省际交界地区的发展困境及形...自设立重庆直辖市的经验证据_董雪兵.pdf
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1、 区域开发重庆大学学报(社会科学版)2023 年第 29 卷第 3 期JOURNAL OF CHONGQING UNIVERSITY(Social Science Edition)Vol.29 No.3 2023Doi:10.11835/j.issn.1008-5831.jg.2023.04.001欢迎按以下格式引用:董雪兵,崔宁.省际交界地区的发展困境及形成机制研究 来自设立重庆直辖市的经验证据J.重庆大学学报(社会科学版),2023(3):1-20.Doi:10.11835/j.issn.1008-5831.jg.2023.04.001.Citation Format:DONG Xuebi
2、ng,CUI Ning.The development dilemma in the border areas of provinces and the study on its mechanism:The empirical study based on the establishment of Chongqing Municipality directly under the Central GovernmentJ.Journal of Chongqing University(Social Science Edition),2023(3):1-20.Doi:10.11835/j.issn
3、.1008-5831.jg.2023.04.001.作者简介:董雪兵,浙江大学区域协调发展研究中心、浙江大学中国西部发展研究院,Email:dxb ;崔宁(通信作者),浙江大学经济学院,Email:choinyin 。省际交界地区的发展困境及形成机制研究 来自设立重庆直辖市的经验证据董雪兵a,b,崔 宁c(浙江大学 a.区域协调发展研究中心;b.中国西部发展研究院;c.经济学院,浙江 杭州 310058)摘要:2022 年发布的重庆都市圈发展规划明确将四川广安纳入重庆都市圈,在打造高质量发展重要增长极同时,也将在省际交界地区一体化发展上先行先试、大胆探索。省际交界地区在区域协调发展中的问题和矛
4、盾较为突出,由于边界两侧城市在行政归属上存在差异,地区间政策协调存在较高成本,不利于构建高效的区域合作机制,受到地方保护与市场分割影响,难以形成区域性统一市场。在上述因素共同作用下,省际交界地区陷入增长困境,成为区域经济发展的“洼地”。省际边界是否会阻碍省际交界地区经济发展?又借由何种影响机制发挥作用?理清上述问题,不仅能为建设跨省域都市圈提供有益参考,对实现共同富裕也具有重要意义。文章以 1997 年设立重庆直辖市为准自然实验,利用 266个城市 19932020 年的面板数据,使用合成控制法构造反事实对照组,通过对比出现“重庆四川”省际边界后实验组和反事实对照组经济发展路径的差异,评估省际
5、边界的经济效应。研究结果表明:设立重庆直辖市后,位于“重庆四川”交界城市的发展路径显著低于反事实对照组所反映的情形,进行安慰剂检验、稳健性检验以及排除竞争性假说后,文章的结论仍然成立,证明在其他条件不变情况下,位于省际交界地区的城市,其经济发展会受到来自省际边界的不利影响。进一步地,机制研究结果表明,省际边界会通过投资抑制效应、产业同质化效应和支出替代效应对省际交界地区的经济发展产生不利影响。在区域经济迈入一体化发展新阶段背景下,一方面要破除“行政区经济”下的隐性壁垒,加快建设全国统一大市场,为省际交界地区提供良好的发展环境,另一方面要积极推动机制体制创新,加速建立政府间协调和利益共享机制。结
6、合文章的研究内容,建议在行政区与经济区适度分离、省际交界地区统一市场建设、重大基础设施统一规划三个方向积极尝试,补齐发展短板,为实现高质量区域经济一体化提供坚1 重庆大学学报(社会科学版)2023 年第 29 卷第 3 期 实支撑。关键词:都市圈;省际边界;合成控制法;区域协调发展;区域一体化中图分类号:F127;D67 文献标志码:A 文章编号:1008-5831(2023)03-0001-20引言党的二十大报告指出,“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略,优化重大生产力布局,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。推动成渝地区双城经济圈建设
