基于内部控制的公共图书馆图书采购业务风险防范研究.pdf

61福建图书馆学刊(THELIBRARY JOURNALOFFUJIAN文献资源建设2023年第1期基于内部控制的公共图书馆图书采购业务风险防范研究许凌艳（广西壮族自治区图书馆）摘要内部控制是企业或单位加强内部管理、防范风险的一种重要手段和方法。图书采购业务作为公共图书馆政府采购的“重点领域和关键岗位”，加强内部控制可以保证采购活动合法合规，有效防范舞弊和腐败，提高图书馆公共服务效率和效果。新形势下图书采购业务面临图书供货商选择、购书经费分配及使用、采购验收与付款、采购目标无法实现、干部腐败和贪污舞等风险。针对这些风险，依照内部控制的要领，从建立涵盖业务全流程的制度体系、分离不相容职务、提高信息系统可用性、构建内部多方监督体系等方面，建立图书采购业务内部控制体系，提高图书采购业务内部治理水平，为实现图书馆治理能力现代化提供有力支撑。关键词公共图书馆图书采购内部控制风险防范0引言党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定明确提出“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。为贯彻落实党的十八届四中全会有关精神，进一步加强行政事业单位内部控制建设，2 0 15年财政部颁布了关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（以下简称意见）。意见指出：行政事业单位应当针对内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是涉及内部权力集中的财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等重点领域和关键岗位，合理配置权责，细化权力运行流程，明确关键控制节点和风险评估要求，提高内部控制的针对性和有效性。2】公共图书馆是财政全额拨款的公益性事业单位。近年来，随着国家加大对公共文化服务事业的投入力度，公共图书馆的购书经费也水涨船高。购书经费是图书馆最主要的经费，图书采购活动也是图书馆最重要的经济活动之一，是图书馆经费管理中的“重点领域和关键岗位”。因此，引人内部控制理论，分析新形势下图书采购业务管理的薄弱环节和风险隐患，按照财政部内部控制管理的要求，采取防范措施，是推动图书馆工作规范化，实现图书馆管理能力现代化的必然要求。1企业和事业单位的内部控制1.1内部控制的内涵内部控制是企业或事业单位加强内部管理、防范风险的一种重要手段和方法。2 0 0 8 年6 月财政部联合其他四部委发布了企业内部控制基本规范，将“内部控制”界定为：“由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。”312 0 12 年财政部印发了行政事业单位内部控制规范（试行）（财会20122 1号）（以下简称规范），指出：“本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”4 综合企业和事业单位对内部控制的定义，可从以下几方面来理解内部控制：内部控制是从防控风险的目的出发而设置的管理控制体系，企业或事业单位做内控不是做给别人看，而是出于领导者的风险防范意识和理念。内部控制是一种全员、全面、全程的控制，强调全员参与，人人有责，结合具体业务全过程的控制体系。内部控制的方法有多种，可以选择使用。就像各种福建图书馆学刊(THE LIBRARY JOURNALOF FUJIAN期文献资源建设6220233年第各样的工具，效能不一样，适用的劳动环境也不一样，具体的控制环节一定需要匹配合适的控制方法，才能做到有效控制1.2采购业务内部控制采购业务内部控制是事业单位使用资金购买货物、服务和工程采购过程中的相关控制。图书采购业务内容繁杂，公共图书馆应依据其特点，全面梳理业务流程，制定与之相适应的控制措施，保证图书采购活动合法合规。其主要内容包括：分工与授权控制，即对采购相关部门和岗位的职责、权限，以及采购、付款业务授权与审核等方面的控制。