公共治理过程中的目标冲突现象:研究述评与实践启示.pdf
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1、甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究公共治理过程中的目标冲突现象:研究述评与实践启示曹郭煌1郭小聪张虎平彳(1.中山大学政治与公共事务管理学院;2.中山大学 中国公共管理研究中心;3.中山大学马克思主义学院,广州 510275)【摘要】公共治理的目标冲突对经济社会的平衡发展、政策目标的落实和社会各方利益的协调造成了系 统性的冲击,对其进行有效应对已然成为国家治理现代化的重要课题和挑战。本文从定义测量和类型划 分、影响因素和内在机制、后果影响和应对策略三大方面对已有研究进行了系统的梳理、分析,构建了一 个整合的公共治理目标冲突研究的框架。本文重点呈现了影响公共治理目标冲突的“认知一组织一
2、结 构”三大层面的因素,以及“决策认知一组织激励一社会结构一政治制度”四个维度的生成机制。在评述 的基础上,提出针对性的研究展望:(1)厘清概念内涵和边界,构建完善指标体系;(2)超越情境化解释,形 成整全理解;(3)探究目标冲突负面影响的条件性;(4)探讨策略使用的条件和差异。最后,结合理论提出 相关实践启示:(1)对目标冲突分门别类并差异化处置;(2)全面分析和综合防范引发冲突的因素;(3)仔 细甄别、应对冲突发生的复合机制;(4)因地制宜地确立目标冲突的应对策略。【关键词】目标冲突;公共治理;因素机制;应对策略【中图分类号D03 5【文献标识码】A【文章编号1009-4 997(2022
3、)06-003 5-17一、引言:公共治理的目标冲突现象“目标冲突(Goal Conflict)是公共治理尤其 是政府治理领域常见的组织现象w,典型表现如经 济发展与环境保护、民生保障与疫情防控等不同 政策目标的冲突丹,政府执法过程中部门之间的 协作失败叫公地悲剧,邻避设施建设中政府、企 业与当地居民之间的矛盾旧1。这些目标冲突带 来的影响大多是负面的,典型表现为政策目标之 间的取舍冏,执行政策时发生的执行梗阻或形式化执行0,9以及棘手问题(wicked Problems)和邻避效 应(Nimby Effects)等,往往诱发集体性事件,影响 地方社会稳定即。为了有效预防和应对这些负面 影响,
4、党和政府制定了针对性的应对策略“吨,一 方面强调经济发展与环境保护等不同政策目标相 互融合,另一方面则突出跨部门协调配合,提高政 策执行的目标一致性。对公共治理领域的目标冲 突现象进行有效治理,成为国家层面的重大课题,影响各项政策目标的执行绩效以及政策过程中利 收稿日期:2022-11-01作者简介:曹郭煌,中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生,研究方向:公共组织理论、基层(卫生)治理;郭小 聪,中山大学政治与公共事务管理学院,中山大学中国公共管理研究中心教授、博士生导师,研究方向:公 共管理理论、比较行政制度、政府经济学;张虎平,中山大学马克思主义学院助理教授,研究方向:社会保障 与共同
5、富裕、政策过程。基金项目:教育部社会科学青年基金项目共同富裕视域下社会支出时空差异的测量及对策研究(22YJC630200);国 家社会科学基金项目中国基本公共服务供给侧结构性改革研究(17GBL193)。-35-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究益相关者的切身利益。因此,对相关研究进行全 面梳理,分析进一步发展的方向,总结实践启示,既 是对公共治理目标冲突现象进行理论上的正本清 源之需,更是回应现实关切的必然要求。学界从认知、组织和(制度)结构层面分别对 公共治理目标冲突的表现形式、影响因素、后果和 应对策略等进行了探讨,但总体上仍然缺乏对其 进行合理的概念界定、测量,缺乏对发生因
6、素、机 制和应然、实然应对策略的细致梳理和辨析。具 体而言,一是学者们对公共治理目标冲突的基本 内涵没有形成一致的共识,特别是对发生的具体 情境缺乏界定,导致概念边界不清晰、定义不一致 以及与此相关的概念误用、泛用等问题。典型表 现为核心概念表述的不一致,如“目标冲突”“价值 冲突”“目标优先性排序”“政策冲突”等亠叫这些 不同的表述在使用中往往被等同看待或相互混 用。二是已有文献对公共治理目标冲突的类型缺 乏全面的理解和把握,相关学者往往关注某个单 一层面的公共治理目标冲突现象卩6-叫没有对公 共治理目标冲突现象的不同维度以及它们之间的 关系形成充分的认识。三是与前述问题相对应,当前对公共治