7、被列为国家区域重大战略,进一步提升了以重庆和成都为核心的成渝城市群在全国大局中的战略位势。其中,2022 年发布的重庆都市圈发展规划明确将四川广安纳入重庆都市圈,成为全国第二个、中西部第一个跨省域都市圈。重庆都市圈在打造高质量发展重要增长极的同时,也在省际交界一体化上先行先试、大胆探索,为跨省域协调发展提供可借鉴的宝贵经验。省际交界地区是一种常见的区域类型,我国共有 66 条省际陆路边界,总长 5.2 万公里,按边界两侧 15 公里计算,总面积达 156 万平方公里,占全国面积的 1/6,边界两侧分布着 849 个县级行政区,占全部县级行政单位的 39%。中国的区域经济发展呈现较强的行政区划特
8、征,一般来说,省际交界地区的发展相对滞后。从国家公布的中国农村扶贫开发纲要(20112020 年)看,全国 14个连片特困地区中有 11 个位于省际交界,在 2012 年公布的国家级贫困县名单中,位于省际交界的贫困县占比超过一半。以河北省为例,河北与北京、天津、山西、山东、辽宁和河南6 省市的交界区域共计有 60 个县级行政区,其中贫困县的数目高达 27 个,占河北全部贫困县数目的近 70%。省级行政区的划分主要遵循“山川行便”与“犬牙交错”两大基本原则1,部分省份以山川大河等地理阻断作为自然边界,恶劣的自然条件加之闭塞的地理环境,不仅不利于开展生产活动,也阻碍与外界的交流,严重制约当地的经济
9、发展。然而并非所有的省际交界地区都如同天堑,例如江苏和山东的交界地带,虽然地势较为平坦,但是经济发展水平仍然相对滞后。当主要经济形态是农业经济时,自然地理是影响经济发展的主要因素,省际边界很少对区域经济产生重大影响。但是随着地区间经济联系日益紧密,就需要重视省际边界作为一种重要区位因素对省际交界地区经济发展的影响。一方面,在存在地方保护的情况下,省际边界两侧城市存在严重的市场分割,会减少地区间贸易与合作的机会,降低市场运行效率;另一方面,省际边界两侧城市由于行政归属不同,在政策协同上存在较高成本,更容易遭受区域竞争引发的负面影响,难以营造经济发展的有利环境。因此,从理论解释力的角度讲,行政区划
10、可能是与自然环境、交通通达性同样重要的区位因素。随着成渝地区双城经济圈、长三角一体化等区域一体化发展战略陆续上升到国家高度,高质量2例如江西和湖南边界的一部分与罗霄山脉重合,两侧共计24 个县级行政区,其中有23 个集中连片特殊困难地区县、16 个国家扶贫开发工作重点县和 23 个革命老区县(市)。类似的还有河北与山西交界的太行山区、安徽与河南交界的大别山区等,这些地区基础设施和社会事业发展滞后,贫困人口占比和贫困发生率高,人均可支配收入低,脱贫任务繁重。江苏山东交界处包括徐州、连云港、临沂、枣庄、济宁和菏泽,共计 6 个地级市。2021 年,徐州和连云港人均 GDP 分别为 8.94 万元和
11、8.11 万元,低于江苏平均的 13.73 万元,在江苏省位列第 11、12 位。济宁、枣庄、临沂和菏泽的人均 GDP 分别为 5.38 万元、4.49 万元、4.36 万元和 3.96 万元,低于山东平均的 7.26 万元,在山东省位列第 11、13、14 和 15 位。数据来源:江苏统计年鉴,http:/ 省际交界地区的发展困境及形成机制研究 来自设立重庆直辖市的经验证据一体化与跨省域协调成为区域经济发展的重要议题。省际边界是否会阻碍省际交界地区经济发展?又借由何种影响机制发挥作用?回答上述问题,不仅有助于探究省际交界地区陷入发展困境的成因,对制定未来的区域发展政策也能提供有益参考。本文以
12、 1997 年设立重庆直辖市作为自然实验,采用合成控制法构建合成对照组,通过对比出现“重庆四川”省际边界后实验组与反事实对照组发展路径的差异,探究省际边界对省际交界地区经济发展的影响。在此基础上,使用全国地县市财政统计资料中国城市统计年鉴以及工商企业注册数据库等数据检验省际边界影响省际交界地区经济发展的作用机制。本文的边际贡献主要体现在以下几个方面:第一,在研究省际边界对省际交界地区的影响时,关注行政边界对下一级辖区经济活动的影响,将分析的对象从省级层面细化到市级层面,拓展了研究视角;第二,将城市宏观数据与企业微观数据进行匹配,从微观层面给出省际边界影响省际交界地区经济活动的经验证据;第三,从
