教育法法典化的现实困境及其解决路径.pdf
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1、教育法法典化的现实困境及其解决路径李红勃(中国政法大学法治政府研究院,北京 )提要:教育法典的编纂是一个长期而复杂的系统性工程,需要具备扎实的基础和充分的条件。法典是对单行法的提升和超越,因而,从理想意义上讲,教育法典应该具备体系的完备性、价值的融贯性、规范的成熟性、气质的中国性等基本品质。就目前情况看,教育法典的编纂还面临着一系列现实困境和问题,比如现有教育法律制度不完善和不协调、教育领域存在复杂尖锐的利益冲突、教育数字技术对传统教育管理模式带来新挑战,以及教育法理论研究在一些核心命题上还存在薄弱和不足等。在此背景下,教育法典的编纂宜从长计议,应确立稳健冷静的立法思路,先完善单行法,再编纂法
2、典法;应将法典的调整范围限定于学校开展的国民教育领域,避免范围过宽和内容泛化;应进一步加强教育执法和能动司法,为法典编纂积累实践经验;应发挥教育政策“立法试验”的功能,围绕教育领域新问题治理开展探索;应围绕核心问题与重点问题开展针对性理论研究,为法典编纂提供学术支撑。关 键 词:教育法;教育法典;教育数字化;教育执法;教育司法;教育法学中图分类号:文献标识码:文章编号:()法典是法律科学和立法技术发展到一定阶段的产物,它代表了一个国家在特定领域的最高立法水平。众所周知,在我国,民法典的编纂,经历了一个相当漫长的过程,无论是法学理论还是立法和司法实践,都为其诞生做了长期而全面的准备,因而,民法典
3、的出台可谓是“千呼万唤始出来”。与之相比,教育法典编纂任务的提出,则显得比较仓促和紧急,可谓是“突如其来”。事实的情况是,在国家立法机关提出编纂教育法典的工作计划之前,理论界对这个问题的讨论还非常有限,在教育法“是否需要法典化”以及“如何实现法典化”等问题上尚未进行全面和深入的研讨。因而,当教育法典编纂的目标任务被提出之后,对于教育法学研究者而言,既是鼓舞,更有压力。编纂教育法典不同于制定教育单行法,它是一个极其复杂而艰巨的系统性工程。教育法典的编纂,需要具备各方面的条件和基础,包括成熟的法律制度、良好的执法和司法体系以及科学的法学理论等。客观来讲,就这些方面的情况来看,教育法典编纂的条件还不
4、是特别充分,还面临着诸多困难和问题。在教育法典编纂的构想提出之后,法学界反应非常及时,围绕相关命题迅速展开了研讨,也发表了相关研究成果,关注点主要围绕在教育法典编纂的必要性、可行性、立法模式、框架体系、主要内容等方面。但是,关于教育法典编纂面临着哪些问题和困难,对于这些困境和问题该怎么解决,目前理论界的关注和分析还不够。编纂教育法典需要从当前中国教育法治的实践出发,需要客观面对现实存在的问题。因此,本文在“热议论”的同时进行“冷思考”,主要聚焦“教育法典编纂面临的现实困境以及对应的解决思路”的命题,综合运用规范分析、实证分析、比较分析等方法,从教育法典的应有品质的前提出发,总结和展现我国教育法
5、法典化面临的现实困境和存在的主要问题,在此基础上,从立法、执法、司法以及理论研究等方面,针对性地提出解决思路和对策建议,期望能为稳妥推进教育法典编纂提供理论参考和方法指引。一、教育法典应当具备的品质“法典编纂并不只是对既有的法律进行搜集、甘肃社会科学 年第 期汇编、修改与改革,而且致力于通过新的体系化的且具有创造力的法律来设计一个更好的社会。”理想的教育法典,无论在形式还是内容、价值还是规范层面,都应当达到相对完善的程度,应当具备法典应有的气质和品质。(一)体系的完备性与自洽性与传统法律相比,现代法律的突出特征就是其形式理性,而形式理性的内涵之一就是法律的体系化。作为超越单行教育法的更高级形式
6、,教育法典自然要更加注重法典的形式要求,在逻辑体系和框架结构方面,呈现出完备性与自洽性。法典模式与单行法模式相比,有一个突出优点,就是可以进行整体性筹划,从而最大程度提升法律的体系性。具体到教育法领域,过去的单行法的立法模式,从功能角度讲,主要是“问题应对式”立法,即教育实践中出现了什么问题,就出台一部对应的法律;从立法的时间背景讲,这种立法主要是“历时性”的,即各个单行法往往都是在不同时期出台的,存在时代背景的差异。因此,这种立法模式导致的一个突出问题就是各个单行法之间经常存在“规范错位”和“制度缝隙”,无法形成一个逻辑清晰、严丝合缝、边界清晰的完整体系。教育法典的编纂,提供了一个契机,可以