预算与计划控制，即对采购预算的编制、执行、调整，以及采购计划的制定、组织实施等方面的控制。采购与验收控制，即对采购人员、采购程序、采购方法，以及采购验收等方面的控制。付款控制，即对付款条件、付款方式、付款程序以及付款的合法性等方面的控制。2新形势下图书采购业务风险分析内部控制本质上是对风险的管理与控制，控制的目的就是要防范风险，若不存在风险也就没有实施控制的必要。5 新形势下公共图书馆图书采购业务常见的风险有：图书供货商选择风险、购书经费分配及使用风险、采购验收与付款风险、采购目标无法实现风险、干部腐败和贪污舞弊风险等。2.1图书供货商选择风险选择图书供货商也就是确定图书采购的渠道，它是图书采购业务流程中非常重要的环节。图书招标采购流程繁杂，存在的风险主要表现为：采购需求的编制受到相关招标法律法规的限定，无法通过评分条款清晰表明图书馆真实的意图，参数的制定缺乏公平、公开的制衡机制。图书采购招标工作是图书馆、供货商、代理机构三方利益寻租的场所，每个环节如果监管不到位，容易滋生腐败问题。风险控制不当，导致选不到优秀满意的供货商，质次价高，影响图书馆资金使用效益，严重时甚至会产生法律纠纷，给图书馆带来损失。2.2资金分配及使用风险事业单位都有法律法规规定的资金使用要求。对一个单位而言，财政性资金的使用自不必说，合规性要求最高，有各种规范、标准和程序的约束。如果单位不能合规使用，必将受到追责，单位负责人或当事人甚至会被追究法律责任。具体到微观的图书采购业务层面，若没有具体详细的实施细则，则可能存在资金分配及使用风险，表现在：一是对多家供货商资金分配问题缺乏客观有效的评价及分配机制。平均分配不能有效激发供货商服务积极性，不均分则容易引起不公或伺私舞弊。二是对图书馆馆藏结构学科资金分配不科学。公共图书馆的读者多样，若资金分配不当，不能满足读者的需求，不但影响服务效果，而且容易引发读者投诉。三是由于采购是主观见之于客观的行为，易受到采购人员自身的业务水平、个人知识结构、职业道德等因素的影响。若采购人员不能客观地做出具体采购决策，就不能发挥购书经费的效益，造成资金浪费。2.3采购验收与付款风险图书采购包括对已出版或即将出版的图书进行采选，不同于其他货物采购，在政府采购阶段无法提供既定的目录清单，图书馆不仅向供货商采购图书，同时还需考量供货商提供的书目数据服务、编目数据质量、图书后期物理加工、到书质量、到书率、到书时间等相关的一系列服务。因此，图书采购的验收，不仅仅是对图书实体进行验收，还包括对相关服务的考核，验收内容繁杂，合同验收及付款环节若审核不严格，则可能发生实际接收的图书及服务与采购合同约定存在差距，导致采购资金损失或单位信用受损。2.4采购目标无法实现风险公共图书馆是由国家和社会资金来保障自身运营，利用公共资源提供社会服务是其事业目标。如果不能提供国家规定的和社会公众满意的公共服务，就意味着事业目标没有实现或部分没有实现，图书馆必然会遭到社会各方的监督和问责。具体到图书采购业务，其风险具体表现在不能按时按量完成既定的图书采购任务，采购的图书无期20233年第文献资源建设63福建图书馆学刊J（T H E L IB R A R Y JO U R N A L O F F U JIA N法满足各类读者需求等。如不能及时调整，可能影响后续资金的获得及图书馆的长期发展。2.5千部腐败和贪污舞弊风险近几年来，在中央持续高压反腐的态势下，一些图书馆的贪污腐败案件浮出水面。据不完全统计，2 0 132 0 18 年，图书馆领域职务犯罪涉案人员多达19 2 名，涉案总金额高达7 7 2 9 万元。6 图书馆看上去并无多少廉政风险，实则不然。据报道，典型案例如某省图书馆原馆长与“贪内助”里应外合套取国有资金上百万元；某省一个区图书馆原馆长“一手遮天”大肆侵吞公款2 6 0余万元等。7 1严重的干部腐败和贪污舞弊会败坏单位风气，大大挫伤员工的积极性，降低事业活动的效率，影响事业目标的实现。因此，强化图书采购业务内部控制是防范腐败和贪污舞弊风险的重要举措。3图书采购业务的内部控制策略针对图书采购业务存在的风险，依照内部控制的要领，公共图书馆应加强图书采购内部控制，以将风险降到可控范围。3.1建立涵盖业务全流程的制度体系内部控制是一个全员、全面、全流程的管理，同时又是依托制度的管理。