13、“反事实”视角,使用合成控制法验证省际边界的经济效应,避免了使用虚拟变量带来的样本选择问题。一、文献评述与机制分析(一)文献述评分权改革提高了地方政府发展经济的积极性,同时也加剧了地区间的竞争,地方政府存在通过设置行政壁垒谋求竞争优势的激励2-4,其策略行为通常被用于分析中国的区域经济问题。已有研究在地方竞争背景下,从政府行为和市场效率两方面就行政区边界与交界地区的发展问题进行了探索。在分权背景下,地方政府对辖区经济存在很强的干预作用,形成了具有分割特征的“行政区经济”5。经济区与行政区交错会对区域发展造成一定程度的不利影响,交界地区正是行政区与经济区矛盾最为突出的部分。一方面,边界两侧的市、
14、县级行政区在行政归属上存在差异,较高的协调成本导致交界地区难以内化经济发展带来的收益,地方官员发展经济动力不足,大型基础设施、重大项目投入相对较少6-8。另一方面,行政力量对辖区的干预使辖区内部联系更为紧密9,即使相邻地区间具备分工的基础与合作的意愿,囿于跨省域合作很难绕开上级政府独立开展,难以取得显著成效10,交界地区污染超排、省际断头路等都是跨区域合作失败的典型现象11-12。地方政府通过经济、行政、司法等各种渠道制造省际贸易壁垒以谋求本省经济增长的相对优势13-14,形成了若干个和行政区重合的分割市场。虽然建立区域性统一市场有助于提升总体经济效率,但是市场分割是地方政府在竞争背景下的占优
15、策略,部分地区主动消除市场分割的激励不足,诸如在行政审批中对外地企业设置不合理条件、要求履行繁琐的非必要手续、提供多余的证明材料等隐性壁垒仍然存在15-16。不同地区对贸易壁垒的反应程度会因其空间位置而异,靠近边界的城市由于无法以较低成本与相邻地区进行互动,失去了邻近的贸易伙伴,经济发展受到阻碍17。相比之下,尽管非交界地区同样面临区域间的市场分割,但是由于与邻省市场的地理距离较远,失去潜在贸易对象的损失相对较小。以德国的分裂为例,二战后德国内部出现了一条新的国界将德国分为东德和西德两个国家,靠近边界的西德城市由于无法以较低成本与相邻的东德城市互动,在分裂的四十余年中,城市规模增长减少了约三分
16、之一18。通过上述梳理,本文认为现有文献在以下方面有待改进:在理论研究方面,已有研究主要将地方政府合作失败作为解释交界地区发展困境的成因,偏向于使用博弈论方法分析地方政府的策略3 重庆大学学报(社会科学版)2023 年第 29 卷第 3 期 行为,较少关注地方竞争影响省际交界地区经济绩效的具体机制和作用途径,在分析层次上也主要停留在省级层面,缺少市级或者县级层面的研究。然而市、县级行政区的决策逻辑与省级行政区存在较大差异,有待进一步展开分析。在实证研究方面,现有研究集中于在宏观层面给出经验证据,缺少微观层面的研究,虽然有文献指出交界地区不利于形成新经济地理所强调的集聚效应,但是主要停留在理论陈
17、述,缺乏相应的实证依据,在研究方法上也大多使用虚拟变量“是否位于省际交界”作为识别边界经济效应的手段,可能会存在样本自选择问题及内生性问题。基于此,本文拟作如下补充:一是在行政区经济背景下提出省际边界阻碍省际交界地区经济发展的影响机制和作用途径;二是通过研究城市的财政支出和投资行为将分析的视角从省级延伸到市级层面;三是从“反事实”视角使用合成控制法验证行政区划边界的经济效应,避免使用虚拟变量带来的样本选择问题。(二)机制分析在过去相当长一段时间内,竞争而非合作、分割而非整合是地方政府的占优策略,加之下一级地方政府很难直接影响上一级政府的决策,省际交界地区只能被动接受省际竞争带来的不利后果。从政
18、府层面看,行政归属差异会增加地区间政策协调的成本,边界两侧地方政府的经济政策和管理职能存在较大区别,较高的协调成本不利于内化经济发展的收益,难以构建有效的区域合作机制,不利于提高地区生产力。从市场层面看,边界两侧的市场存在市场分割,跨边界的经济活动存在较高成本。虽然市场分割保护了本地企业在省内市场的份额,但是省际交界地区距离省内市场相对较远,存在较高的运输成本。综合上述分析,本文认为省际边界会通过影响省际交界地区的政府行为和市场效率,使省际交界地区难以形成有利的区位条件。接下来,本文就边界影响地区经济发展的具体机制进行分析。1.投资抑制效应新经济地理学使用“市场邻近”的概念在空间层面将需求市场
19、与地区间的交易成本联系起来,用于衡量某地区潜在的市场需求规模19。国际经济学和区域经济学的经验研究也表明,市场邻近与经济绩效存在正向相关关系20-23,企业的生产区位会尽可能选择市场需求大的地区(或者是与自身存在紧密的投入产出关联的地区),节约贸易成本以获取更大的利润。虽然省际边界两侧城市在地理空间上相邻,但是受到市场分割影响,商品、要素流动存在阻碍,在其他条件不变情况下,交界地区的市场邻近相对较小,难以吸引企业前来投资设厂生产。即使存在新进入的企业,企业的投资意愿和投资规模也相对不足。此外,行政归属差异带来的协调成本使省际交界地区经济活动的收益难以被内化,理性的省级政府更愿意将重大项目和资金