7、理目标冲突现象的解释大多局限于 某个单一的维度或情境,提出的影响因素、作用机 制内部效度很好,但难以推广到其他情境,也没有 形成整体性的理解。四是由于对公共治理目标冲 突类型的划分、冲突原因的解释不充分,导致现有 研究对影响的分析不够到位,据此提出的应对策 略也存在一定的片面性。因此,本文旨在对相关研究进行全面梳理,合 理界定公共治理目标冲突的概念内涵与外延,对 多样性的表现形式进行类型化,以呈现其不同的 维度。与此同时,本文将依据公共治理目标冲突 的不同类型,对不同的发生机制、影响或后果以及 相应的治理策略进行分门别类的呈现和全面深入 的归纳总结。在前述梳理总结的基础上,文章最 后对当前公共
8、治理目标冲突研究进行评述,并提 出对实践的启示。本文的研究技术路线如图1 所示。图1本文的研究技术路线图资料来源:作者自制。-36-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究二、公共治理目标冲突现象:文献搜集与研究 趋势本文围绕“公共治理目标冲突现象”这个研究 主题进行文献综述,采取了以下三种文献搜集策 略:第一,主题词搜集法。在Web of Science,Jstor,Google Scholar,Wiley和中国知网等主流中外文献 搜索引擎上,以目标冲突(Goal Conflict)、政策冲突(Policy Conflict)、委托代理关系(Principal-agent)、邻避效应(N
9、imby Effects)、中心工作、项目制等为 主题词,分别按关联性、重要性和时效性对相关文 献的标题、摘要、全文内容(研究问题、方法和核心 观点等)进行检索和甄别,最终得到60篇文献(中 文19篇,英文41篇)。第二,依据关联性判断进行 人工搜集。由于主题搜索存在一定的局限,导致 一些相关文章无法被检索到,故笔者依据主题或 内容相关性原则,对主流的SSCI索引期刊和CSS-CI来源期刊、CSSCI扩展版期刊以及中国知网博士 学位论文全文数据库(电子期刊)进行人工查找,共搜集到20篇文献(中文11篇,英文9篇)。第三,专家推荐法。领域内的专家往往更能识别出关联 度更高的权威文献,因此,通过邀
10、请校内外3名专 家提供线索,共得13篇文献(中文4篇,英文9篇)。通过上述三种方法,本文共搜集到93篇文献(中文34篇,英文59篇)。从文献来源看,国外对该 议题讨论较多的是 Journal of Public Administration Research and Theory(9 篇,9.7%)、Public Administration Review(3 篇,3.2%)和 Public Administration(3 篇,3.2%),而国内则是公共管理学报(6篇,6.5%)o具体的文献发表时段和趋势如图2所示。当前研究的主要内容包括四个方面:一是公8图2 1950年以来的发文总量和趋势
11、 资料来源:作者自制。共治理目标冲突的概念、测量和主要类型;二是影 响公共治理目标冲突的因素和具体的形成机制;三是公共治理目标冲突的影响;四是应对公共治 理目标冲突的应然、实然的策略。三、公共治理目标冲突的概念、测量与类型学 划分(一)公共治理目标冲突的概念及其测量目标冲突一般被认为是组织内部进行劳动分 工后的结果,各细分部门固守自身职责和目标,容 易导致本位主义,与其他部门和组织整体目标产 生冲突阴。具体而言,目标冲突是不同组织群体 在决策时因无法达成一致而造成的分歧凹和个 体间目标不兼容的状况如。据此,学界对公共治 理目标冲突的概念内涵进行了四个方面的探析。第一,政策目标不兼容。此时,公共
12、治理目标 冲突是指不同政策目标(如经济绩效与环境保护)之间的不兼容、不能同时实现比创,不同价值取向(如安全、繁荣与平等)之间的矛盾问以及同一个 政策背景下不同目标之间的取向(如环保监管效 率与社会公平)相悖阿。第二,行动者目标不兼容。此时,公共治理目 标冲突是指不同的政策行动者对政策目标、执行 目标的方案和程序难以达成一致,其强度会随着 政策行动者特殊关注的不兼容性和感知到的政策 风险水平的变化而改变陰23】。目标冲突的主体既 可以是政府纵向、横向各部门,也可以是政府部门 与企业、公众,分别表现为政策冲突、目标冲突、街 头官僚困境和“棘手问题”等Z-25。第三,目标优先性竞争。此时,公共治理目
