双碳目标背景下城市交通需求管理政策探讨——国际经验与启示.pdf
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1、双碳目标背景下城市交通需求管理政策探讨 国际经验与启示漆威,黄恒君(兰州财经大学 金融学院;统计学院,兰州 )提要:随着城市化进程加快、机动车保有量迅速增长,交通拥堵、大气污染等问题已成为制约世界各大城市可持续发展的通病。与此同时,我国碳达峰碳中和的重大战略目标也对交通领域提出了新要求,城市交通需求管理是治堵治污的关键策略,也是“双碳”目标在交通领域的重要着力点。在梳理总结国际上有关机动车限行、交通拥堵费等主要交通需求管理政策典型做法的基础上,从政策的实施效果、推行条件等方面获取经验启示;结合我国城市交通发展现状与实际国情,提出以差异化停车收费政策作为替代策略,并给出具体设计思路。为践行“双碳
2、”目标与缓解大气污染,从城市交通需求管理和拥堵治理的角度提供方案。关 键 词:停车收费;机动车限行政策;交通拥堵费;碳排放;空气质量;双碳目标中图分类号:文献标识码:文章编号:()引言随着社会经济的高速发展和城市人口规模的不断增加,城市机动车保有量迅速增长。在全球范围内,由此带来的诸如交通拥堵、空气污染等问题已严重影响到人们的生活质量、健康状况和幸福指数,成为城市可持续发展的瓶颈。作为发展中国家,我国也面临同样的困境。据中华人民共和国公安部统计,年全国机动车保有量达 亿辆,其中汽车 亿辆;机动车驾驶人达 亿人。城市交通问题和大气污染问题已经成为影响民生和经济社会发展的关键因素。党的十八大以来,
3、习近平总书记多次就打赢蓝天保卫战作出指示;年,中共中央、国务院印发的 交通强国建设纲要 提出了“城市交通拥堵基本缓解,无障碍出行服务体系基本完善”的具体任务。与此同时,由于运输需求量不断增长以及人们对出行服务品质的要求持续提高,交通运输已成我国碳排放增长最快的领域之一 。随着 年“双碳”目标的提出,城市交通管理除“治堵防污”职能外,还被赋予了碳减排的目标任务 。城市交通问题的症结在于,道路交通设施的供给不足与居民出行需求的快速增长之间的矛盾。从长期来看,城市交通供给端管理可以从根本上解决城市交通问题,诸如扩建道路、完善城市公共交通和轨道交通体系等基础设施以及提高汽车燃油经济性、发展新能源汽车和
4、替代燃料等技术措施。然而,由于预算约束、土地利用、技术要求等方面的限制,在短期内,现有城市交通管理更加倾向于由增加供给转向交通需求管理(),即通过提高出行成本或实施强制性的行政法规来引导或控制人们的出行行为,以此减少和控制机动车的使用量,实现直接或间接交通管理目标,其运行机制如图 所示。从图 可看出,城市交通需求管理政策直接作用于道路机动车数量或交通流量,进而缓解交通拥堵,间接影响空气质量改善或碳减排的目标。这意味着,只要是能够有效改善交通流量的城市交通需求管理政策,均有可能实现防污减排的间接管理目标。在世界范围内,现有的城市交通需求管理政策主要包括两大类:一类是命令控制型政策,如机动甘肃社会
5、科学 年第 期车限行政策,通过行政手段强制限制机动车在特定时间、特定区域内的行驶权限以减少交通流量,进而改善空气质量或降低碳排放;另一类则是经济刺激型政策,如交通拥堵费政策,通过收费来提高机动车的使用成本,以实现缓解交通拥堵的目的,进而可以有效应对机动车行驶所导致的碳排放及空气污染增加的问题。世界诸多城市的交通需求管理实践为我国解决相关问题提供了可借鉴经验。有的政策在我国不少城市已实施多年,有的则尚在探索尝试阶段。但这些国际经验并不一定完全适用于我国国情,“照搬全抄”的做法不可取,不但可能无法解决问题,甚至可能会严重背离我国的实际发展规律。因此,聚焦“双碳”目标,对城市交通需求管理提出新要求,