7、对现有的法律规范进行整全性的重组,从而提升体系的完备性和自洽性。完备性意味着教育法典在总体上是不存在明显的法律漏洞和制度空白的,它能够为教育治理提供一个系统性的方案;自洽性意味着教育法典的各个组成部分,包括总则和分则、原则和规则、行为模式与法律后果、此法条和彼法条之间具有严密的连接、呼应和互补关系,不存在内容重叠、相互矛盾、前后冲突等问题。(二)价值的先进性与融贯性一部高品质的法典,不仅要形式科学,还要实质正当,后者集中体现为法典的价值理念,它贯穿于法典的始终,从而成为法典的灵魂。教育法典的价值理念首先要有先进性,能够反映教育领域的价值共识,能够指导教育的可持续发展。具体来说,在过去的立法实践
8、中,教育法一直被认为属于行政法范畴,其法律的公权力属性和“教育管理法”色彩特别浓重。然而,随着社会的进步和法治的发展,教育法作为“权利保障法”的一面开始受到越来越多的重视,因而,从立法的价值目标和指向来讲,就需要在公民受教育权和国家教育管理权之间寻求平衡,实现从“管理法”向“平衡法”的价值转向 。诚如学者指出,应当以受教育权为核心推进教育法典的立法建构和制度设计 ,即把公民受教育权确立为教育法典的价值灯塔。与此同时,教育法典的价值理念还要贯穿、渗透和体现在法典的各个部分,即具有价值融贯性。首先是法律目的,它构成法典的“阿基米德支点”,需要明确法典的价值目标导向,为整体立法指明方向;其次是基本原
9、则,法律原则是法律的精神和价值取向的集中体现,它为具体的规则提供指向和依据;最后是法律规则,即具体的权利、义务以及法律责任的设计,都要能够体现和支持法典的价值目标。总之,通过立法目的、法律原则、法律规则呈现出来的价值体系,引领和贯穿于教育法典的各层次、各领域、各环节,形成一个相互呼应、前后融贯的价值系统。(三)规范的科学性与可行性法律不应朝令夕改,法典尤其应具备安定性或稳定性,因而,其法律规范应该是科学合理的,是在实践中可以有效执行的。教育法典法律规范的科学性,意味着每一项法律制度、每一条法律规范,都是有学理依据的,其权利义务的配置,法律责任的设计,管理手段与纠纷解决机制的安排,都有理有据,是
10、深思熟虑而非任意的结果。这些规范符合教育的内在规律和发展趋势,能够为教育主体提供明确的行为指导,能够为教育治理提供科学的行动方案。教育法典法律规范的可行性,意味着其法律规范和法律制度是经过实践验证的,具备可操作性,能够解决现实问题,实现预期目标。具体来说,法律规范中的权利和义务之间应该对应和对称,教育行政机关的管理权、学校的自治权、教师的教学科研自由和学生的受教育权之间应该平衡和恰当;法律规范应当具备强制力和可诉性,教育违法行为应该有对应的法律责任,避免其成为“软法”和“没有牙齿的纸老虎”,教育纠纷应该有有效的纠纷解决机制,不会让当事人手足无措和救济无门。(四)精神和气质的中国性教育与经济不同
11、,天然具有地域性和民族性。法学对于国家而言,教育是塑造国民气质和培育家国认同的基本途径;对于民族而言,教育要能够延续、发展和繁荣本民族的文化和文明。因而,教育法典的编纂,要吸收和借鉴域外教育法体系化的经验,但更要强调立足中国大地编法典,要能够反映新时代教育事业发展的新成果,呈现出崭新的民族风格和鲜明的本土化气质 。首先,要从中国教育实践出发。中国古代尊师重教,在教育领域积累了丰富的经验;晚清以来,中国教育受到西方的影响,从而出现了一个近代化的过程;新中国成立以来,逐步探索出了一条中国式的教育现代化发展道路。因此,教育法典的编纂,要立足中国自己的教育传统和教育实践,通过制度归纳,确认和发展自己的
12、教育模式和发展道路。其次,要能够解决中国本土问题。教育法典的编纂,要在理想和现实之间平衡,要重视功能主义的方向,能够解决中国教育的现实问题。当前,我国教育事业在取得显著成就的同时,也面临着教育资源分配不均衡、教育创新性不足、学校治理体系落后、民办教育竞争力差等现实问题。教育法典的编纂提供了一个契机,可望对解决这些现实问题提供系统性的制度方案。最后,要能为其他国家的教育法法典化提供中国经验。客观来说,与民法、刑法等部门法的法典化程度相比,教育法的法典化在世界范围内还不是很普遍,可借鉴的经验并不多。因此,我国教育法典的编纂,具有开创性和探索性,而一部高质量的中国教育法典,不仅可以推进本土教育治理体