13、标 冲突是指多个政策目标在政策优先级上相互竞 争,执行者投入资源落实其中一个目标势必影响 其余目标的落实,典型表现为政府内部的注意 力竞争,领导人的注意力分配和各类任务、目标的 优先处置,或对不同委托人的要求给予区别性的 回应5叫第四,目标挤出或替代效应。具体内涵包括:一是执行部门自身的目标、其所属辖区具体的治 理需求与上级部门所部署的重点任务发生错位,导致前者一定程度上让位于后者,表现为多中心 工作机制下执行部门的常规治理任务被中心工作-37-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究所“挤出”“a,或是项目制下项目考核任务对辖区 治理需求的替代抄即;二是目标不同的委托人竞相 争取对代理机
14、构的控制权,导致后者在执行时面 临着相互冲突的任务叶旳。公共治理目标冲突的 概念及其测量可归纳为表1。由此可见,学界对“公共治理目标冲突”的概 念发展出了较为丰富的内涵,但其使用具有明显 的情境性,彼此的联系与区别没有得到足够关注,导致含义界定和测量方法缺乏共识。(二)公共治理目标冲突的类型学划分公共治理过程中的目标冲突可分别按任务属 性、目标冲突发生的情境和目标冲突的严重程度 划分为三大类型。第一,按任务属性划分。一是单一目标冲突,指不同的治理主体对同一个政策目标的认知不 同,从而导致目标分歧,如上下级部门在环保政策 执行过程中的反复谈判阿;二是双重目标冲突,指 两个不同的政策目标之间的不兼
15、容或相互竞争,如经济发展与环境保护之间的冲突、单一项目两 个目标之间的不兼容B旳;三是多重目标冲突,指 三个及以上的目标诉求或任务指标之间的不兼容 或竞争,如安全、繁荣和平等的价值矛盾“砌。第二,按目标冲突发生的情境划分。一是政 策目标之间的冲突,指不同政策的目标、价值诉求 之间的不一致或相互竞争,如医疗卫生政策的效 率与公平之争肉;二是政府内部的委托代理问题,如政府上下级部门之间的目标不一致导致的寻 租、监管俘获等现象呦;三是不同治理主体之间 表1公共治理目标冲突的定义与测量研究内涵概念描述定义与测量文献出处政策目标 不兼容目标冲突不同政策目标之间的不兼容Du&Yi(2021 严Ch un&
16、Rainey(2005);价值冲突不同价值取向之间的相互矛盾Ch rist ensen et al.(2018)Th ach er&Rein(2004)13;目标冲突同一项政策中不同目标取向的不兼容Liang(2018)16行动者目标 不兼容政策冲突政策行动者之间的目标不兼容Madand(1995 严;章文光、刘志鹏(2020)目标冲突纵向部门之间的目标激励不相容Nich o l so n-Cro t t y(2004)24街头官僚困境街头官僚受制于执行资源等多重约束,难以保持 与政策目标一致Lipsky(1971)“棘手问题”政府部门、企业与公众之间在邻避设施建设上的 冲突Fisch er(
17、1993)7目标优先性竞争注意力竞争围绕权威资源和任务优先性展开注意力竞争练宏(2016)目标优先性竞争多个政策目标之间的优先性竞争Ch en&Jia(2021)14目标再优先设置相互矛盾的目标通过绩效反馈进行的优先性竞争Ch rist ensen et al.(2018)目标挤出或替代任务冲突基层部门的常规治理任务与中心任务之间的矛盾仇叶(2021)何;杨华、袁松(20的任务冲突项目考核目标与基层实际治理需求之间的错位折晓叶、陈婴婴(2011)阴;陈家建(2013)閃任务冲突不同委托部门竞相争取对代理部门的控制Wat erman&Meier(1998)34;Mo e(1987)35资料来源:
18、作者自制。-38-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究的目标冲突,指政府部门、企业、公众等不同的治 理主体对特定的公共政策产生的认知分歧和利益 冲突,典型表现为邻避效应、公地悲剧“如。第三,按照目标冲突的严重程度划分。一是 目标互斥,指不同治理目标之间难以共存,包括政 策目标的实现以牺牲其他目标为代价跑、政策执 行者目标激励不一致及其导致的执行问题和利益 冲突二是目标挤出或替代,指更具紧迫性、重 要性的任务会重塑执行机构的目标激励,导致常 规治理任务被搁置或替代阻38;三是目标优先性竞 争,指不同治理任务之间竞相争取注意力资源以 获得执行优先性,如政府内部广泛存在的注意力 竞争和分配,
19、街头官僚在任务处置时进行优先选对于公共治理目标冲突的类型化,学界发展 出了三种不同的标准及对应的类别,然而对标准 采用的依据、标准之间的区别和重要性排序,以及 不同类别之间的关联和整合可能性尚欠缺足够的 探讨。四、公共治理目标冲突的原因解释:影响因素 与理论机制(一)公共治理目标冲突的影响因素公共治理目标冲突现象受到多重因素的影 响,依据文献可识别出“认知一组织一结构”三大 方面的因素(见表2)。1.认知层面的因素(1)对目标本身的合理性存在认知差异。一 是决策者自身的有限理性导致的目标感知差异。表2公共治理目标冲突现象的影响因素维度具体因素变量代表性研究认知层面对目标合理性的认知有限理性导致
