

第一节 道路交通管理的基本概念 1
第二节 道路交通管理的职能 5
第三节 道路交通管理的方法 7
第四节 道路交通管理的历史沿革及发展趋势 9

第一节 道路交通管理的基本概念

一、道路交通管理的概念
（一）道路
道路是指公路、城市道路和虽然在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地点，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。
（二）交通
交通是指借助某种运载工具，通过某种运行转移的方式，实现人或物空间位置移动的过程。简单地说交通是各种运输活动的总称。广义的交通包括铁路、道路、航空、管道、邮电和通信等内容。
运载手段是指飞行器、车辆、轮船、管道等。
运载方式是指铁路、道路、航线、管线等。
随着经济的高速发展，人类对交通的要求也越来越高。快捷、高效、安全、便利的交通方式是国民经济和社会发展的必然，也是人们生活的必需。
（三）道路交通
道路交通是人类为达到生活、社会生产、交换交往过程中人或物空间位置转移的目的，而由人、车、道路等因素，按照逻辑统一要求构成的一个动态符合系统。是现代大交通中的一个子系统、一个重要组成部分。
道路交通是指人或物以道路为活动场所，实现空间位置移动的过程。它具有区别其他交通方式的显著特征，具体表现在：
1.道路交通是人们最基本的交通方式。自从有了人类就出现了道路，凡是有人群居住的地方，可以没有铁路、码头和机场，但必然要有道路。因此道路交通的历史最早。道路网遍布各地，四通八达，覆盖区域大，铁路、水运不能到达的地方，道路可以到达，因此道路交通的应用最广泛。一天没有道路交通，社会就一天无法运转，道路交通是一种与人们的日常社会生活联系最为密切、最基本的交通方式。
道路交通是每天参与人数、次数最多的，人们一刻也无法离开的交通方式。
2.道路交通是一种门到门的交通。道路交通比其他交通具有更大的机动性和灵活性，能最大限度地方便人们的生产和生活。
3.道路交通是现代交通(如铁路、航运、航空等) 的接口网络，是贯穿整个交通运输系统的中枢，具有其他交通所不能替代的作用。
4.道路交通工具多样化、私有化。为满足人们不同的生活、生产需要，道路交通工具呈现出功能独特、种类繁多的现象。不同用途的汽车有上百种，已经将生活、生产和交通三大功能融为一体，最大限度地服务于社会。
 随着汽车走入家庭，汽车私有化比例急剧增加，开车已经成为人们社会生产中的一种基本技能。与其他交通方式相比，道路交通的原始投资少，驾驶技术容易掌握，广大人民群众更容易接受和使用，相当比例的汽车、摩托车和非机动车成为人们生活和工作的代步工具。
(四) 道路交通管理
道路交通管理是指为实现道路交通安全、畅通、高效、便捷、低公害、低耗能的目标，由国家行政机关根据有关法律、法规、标准规范，采用科学的管理方法，在社会公众的积极参与下，对构成道路交通系统的人、车、路、交通环境等要素进行有效的组织、协调、控制的活动。该定义有如下五层含义：
1.道路交通管理的目标是维护道路交通秩序，保障道路交通安全、畅通、高效、便捷、低公害和低耗能。
2.道路交通管理的主体是国家公安机关的交通管理职能部门。与此同时，道路交通管理需要全社会的广泛参与，因而，从广义上来讲，道路交通管理的主体是在党委和政府领导下，以公安交通管理部门为主的社会各方面共同参与的综合力量。
3.道路交通管理的客体是道路交通构成要素及其相互关系。道路交通管理的客体，从其外在形式上看，是由人、车、路、交通环境等要素构成的，而从其内在实质上看，是由受道路交通管理法规所调整和保护的各种道路交通法律关系构成的。
4.道路交通管理的依据是道路交通管理法律、法规和有关技术规范。道路交通管理的依据概括起来可分为三个部分：第一部分是道路交通管理法律（以全国人大及其常委会为立法主体，如《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《交通安全法》）、法规（包括国务院制定的法规和地方人大及其常委会制定的地方性法规）、规章（包括公安部制定的部委规章和地方政府制定的政府规章）；第二部分是与道路交通管理相关的法律（如《中华人民共和国刑法》）、法规（如《中华人民共和国治安管理处罚法》）；第三部分是道路交通管理的相关技术规范（如《机动车安全运行技术条件》国家标准等）。
5.道路交通管理的基本职能是协调、控制。道路交通管理是一项国家行政管理活动。行政管理部门在交通管理过程中，是通过协调、控制道路交通构成要素及其相互关系，从而达到要素间有序的动态平衡。