13、系的现代化,也有望为其他国家教育法的体系化提供参考和借鉴。二、教育法典编纂面临的困境与问题法典编纂绝非易事,不仅需要立法机关提前部署和做好顶层设计,还需要扎实的基础和充分的准备。就教育法典的编纂来说,就各方面的情况看,目前的基础和条件还不是特别充足,还面临着不少的问题和困境。(一)在制度层面,现有教育法律体系还存在缺陷与不足如果从 年全国人大常委会颁布 学位条例 算起,我国的教育立法已经走过了近半个世纪的历程,构建起了以宪法为基础、以 教育法 为统领,涵盖义务教育、职业教育、高等教育、民办教育等各个领域的法律体系。但是,如果从法典化的角度审视,当前的教育法律体系还存在一些缺陷和不足。第一,从体
14、系化角度看,现有教育法缺乏整体性和系统性。就目前教育法的整体情况看,各个法律法规的制定基本都是按照单行法思路进行的,每部法律都有其特殊的时代背景和独特的立法目标,各个法律并非同步进行,也缺乏总体性思路和整体性统筹,因此导致各领域、各层次的教育法律规范之间出现相互抵牾、不协调、不一致等问题。首先是内部关系不协调的问题。当前的教育立法,并未按照统一的分类标准和逻辑维度去设计和安排,各个法律之间的逻辑关系比较松散。例如 义务教育法 高等教育法 的思路属于按照教育阶段进行的设计,而 教师法 则属于教育主体的思路,学位条例 则属于教育活动过程的思路,尤其是它与 高等教育法 分开立法,在逻辑方面显得突兀和
15、奇怪。其次是外部关系不顺畅的问题。教育法不像刑法和民法,它并非典型的部门法,而是具有综合性、交融性、开放性、整合性特征的领域法(),其外部边界不是特别清晰,会和行政法、民商法、社会法、文化法等其他法律之间存在交叉与融合。教育法典编纂,需要明确教育法典在当代中国法律体系中的定位,需要协调好教育法典与民法典、行政法、未成年人保护法以及通用语言文字、图书馆、博物馆等文化法之间的关系。就目前的立法状况看,现有教育立法与外部相关法律的关系尚未完全厘清,还存在一些结构性问题有待解决。第二,从规范内容看,现行法律存在规范冗余与规范不足并存的问题。一方面是规范冗余的问题。各个教育单行法在有些领域存在内容重复的
16、问题。比如,以 教育法 义务教育法 高等教育法 职业教育法 为例,其总则部分关于教育方针、教育原则、教育体制等内容就存在实质性重复,其分则中关于教育经费和教育保障等方面,各个单行法的规定也往往大同小异。另一方面则是规范不足的问题。在目前的教甘肃社会科学 年第 期育法体系中,一些重要的领域还存在法律规定不足甚至整体性缺失的问题。除了 学前教育法 尚未出台、学位条例 严重滞后等众所周知的问题外,其他方面也存在不少问题。比如,学校是教育的提供者,是教育法律关系中最重要的主体之一,但目前法律关于学校的规定却非常原则和简单;再比如,教育考试是教育过程中一个非常重要的环节,目前的相关立法还无法满足实践需求
17、,存在法律位阶低、调整范围窄、制度不完备等问题。第三,从实施机制看,现行法律存在程序规定和法律责任不足的问题。一方面,程序性规定不足。教育法总体上还是属于公法的范畴,管理性的规定占相当大的比例,无论是教育部门的行政管理,还是学校内部的教学管理,都需要遵循正当程序。但是,当前很多教育立法重视实体规定而忽视程序规范,存在“操作性不足”和“可诉性缺失”的问题,从而导致很多法律条款在实践中被虚置。另一方面,法律责任规定不足。没有强制力的法律,就如同“一把不燃烧的火,一缕不发亮的光”。法律的强制力,最终要体现为法律责任的追究。当前,“教育立法常常缺乏法律责任部分”,以 高等教育法 为例,从体例结构上就没
18、有法律责任的相关篇章。由于法律责任的规定不足,使得很多教育法成了缺乏强制力和执行力的“软法”,影响了法律的实施以及目的的实现。(二)在社会层面,教育法领域存在着复杂的利益冲突与博弈立法涉及特定领域中的利益分配。教育与政治、经济、社会、文化紧密联系,面临着利益主体多样、利益关系复杂、矛盾冲突多因、实施主体重叠等多种挑战。教育法的法典化势必会将教育领域的矛盾冲突和利益博弈集中在教育法典的立法过程中,从而极大增加了立法的难度 。首先,从教育利益主体角度分析。在教育内部,教育涉及学生、教师、学校、家庭之间的各种利益冲突,存在素质教育与应试教育的目标导向冲突,存在家庭教育权、学校教育权与政府管理权之间的