因此，对图书采购业务的控制，首先应设计一整套涵盖业务全流程、全员的制度体系。从宏观上来说，图书采购业务整个流程应从供货商选择开始到最后报账结算直至采购合同履行终止。制度的设计应涵盖全流程所有环节，制定一揽子制度，包括：制定科学合理的图书供货商选择制度；建立采购申请制度，确定归口管理部门，授予相应的请购权；制定科学明确的图书采购条例及实施细则；建立高码洋图书采购制度；制定图书验收与付款规范等。通过建立和完善采购业务内部管理规章制度，将权力关进制度的笼子里，形成有效的内部制约和控制机制。3.2分离不相容职务采购业务内部控制的主要工作之一是对重要岗位的处理进行职务分离。图书采购业务按照其业务特点及内容设置相关职务分离（见表1）。表1：图书采购业务职务分离表序号业务环节职务分离1请购与审批由图书采购部提出需求，财务部阅知，并经分管领导审批图书采购部编制采购需求及评分细则，经领导小组审批，由政采归口管理部门2供应商的选择与审批与代理商负责政采环节工作采购合同协议的拟定、审图书采购部负责起草采购合同，由合同归口管理部门提交法务审核，经领导小3核与审批组审批后执行采购、验收与会计记录工作应当分离，以保证采购数量的真实性，采购价格、质4采购、验收与相关记录量的合规性付款审批人与执行人的职务应当分离，付款方式不恰当、执行有偏差，可能导致5付款的申请、审批与执行资金损失或信用受损3.3提高图书采购信息系统可用性公共图书馆应当加强自动化信息系统采购功能的优化，使信息系统成为加强内控管理的有力手段。针对图书采购特点，加强对图书征订管理、书商管理、图书折扣管理、验收单输出管理与核验等方面的开发与维护，优化管理流程，构建采购人员与读者的交互平台，搭建书目信息共享平台，提供采访平台等，使数据清晰可查、可追溯，能有效规避财务风险，提升图书采购业务管理水平。3.4构建内部多方监督体系公共图书馆应对图书采购业务建立多方监督体系。首先，图书采购具体执行部门内部，应形成采购人员、采购组长、采购主任对每一批次的图书进行分层级的内部审核。图书编目员在编目过程中核验订单与实际到书是否相符，保证采购数量、采购价格的真实性，客观上形成对采购人员的监督。其次，赋予典藏部门、外借部门对图福建图书馆学刊J(THELIBRARYJOURNALOFFUJIAN文献资源建设642023年第1期书采购执行部门的监督权，相关业务部门有权对图书质量、所采购图书是否符合馆藏发展要求、是否符合读者要求等进行监督，建立相应的监督机制。最后，图书作为图书馆最重要的资产之一，接受财务部、资产归口管理部门的验收、审核，提高购书经费使用效益。4总结规范和意见的发布，对事业单位强化内部控制起到了积极作用，但事业单位的内控制度还存在不少问题，尚处在发展阶段，公共图书馆内控管理在学界也少有讨论。本文选择“图书采购”这一关键业务进行内控管理研究，旨在抛砖引玉，希望能引起学界重视。当今公共图书馆的内控环境发生改变，存在的风险也不断变化，公共图书馆应强化风险意识，不断加强各项业务的内控管理，从而进一步提升治理能力和图书馆服务效能。参考文献1中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 EB/OL.（2 0 14 10-2 8）2 0 2 2-03-10.http:/ EB/OL.(2015-12-21)2022-0310.http:/ 0 19：8.4中华人民共和国财政部.关于印发行政事业单位内部控制规范（试行）的通知EB/OL.2012-12-17 2022 03 10.http:/ 0 18:9 3-9 4.6邓辉.图书馆领域职务犯罪研究.当代图书馆J.2020(2):4-9.7新华网.书中的另类“黄金屋”铲除图书馆里的“蛀虫”EB/0L.(2018-11-10)2022-03-16.https:/ av-Vfgu52u0FaHam_82higiDvi0-8HfzlPH4ulikSaK50qqSB%22%7D&context=%7B%22nid%22%3A%22news_9553355404956783215%22%7D.许凌艳女，广西壮族自治区图书馆馆员。（收稿日期：2 0 2 2-0 6-0 9