二、道路交通管理的性质
道路交通体现在道路交通管理关系上就是社会关系和自然关系。一方面发生交通元素之间的权利和义务关系，即社会关系；另一方面还要产生人与车辆、道路、交通环境之间的时间、空间等自然关系。而从某种意义上来说，道路交通管理的任务就是不断调整和处理道路交通中错综复杂的社会关系和自然关系，这就决定了道路交通管理具有管理的二重性，即社会属性和自然属性。
正确地把握道路交通管理的二重性，就要求道路交通管理工作必须符合广大人民群众的意志和道路管理的客观规律。从本质上讲，两者是一致的，只有按照客观规律办事才能使道路交通管理更好地为人民群众和市场经济服务；只有将维护国家和人民的利益作为道路交通管理工作的核心，才能有效的协调交通活动中人与自然的关系。由此可见，道路交通管理的社会属性和自然属性既有区别又有联系，二者是不可分的。主要有以下性质：
1.法律性。道路交通管理的过程，实质就是依照法律规定执行和实施交通管理的过程。
2.社会性。道路交通管理与社会每一个参与交通活动的人员密切相关，其工作涉及社会方方面面。
3.目的性。道路交通管理是通过科学的组织方法，实施有效的可行性方案，使道路交通达到安全、畅通、高效、低耗能、低公害的综合性要求。
4.针对性。道路交通管理过程，是针对道路交通区域内的实际交通状况和存在问题，确定采取各类治理措施的，具有很强的针对性。
5.科学性。道路交通管理是一项复杂的社会系统工程，涉及多方面的科学知识和现代工程技术。管理过程的决策、方案的制定，措施的贯彻要有科学依据，管理手段的现代化程度也越来越高。
6.突变性。道路交通在社会运转中具有纵横联动的功能，社会运转发生某种突变，都会马上涉及道路交通，道路交通管理必须有适应和应变能力。

三、道路交通管理的对象
道路交通管理的对象，是构成道路交通系统的人、车、路、环境等诸要素及其相互关系。但是，需要指出的是，这些要素本身不能成为道路交通管理的对象，而只有当这些具体事物参与了道路交通活动，成为道路交通管理法规所规范的道路交通法律关系的构成因素时，才成为道路交通管理的对象。具体来说：
（一）交通行为人
凡是参与道路交通活动的人，都是道路交通管理的对象。对道路交通行为人的管理，是指对参与交通活动的人员、团体、单位的交通行为,依法进行有效的宣传、协调、组织、监督和控制。人是交通活动的主体，因此，必须把对交通行为人的管理放在首位。
（二）车辆
凡是在道路上行驶的车辆，都是道路交通管理的对象。必须依照国家相关法律、法规及技术标准对车辆进行管理和控制。车辆是道路交通的工具，因此，必须把车辆放在道路交通管理的源头地位。
（三）道路
对道路实施的交通管理，主要是对道路及其附属设施进行管理，以保障道路的性质、功能与道路交通需求、供应相适应，保障对道路的科学、有效使用。道路是道路交通的载体，是实现道路交通最基本的物质条件，因此，要把对道路的管理放在道路交通管理的基础地位。
（四）道路交通环境
凡是对正常的道路交通活动有影响的物体和行为环境，都是道路交通管理的对象。对道路交通环境的管理，主要是对道路的三维空间及周边建筑、视觉污染等与交通活动直接相关的物体及行为环境进行监督与管理。由于现代道路交通环境对现实道路交通管理目标影响很大，因此，现代道路交通管理必须不断强化对道路交通环境的管理。

四、道路交通管理的目的
道路交通管理的目的是通过依法管理和科学管理，实现道路交通安全、畅通、高效、便捷、低公害、低能耗的目的。这是人们参与道路交通活动的基本要求，也是社会主义物质文明和精神文明建设的客观要求。
道路交通管理之所以与企业管理有着本质的不同，就在与企业管理以追求最大的经济效益为目的，而道路交通管理则是以获得最大的社会效益为目的。
公安交通管理是国家公安行政管理的组成部分，属于上层建筑的范畴，其管理目的是由经济基础决定的。因此，道路交通管理必须不断适应人民群众的交通需求，为人民服务，为社会主义市场经济服务。

第二节 道路交通管理的职能

一、道路交通管理的内容
道路交通管理是一项社会性、技术性和政策性很强的行政管理工作。从总体上讲，公安交通管理的基本内容包括：
道路交通秩序管理。包括路面交通秩序管理、道路交通指挥和调度、道路交通警卫以及道路交通设施的管理；
道路交通安全宣传教育；
车辆和其驾驶人管理；
道路交通违法行为处理；
道路交通事故预防和处理；
道路交通管理法规建设；
交通管理行政审批与审核；
处置道路治安事件和刑事案件；
道路交通管理科学研究及应用。