20、的目标感知差异Simo n(1997)47179利益诉求导致的认知差异Do wns(1967)48134对目标紧迫性、重要性的认知上级部门对目标重要性、紧迫性的认知差异练宏(2016)基层执行人员对目标重要性、紧迫性的认知差异黄佳圳(2018)阙官员个体化的认知内在特征导致的认知差异Sabat ier(2007)1501122外在特征导致的认知差异臧传琴、初帅(2016)组织层面组织激励机制常规激励机制Mo nt ino l a et al.(1995)51非常规激励机制仇叶(2021)171治理主体的目标激励自主性扩张Oi(1995)52自主性弱化Kl ase&So ng(2000)53结构
21、层面委托代理关系结构单一委托代理关系Laffo nt&Tiro l e(1991)跑多重委托代理关系Wat erman&Meier(1998)河部门分工科层分工导致的行政碎片化Po l l it t(2003)庇护性、外部性等王清(2015)S1决策一执行分离的 结构目标模糊性Madand(1995)221执行资源的约束Hil l(2003)政策适用性Obrien&Li(1999)42资料来源:作者自制。-39-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理研究个人或组织在做出决策时会受到知识不完备性的 影响,不能充分了解决策所需要的信息、决策的备 择方案以及决策的后果,导致决策面临极大的不 确定性
22、,诱发个体或组织之间的种种冲突191014 779o 在公共治理领域,这表现为政府在建设核电厂等 邻避设施时忽视民众的“当地知识”,导致出现风 险感知的巨大差异,引发民众的不遵从、抗议或更 严重的社会冲突网。二是治理主体存在不同的利益诉求,从而对 同一政策目标或任务产生不同的认知。公共部门 被认为与私营部门一样,均是追求个人效用或部 门利益最大化的组织何“,这种心理偏向会造成对 特定政策目标和任务的“偏见”,包括歪曲上级下 达的信息、倾向于选择有利于自身利益的方案、执 行对自身有利的政策和项目、并避免承担更多的 职责和风险阿切8。(2)对不同目标的紧迫性和重要性的认知差 异。一是主要领导或核心
23、部门对不同目标重要性 和紧迫性的认知差异,表现为“注意力政治”,并据 此进行注意力资源分配,令不同的政策目标得到 不一致的关注0呷。如地方政府领导对不同议题 属性、议题来源、决策执行类型的议题进行的差别 化注意力分配跑以及地方政府的“注意力策略 主义”删。二是基层执行人员对不同目标或任务的重要 性和紧迫性的认知差异。基层公务人员处于执行 终端,在多重任务的环境下,其对目标的认知受到 多重因素的影响,如领导重视或上级关注、组织的 目标使命、追责风险、执行资源等。这使其对目标 或任务的重要性、紧迫性产生不同的感知跑殉,引 发目标间的优先性竞争跑。(3)官员内在与外在的个人特征导致的认知 差异。一是
24、官员内在的特征,主要包括自身的观 念、信仰。治理主体之间的价值观念(含价值偏 好、问题严重性的感知、政策工具的选择等)的一 致性是形成决策共识的重要前提冈2。因此,不同 的价值观念往往蕴含着目标分歧,表现为官僚机 构内部权力攀登者、保守者、混合动机官员之间的 改革动机差异及其引发的目标冲突脚殴。二是官员的外在特征,主要包括教育背景、任 职经历、个人能力等因素。如具有异地交流或企 业任职经历的地方领导人倾向于增加政府教育支 出,而具有研究生学历的地方领导人则倾向于减 少相应的支出阿。同时,具有中央任职经历、系统 性的管理经验以及专家身份的个人特征的官员,会更倾向于控制环境污染,协调经济发展与环境
25、 保护的关系网。此外,官员任期与级别均会影响 其对安全生产治理目标的重视程度,从而影响治 理的效果何。2.组织层面的因素组织层面的因素主要包括相对宏观的组织激 励机制和微观层面的公共治理组织或人员的目标 激励。(1)组织激励机制。一是在常规激励机制的 影响下,官员的激励出现扭曲,从而引发目标冲 突。首先,在财政分权和政治锦标赛等激励的影 响下,中央政府给予地方政府一定的自主权,从而 激励地方政府官员发展地方经济倒。然而,这也 导致官员重视经济发展指标而忽视环境保护、公 共教育、医疗卫生等民生建设跑。其次,在目标管 理责任制的影响下,地方政府的注意力往往投入 到“一票否决”的指标当中,相对轻视其
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