19、冲突;在教育外部,教育的外溢效应越来越突出,集中体现在优质教育资源对经济、社会的影响。比如,优质教育资源分配不公,引发城市学区房价格飙升,并间接推动了教育培训产业的畸形繁荣,从而让社会公众产生焦虑和不满。面对教育领域错综复杂的利益冲突,如何平衡政府、社会、企业、家庭、学生的不同利益,在提高教育效率的同时实现教育公平,这是教育法典编纂必须要面对和解决的重大问题。其次,从教育立法主体的角度分析。教育立法主体较多,不同主体之间的利益博弈往往也会阻碍立法的有效推进。在过去相当长的时期,教育单行法的起草主要是行政部门主导的,由具体的业务主管部门起草法律草案,有利于提高立法效率,但由于部门职权的限制,也会
20、影响法律的体系性和全局性,同时由于主管部门的“管理中心主义”惯性,也会导致法律的行政管理色彩浓厚而权利保护色彩不足。针对新时期的立法工作,法治中国建设规划(年)明确指出:“完善人大主导立法工作的体制机制。健全全国人大相关专门委员会、全国人大常委会工作机构牵头起草重要法律草案机制。”教育法典无疑属于综合性、全局性、基础性的“重要法律”,因此,教育法典的编纂,应当由全国人大常委会主导和牵头,前瞻性做好立法规划,在加强各个部门立法协作的同时,打破各部门之间的利益限制,“克服教育立法中的部门化倾向”,从而使得立法能最大程度体现社会共识,维护公共利益。(三)在技术层面,教育数字化给法典化带来了巨大挑战信
21、息技术的发展,深刻影响了人类社会的各个方面,尤其是最近 ()这款人工智能技术驱动的自然语言处理工具的出现,更是对包括教育在内的诸多领域带来了挑战和冲击。基于数字和网络技术的现代教育,与传统的通过教材、课堂、教师、考试主导的学校教育存在诸多区别,呈现出一些新特征:其一是数字化,即教育不再限于面对面的教育,不再局限于课堂和学校,教育通过通讯网络在云端进行,教育产品的呈现方式也是数字化的;其二是去中心化,学校和老师的中心地位和权威性受到挑战,每一个平台都可能成为一个巨大的学校,每一个可以提供知识产品的人都可以成为教师;其三是个性化,传统的教师根据统一的课标、教材进行教法学学的格局正在被打破,每个个体
22、都有可能获得独一无二的私人定制的教育服务供给;其四是终身化,在打破了学校和学制的约束之后,教育作为公共文化产品的色彩日渐突出,每个人在人生每个阶段都可以获得教育服务,教育将会伴随人的一生。教育领域已经发生的和还将持续发生的技术变革,对教育立法尤其是法典编纂带来了巨大的挑战。法典的特征之一是安定性,但安定性只有在一定条件下才能成立,就时间向度而言,即法律所调整的社会生活须在总体上处于一个较为静态、变化缓慢的状态 。换而言之,法典的安定性需要以调整的社会生活的稳定性为前提。但是,教育的数字化转型,打破了传统格局,使得变动不居成为常态,给教育法典编纂带来了不确定性,提出了诸多新问题。比如,网络教育从
23、业者是否需要持有教师资格证,网络教育机构是否属于学校,能否开展学历教育,能否组织学历考试和颁发学位证书,对其管理应由哪个部门负责,该如何进行管理,等等。总之,面对数字技术引发的教育革命,教育管理该如何适应教育发展的新形势,该如何平衡法律规范的安定性与教育形态发展的变动性之间的矛盾,这是教育法典编纂必然要面对的一个新问题。(四)在理论层面,一些基础性法理问题尚未得到有效解决法典既是立法的产物,同时也是法学的产物。一部成熟的教育法典,需要以成熟的教育法理论为基础和支撑。在法学领域,与民法学、刑法学、行政法学、诉讼法学等学科相比,教育法学还是一个比较小众和相对边缘的学科,现有的研究成果、理论储备与教
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- 教育法 法典 现实 困境 及其 解决 路径
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