二、道路交通管理的职能
为了切实有效地完成道路交通管理的各项任务，公安交通管理必须充分发挥以下职能：
（一）行政管理和行政执法职能
道路交通管理的行政管理职能，是通过公安部交通管理部门具有的政府行政职权，充分运用各种行政管理手段，对道路交通管理对象进行组织、协调、监督、控制等行政管理活动。
行政执法职能，是通过执行道路交通管理法规、严格依法管理来实现的。在行政执法过程中，公安交通管理部门及其交通民警，必须全面、准确地掌握道路交通管理法规，依法维护广大道路交通参与者的合法权益，履行执法义务和责任。
（二）宣传和指导职能
道路交通管理的宣传职能，是指公安交通管理部门为了使广大的道路交通参与者具有良好的交通道德水平，借助多种途径进行的交通安全宣传管理活动。
道路交通管理的指导职能，是指公安交通管理部门通过组织群众性的交通安全活动，对广大群众的交通活动进行引导和指导。道路交通管理的指导职能是和宣传职能紧密联系、相互促进的。
（三）组织和控制职能
道路交通管理的组织属于宏观管理方法，是指公安部交通管理部门综合运用各种管理手段和方法，对辖区内路网、区域道路交通实施的调控，通过不断优化交通组织实施，使道路交通保持在最佳的运行状态。
道路交通管理控制属于微观管理办法．是指公安交通管理部门为了达到某一特定目标，对一定时空条件下的交通行为及交通流所进行的调整与限制。
(四)监督和协调职能
道路交通管理的监督职能，是指公安交通管理部门对道路交通管理的诸多特定对象，依照有关法律、法规、政策和标准．进行检测、审验、核查、注册等管理活动。
道路交通管理的协调职能，是公安交通管理部门为确保道路交通安全、畅通、有序，经常进行的内部和外部沟通、协调工作。所谓内部协调是指协调交通管理部门内部的工作环节，以便管理工作始终处于最佳状态。外部协调，主要是指公安交通管理部门积极主动协调社会相关部门的关系，如规划、城建、市政、工商等部门，以便更有效地实施道路交通管理。
(五)服务职能
服务职能是上述几大职能的综合体现。服务职能体现在道路交通管理的各个环节。公安交通管理部门必须不断提高管理水平，增强服务意识，积极主动地为广大交通参与者提供优质的服务。

第三节 道路交通管理的方法

道路交通管理的方法是为实现管理目标服务的，也是由实现目标的需要所决定的。没有必要的管理方法做保障，管理目标就不能顺利实现。
道路交通管理的方法通常有三种，即法规管理方法、行政管理方法和技术管理方法。

一、法规管理方法
法规管理是指把道路交通管理纳入法制轨道，通过采用各种法规管理手段，确保道路交通的安全和畅通。公安交通管理部门通常采用的法规管理手段包括：
（一）行政处罚
行政处罚是指依据交通法规对交通违法行为人的违法行为进行惩治的行政法律手段。包括警告、罚款、行政拘留、吊扣驾驶证、吊销驾驶证和安全责任制处罚等。
（二）行政强制措施
行政强制措施是指依据相关法律法规对交通违法行为人所采取的必要限制措施。包括：暂扣、滞留车辆、暂扣机动车驾驶证、拖曳违法停放的车辆和故障车等。
（三）刑事强制措施
刑事强制措施主要用于办理交通肇事案件。对构成交通肇事罪的行为人所采取的刑事强制措施包括：拘传、拘留、取保候审、监视居住、逮捕。