20、投入到非交界地区,在省际交界地区的投资意愿相对较弱。上述因素共同导致了省际交界地区投资不足。2.产业同质化效应新经济地理学强调需求和成本关联对产业布局和产业集聚的决定作用,在不完全竞争、规模报酬递增、生产要素可以自由流动等假定条件之下,随着运输成本下降及市场规模提升,在市场力量作用下,地区间会出现专业化生产24。反之,当商品、要素存在较高的流动成本时,地区间难以形成合理有序的空间产业布局。省、市一级专业化程度的研究表明,地区间的行政壁垒会阻碍要素流向效率更高的地方,造成区域间产业结构趋同,不利于相邻地区根据比较优势开展专业化分工25-26。更重要的是,地方政府的发展战略对当地的产业发展具有较大
21、影响,如果在制定地方发展规划时,地区间的重点产业过于相近,容易出现产业同构现象27。省际交界地区在地理上临近,地理区位和要素禀赋往往相4董雪兵,等 省际交界地区的发展困境及形成机制研究 来自设立重庆直辖市的经验证据差无几,在制定产业规划时由于缺乏统一的上级政府进行协调,地区间在发展定位、发展导向上存在较多的雷同之处,不可避免地陷入同质化竞争,不利于形成优势互补的空间发展格局。3.支出替代效应一般来说,地方政府倾向于扩大生产性支出增加资本的边际回报,通过吸引资本流入以求在引资竞争中胜出28-29,但是生产性和非生产性支出的比例会受到区位因素的影响。一方面,边界两侧的城市在行政上归属不同省份管辖,
22、缺乏上一级政府统筹谋划,跨区域公共管理项目上存在较高的协调成本,难以精简机构、提高行政效率,增加了非生产性支出。例如,在跨省域的环境治理问题上,由于行动过程缺乏统一指挥、协同合作,通常出现下游治理、上游污染,或者是一方治理,另一方无动于衷的现象,显然会增加至少一方在公共事务上的治理成本30-31。另一方面,交界地区的资本回报率低于非交界地区,即使当地政府提供生产性服务,也无法达到与非交界地区相当的水平,难以吸引外来资本流入,使生产性支出的边际收益处于相对较低的水平,理性的地方政府会增加非生产性支出作为替代32。在存在预算约束的情况下,省际交界地区的生产性支出份额会被挤占,形成不利于经济发展的负
23、反馈效应。二、研究设计与数据来源(一)研究设计长期以来,我国省级行政区的空间范围和地理边界较为稳定,缺少外生政策冲击,难以有效识别省际边界的经济效应。为应对这一问题,本文实证部分思路如下:如果一座城市由非交界地区变为交界地区,除行政区划发生变革外,其他诸如地理环境、资源禀赋等影响因素均保持不变,可以认为其经济发展路径的变化是由行政区划调整导致。因此,可以将行政区划调整后实验组与对照组经济发展路径的差异视为区划调整引起的变化,即省际边界的经济效应。我国最近一次省级行政区划调整发生在 1997 年,重庆、涪陵、万县与黔江四地市从原四川省整建制划出,组建重庆直辖市。省级行政区划调整后,原四川省内部出
24、现了“重庆四川”省际边界,四川一侧的泸州、遂宁、内江、广安、达州五地市变为重庆和四川的交界地区。设立重庆直辖市的主要目的在于统一规划、安排、管理三峡工程建设和库区移民,行政区划调整没有改变上述地区的地形地貌、自然条件和要素禀赋,但是改变了相邻地区间的经济互动状态 33-34,因此设立重庆直辖市可被视为外生的自然实验。本文将泸州、遂宁、内江、广安、达州五地市视为实验组,通过观察实验组在出现“重庆四川”省际边界前后经济发展水平的变化推断省际行政边界对交界地区经济绩5财政支出可以简单分为生产性支出和非生产性支出两类:生产性支出主要包含基础设施、研发支出、教育培训等项目,有助于提高企业绩效及投资回报率
25、;非生产性支出的典型代表是行政管理费用,主要为维护日常秩序的开支。具体来说:从商品市场看,重庆的烟摊可以贩售云南、上海、湖南等地生产的香烟,但是成都生产的香烟却鲜有出售。在产业布局上,原四川省的汽车制造业主要分布在重庆,设立重庆直辖市后,四川省没有根据比较优势培育汽车配套产业,而是大力扶持四川汽车工业集团公司,在重庆长安集团近 300 家配套企业中,除去重庆本地企业,也极少就近选择四川省的配套企业。在基础设施方面,重庆是原四川省主要的水陆联运港口,设立重庆直辖市后,四川和重庆没有在陆港联运领域实现合作,四川重点推出了功能、定位类似的泸州港国际集装箱码头。虽然形式不尽相同,但是可以肯定的是,出现
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