6、深化“放管服”改革,探寻交通政策国际经验的中国特色应用,是新形势下一项亟须正视的重要理论与实践问题。图 城市交通需求管理政策的影响效应机制为此,本文首先梳理总结交通需求管理政策的国际典型做法。然后,从政策的实施效果、推行条件等方面总结经验启示。进而,结合我国城市交通发展现状与实际国情,试图吸纳机动车限行政策便于实施的特点,规避交通拥堵收费的技术普及壁垒,提出以差异化停车收费政策作为替代策略,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。为我国践行“双碳”目标与缓解大气污染,从城市交通需求管理及交通拥堵治理的角度提供可行的方案。一、城市交通需求管理政策的国际经验城市交通需求管理政策主要包括机动车限行政策
7、和交通拥堵费政策。前者属于命令控制型政策,主要集中在发展中国家城市,特别是南美洲城市;后者属于经济刺激型政策,主要集中在发达国家城市。本节将对代表性城市的政策执行情况和经验进行总结。(一)机动车限行政策作为城市交通需求管理政策的重要组成部分,机动车限行政策的设计初衷是为了解决城市交通拥堵问题,同时有望实现空气质量改善和碳减排等目标。机动车限行政策简单易行,在一些国家和地区已因地制宜地实施了该项政策,但在限行范围、时段、强度和目的等方面存在一些差异。以缓解交通拥堵为目标的布宜诺斯艾利斯机动车限行政策最初于 世纪 年代在阿根廷布宜诺斯艾利斯出现,旨在解决交通拥堵问题。自 年起,该城市开始实施机动车
8、限行政策,规定工作日 :至 :禁止私家车驶入市中心的特定限行区域,但公共汽车、出租车以及在市中心有固定停车位的私家车不受此限制。政策实施之初并未被严格执行,直到 年,布宜诺斯艾利斯才将该项政策纳入缓解城市交通拥堵的治理方案中严格实施。限行政策的实施大幅减少了城市中心区域的道路交通流量,改善了交通拥堵状况。根据测算 ,限行区域的车流量在限行时段减少了 。以污染防治为目标实施限行政策的圣地亚哥圣地亚哥是全球首个以污染防治为目标,实施机动车限行政策的城市。自 年起,圣地亚哥开始实施该项政策,规定在工作日 :至 :,根据车牌尾号对公交车、出租车和私家车实施每周限行一天的措施。例如,车牌以 或 结尾的车
9、辆不能在星期一使用,以此类推,根据牌照尾号分为组,从周一至周五,每天限制其中一组车辆上路行驶。同时,以电力或天然气为动力来源的车辆以及救护车、消防车和警车等特种车辆不受限行影响。为应对可能规避限行措施的行为,圣地亚哥会定期调整不同车辆的限行日期,防止出行者购买第二辆私家车来规避限行以抵消政策效应。在 年,圣地亚哥又调整了机动车限行政策,即根据尾气排放等级对机动车进行了分类,对不同排放级别的机动车实行不同的限行要求。向区别化限行政策改革的墨西哥城在世界范围内,墨西哥城的机动车限行政策引起的关注程度最高,学界对其政策效应的评估也最具代表性 。自 年以来,墨西哥城开始实行机动车限行政策,规定限行时间
10、为工作日 :至 :,对除出租车、公共汽车、警车等专用车辆以经济管理外的机动车按照车牌尾号实施限行政策,车辆平均每天的理论限行量达到 。在 年,墨西哥政府对机动车限行政策做出调整,根据不同车辆的尾气排放状况进行分类,不再实施“一刀切”限行。政策调整主要体现在三个方面:一是对车龄的限制。车龄超过 年的车辆每周必须停驶 天,车龄超过 年的车辆每周必须停驶 天。二是按尾气排放量分级别。根据尾气排放检测结果,机动车分 个排放级别,发放不同的环保标志。尾气排放级别较低的机动车,行驶不受限制,尾气排放级别较高的机动车,每周有一天可全天全城停驶。三是以一氧化碳浓度为参照。当空气中一氧化碳浓度超标时,进入大气污