二、行政管理方法
所谓行政管理方法是指公安交通管理部门依据有关法律法规针对道路交通活动中特定的、具体的事项，单方面采取的行政行为行政措施包括：
(一)赋予
指对特定对象，依法赋予法律能力或给予一定权利。如赋予经考试合格的驾驶员驾驶机动车的权利。
(二)剥夺
指取消个人或单位某种权利的决定。如吊扣、吊销驾驶证。
(三)注销
指取消个人或单位登记过的事项。如注销驾驶证。
(四)禁止
指对特定事项予以禁止的决定。如设置单、禁行线。
(五)管制
指对于特殊事件或活动，设定交通限制的决定。如对大型活动周边地区的交通实行管制。
(六)登记
指对个人或单位所申请的事项，予以记载备案的决定。如对机动车的抵押登记。
(七)取缔
指对违法行为予以禁止和取消的决定。如取缔违法设置在道路范围内的广告标牌。
(八)许可
指对特定事项解除禁止的决定。如允许公共汽车在单向道路逆向行驶。
(九)命令
指依法让个人或组织采取或不采取一定行为的决定。如命令拆除非法占用道路的建筑物。
(十)批准
指对个人或单位的申请予以同意的决定。如批准占用道路施工作业。
(十一)受理
指对个人或单位提出的申请要求予以接受并办理的决定。如受理行政复议申请等。
(十二)拒绝
指对个人或单位的申请不予同意的决定。如拒绝在道路上游行、集会、摆摊设点等。
(十三)免除
指在特定条件下，对特定的人或单位取消其作为义务的决定。如免除对公共电、汽车载客人数的限制等。
(十四)委托
指委托个人或单位，代行某些职权的决定。如委托机动车检测场对机动车进行检测。
(十五)监督检查
指对个人或单位履行交通安全义务的情况依法予以监督、检查的一种管理活动。如对单位落实安全责任制的情况予以监督检查。

三、科技管理方法
科技管理是指公安交通管理部门采用先进的管理方法和技术手段，对道路交通进行有效管理的活动，包括交通管理科学理念的研究和新技术监督；开发先进的技术装备和交通安全设施等。

第四节 道路交通管理的历史沿革及发展趋势

据有关部门统计，截止2005年底，我国机动车保有量已突破1亿辆，年均增幅超过20％。未来20年，一方面，随着关税降低、配额逐步取消，进口机动车将全面登陆中国，长期受国家保护的国产车价格将继续走低；另一方面，我国城市人均GDP逐年增加，百姓已经具备相当的购买力，随着国家鼓励机动车辆消费的一系列政策的出台，必将刺激机动车辆的快速增长，使我国城市汽车的拥有量迅速上升。面对已不堪重负的城市道路交通，机动车快速增长无疑对城市道路建设和交通管理提出了严峻的挑战。
(二)交通参与者的出行要求不断提高
随着我国市场经济的发展、人民的生活水平得到了不断提高，城市生活节奏也在不断加快，人们对于出行质量的要求将越来越高，而出行质量已成为人们生活质量的重要组成部分，因而要求道路交通管理部门为其提供安全、快速、舒适的道路交通条件和良好的道路交通环境。
(三)交通参与者数量急剧增加，交通拥堵日益严重
入世给我国的许多产业带来巨大冲击，特别是农业。大量农村剩余人口涌向城市的问题将进一步加剧，城市人口急剧膨胀，无疑将给城市的道路交通管理带来很大难度。
另外，我国人世后，依据世界贸易组织的规则，外国人在中国要享受国民待遇，我们的宣传工作不再只针对国人。随着外商在中国投资办厂的增加，我们的宣传工作将不断渗透到外企、外商当中。如何让外国人了解中国的道路交通法律、法规，并遵守交通法规将是交通安全宣传工作的新任务。
(四)道路交通安全形势日益严峻
进入20世纪90年代以来，我国道路交通事故死亡人数和经济损失持续上升。特别是2000年以来，随着驾驶员队伍的壮大，新驾驶员交通事故呈现出大幅上升趋势。究其原因，主要是交通工具的增长使道路交通供需矛盾更加突出，而驾驶员人数大量增加，使交通安全宣传教育的难度进一步加大，交通参与者交通安全意识、交通法规建设及交通管理工作跟不上车辆及交通运输发展的水平。我国人世后，机动车数量及驾驶员人数将以史无前例的速度增加，伴随着大量人流、物流的广泛流动，我国交通事故数在相当长的一段时间内仍将持续攀升。
(五)涉车案件逐渐增加
车辆的迅速增加，将使伴随车辆所发生的各类案件成比例增加。主要有：机动车盗抢案件、交通肇事逃逸案件、车匪路霸案件和利用机动车辆进行犯罪活动的案件。涉车案件因其机动性强，造成案发现场难以查找和保护，现场痕迹容易灭失。而我们目前还没有行之有效的解决办法，这将给担负车辆管理职能和涉车案件侦查职能的公安交通管理部门带来更加繁重的任务。
综上所述，社会主义市场经济的迅猛发展给我国道路交通管理工作提出了新的问题，这就要求我们要本着实事求是的原则，不断借鉴先进的管理思想、方法和手段，不断调查研究，努力开拓进取，严格执法，热情服务，为公安交通管理工作走上新台阶而不懈努力。