11、染紧急预警状态,对排放级别较高的机动车实行单双号限行或全部停驶。除上述城市以外,全球其他城市均有实施相似的机动车限行政策,例如巴西圣保罗、哥伦比亚波哥大,以及我国的北京、天津、西安、兰州等地。以往研究表明,机动车限行政策在交通流量控制、大气污染治理及碳减排方面,短期实施有效,而长期则无效 。(二)交通拥堵费政策关于交通拥堵费的理论最早由庇古于 年提出。他认为,通过收取拥堵费来提高道路使用成本,可以实现交通流量的最优分配,从而改善交通拥堵状况。世纪 年代,英国交通运输部研究发现,市场化的道路收费在理论上具有可行性,通过改变人们的出行模式选择,收取拥堵费可以缓解交通拥堵问题 。实际执行中主要分为两
12、类,基于边界线的收费政策和基于区域的收费政策。二者的主要区别在于是否在限制区域边缘设置警戒线或控制点。基于边界线收费的新加坡新加坡是最早实施交通拥堵费政策的城市之一,采 用 的 是 区 域 通 行 证 计 划()。该计划在城市车流量密集区域(城市中心)划定一个“限制区域”,并在区域边缘设置控制点进行检查,通过购买通行证作为收费凭证方可在收费时间进入限制区域。新加坡于 年开始实施该项计划,面积为 平方千米的中央商业区为限制区域,个控制点用于车辆检查,限制时间为工作日 :至 :,座及以下的机动车需要购买通行证进入限制区域,价格为 新加坡元。年,新加坡将收费时间延长为工作日的 :至 :以及周六的 :
13、至 :。由于新加坡为典型的岛屿城市,城市面积固定,向外扩张难度大,道路拥堵问题仍在加剧。另外,控制点的人工检查成本较高,限制区域范围难以扩大。鉴于此,新加坡政府于 年开始研究实施并于 年引入更为便捷的道路电子收费系统(),用电子设备代替人工检查,扩大限制区域,采用了更为合理的动态收费方式,即对每条道路不同时段收取不同的价格。基于区域收费的伦敦英国伦敦采用基于区域的收费政策,于 年 月针对私家车和商用车在限制时段和限制区域收取交通拥堵费 。限制时段为工作日 :至 :,周末和节假日 :至 :,限制区域为伦敦市中心 平方千米的区域。机动车在特定时间进入、离开、通过或停放在特定区域将收取 英镑的交通拥
14、堵费,居住在该区域的居民在收费时段驾车出行享受 折优惠。与新加坡实施的区域通行证计划不同之处在于,该项政策在限制区域边缘并未设置控制点,而是主要依赖摄像站点监督往来车辆。在限定区域的 个站点,每个站点至少有一台彩色相机和一台单色相机来监控道路车流量。为进一步缓解伦敦市的空气污染问题,年,伦敦市政府在限制区域基础上增加了超低排放区()以 限 制 机 动 车 尾 气 排放 ;如果车辆进入拥堵费限制区域时不符合超低排放区的尾气排放标准,需要额外支付费用。年,交通拥堵费涨至 英镑,逾期两天及以内需要缴纳 英镑,逾期两天以上则面临处罚。除上述代表性城市外,瑞典斯德哥尔摩、意大利米兰等城市均有实施交通拥堵
15、费政策。相关研究表明,该政策对交通拥堵和空气质量均有一定程度的改善作用。针对新加坡区域通行证计划的研究表明,实施该项政策后,居民的出行方式发生了改变,机动车使用数量下降,公共交通使用数量增加,收费区域的机动车流量显著降低 。关于伦敦基于区域收费政策的实施效果表明,该项政策不但缓解了市区内的交通问题,而且几种典型空气污甘肃社会科学 年第 期染物也显著减少,空气质量得到改善 。斯德哥尔摩在试点实施交通拥堵费的 个月期间内,交通流量减少 ,自行车出行率提高 。二、国际经验对我国实施相关政策的启示(一)限行政策长期效果不佳机动车限行政策实施成本较低,且效果立竿见影,不同限行方案产生相应不同程度的政策效
16、果。然而,国内外大量经验研究已证实,随着机动车限行政策执行时间不断延长,交通治理的效果逐渐减弱,长期实施限行政策不但难以实现预期的政策效果,甚至会产生反作用,最终导致更加严重的交通拥堵和空气污染,其中原因值得反思。交通需求没有得到有效引导和控制交通需求是指人和物在社会公共空间中以各种方式进行移动的需求。在机动车限行政策下,未被满足的交通需求,仅是由于限制出行时间或出行地点而被推迟,但并未被排解。“衣、食、住、行”中“行”有很大成分是刚性需求,例如通勤、就医、生活物资采购等方面必要的出行。当出行者被限制出行时可做的调整是改变出行方式或改变出行路线,但前提是有强大的公共交通系统以及完备的城市道路网
17、作为支撑,否则,在刚性交通需求驱动与政策限制出行的矛盾刺激下,居民将转向另一种调整方式,即通过针对限行政策的适应性行为以满足出行需求 ,如增加非限行时段的交通行驶量或购置第二辆私家车,这些适应性行为会抵消限行政策的效果。由于调整的滞后性,居民往往需要较长的反应时期并做出适应性行为调整,在机动车限行政策常态化发展下,就会权衡强制限行下的福利损失与适应性行为的效用补偿。机动车限行政策短期可能奏效,但长期政策实施效果会不断被出行者的适应性行为抵消。因而,在机动车限行政策刺激下则会导致更加严重的交通拥堵状况 。私家车保有量不断增长长期实施机动车限行政策效果不佳的另一原因是不断增长的私家车保有量。机动车
18、限行政策强制性消减机动车流量的可行性,是基于机动车总量基本保持不变的假定。然而,如前文所述,机动车保有量可能会因为居民在强制限行下的适应性行为(如购置第二辆私家车)而上升 。在我国,即使不存在限行政策的反向刺激,随着经济社会发展和居民生活水平提高,人们的物质需求不断提升,购车需求依然旺盛。总之,不论机动车限行政策反向刺激,还是宏观经济带动,机动车保有量未来持续上涨的趋势,在既定公共交通系统和道路交通承载量下,机动车限行政策的长期效果自然会消退。福利损失及财产侵犯除了政策实施效果外,机动车限行政策同样在社会福利和法理视角下受到质疑。机动车限行政策是对出行者在特定时间、特定地点机动车使用行为的限制
19、,而这种限制很大程度上是对刚性出行需求的限制,消费者无法去选择限制效用最小的行为。与其他非强制限制政策相比,如增加燃油税,即使两种政策减少的机动车使用量相同,但限行政策下消费者剩余的损失更大 。从法理角度看,机动车限行政策被质疑有侵犯私人财产权之嫌。机动车限行政策作为一项公共政策,限制的却是机动车所有者的财产使用权,可以被视为是针对该群体征收的“隐藏税”。随之而来的问题是,限制私人财产使用的行政决策是否具有正当性。如果这种限制被赋予正当性,那么私人财产使用权受限制造成的损失该如何补偿 。(二)拥堵费政策缺乏广泛推行的条件与严厉的机动车限行政策相比,经济学家通常认为交通拥堵费政策更加温和,在解决
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- 目标 背景 城市交通 需求 管理 政策 探讨 国际 经验 启示
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