生态文明视域下排污权交易制度建构的进路_陈思诺.pdf

生态文明视域下排污权交易制度建构的进路(大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023)摘要:新时代生态文明建设结合经济发展的要求，充分发挥公权力的刚性和市场机制的弹性。排污权交易制度通过政府初始分配取得排污权，运用市场手段实现环境保护目标和优化环境容量资源，达到减排的目的。政府应积极发挥宏观调控作用，通过科学实施容量总量控制模式，严守生态红线，严格把控排污许可。市场以激励手段和价格机制保证交易的融通性，通过金融工具提供多样化和便捷化服务。同时落实监督程序，保障排污权交易的顺利长期进行，最终实现节能减排目的，为生态资源环境建设添砖加瓦。关键词:生态文明；排污权交易；政府调控；制度建构中图分类号:D922.6 文献标志码:A 文章编号：1674-263X(2023)01-0117-03Abstract:Ecological progress in the new era should be combined with the requirements of economic development,giving full play to the rigidity of public power and the flexibility of market mechanism.In the emission trading system,emission rights are initially allocated by the government,then the market means are used to achieve environmental protection objectives and environmental capacity resources optimization,so as to realize the purpose of emission reduction.The government should play an active role in macro-control,scientifically implement the total capacity control model,strictly observe the ecological red line,and strictly control the discharge permits.The market provides diversified and convenient services through financial instruments by means of incentives and price mechanisms to ensure the flexibility of transactions.At the same time,the supervision procedures should be implemented to ensure the smooth and long-term emission trading,so as to achieve the goal of energy conservation and emission reduction and contribute to the construction of ecological resources and environment.Key words:ecological civilization;emission trading;government regulation;system constructionApproaches to the Construction of Emission Trading System from the Perspective of Ecological CivilizationChen Sinuo(College of Marine Law and Humanities,Dalian Ocean University,Dalian 116023,China)0引言自 1980 年开始探索排污权交易制度，我国在各地进行试点工作，经过几十年的不懈努力，生态环境保护建设取得了巨大的成就。但生态系统脆弱、资源枯竭等生态风险依然存在。中国特色社会主义生态文明建设秉承人与自然和谐共处的理念，在尊重、保护、顺应自然的前提下，满足人类发展，严守生态红线、环境质量底线和资源利用上线，以风险预防为主，加强生态环境执法力度。习近平总书记反复强调生态文明建设必须依靠严格制度，不断优化法治方式1。1排污权交易制度建构的理论逻辑1.1 排污权交易性质厘定1.1.1排污权排污权，是排污主体在生活和生产经营活动中，依照取得的排污指标向环境排放污染物的权利。其收稿日期：2022-12-14 作者简介：陈思诺（1997），女，研究生，研究方向：环境资源法。陈思诺Vol.36 No.1202303第 36 卷 第 1 期202303HEILONGJIANG HUANJING TONGBAO黑 龙 江 环 境 通 报118第 36 卷源于行政许可，具有鲜明的公权属性，又由于排污权交易利用了市场机制，具有私权属性。与此同时，学界中还有基于排污许可的行政法学说、客体环境容量属于不动产的用益物权说、客体自然资源的自然资源学说，以及排污权由政府公权力赋予财产法律地位，由所有者享有财产权的准财产权说，其兼具公法和私法的属性，更为符合排污权的本质特征。1.1.2排污权交易排污权交易是指排污主体在环境保护部门的主导下，按照现有规定在交易市场买卖排污权，减少区域内的污染排放总量，缓解环境压力，以市场经济手段实现生态资源保护，实现环境与经济双赢。政府部门依据环境质量标准，检测区域环境自净能力，设定本区域内总量控制目标。在总量目标控制之下，审查申请排污主体的具体情况，通过排污许可证形式赋予其排污资格。当排污主体取得的排污权尚有剩余时，将富余排污权在排污主体之间以市场模式买卖，更好地发挥环境容量资源功能，实现节能减排目的。1.2 排污权交易一级市场的建构思路1.2.1政府主导型排污权交易从初始分配出发，目前尚未专门立法规定排污权初始分配方式，事实上是政府对资源的配置，或者说是对利益的分配。政府在社会生活中制定并执行规则，进行经济宏观总量调控，通过收入再分配保证收入差距可控，维持稳定的金融秩序和社会环境，以及通过公共产品的持续供给发挥宏观作用。2生态文明法治要求遵循规律，多元协同治理，统筹全局部署，谋定而后动。政府应促成排污分配启动，主导制定初始分配计划、引导分配过程并调控初始分配所形成的各种法律关系，根据当地具体情况科学制定排污权规划。总量控制是排污权初始分配的前提条件，政府制定符合社会利益的的分配程序，保证在固定区域范围内的环境质量水准。总量控制是红线，无论排污权如何分配，都不能突破总量红线，不能以牺牲代际性利益的方式发展经济。3在满足社会群众的生命健康前提下，借助科技成果，科学测算该区域的环境容量资源，在其程度内，许可分配给排污主体。1.2.2排污权交易有偿化趋向免费分配是政府以行政权依托市场机制实施排污权的授予工作，排污主体无偿获得具有经济价值的排污权指标。长期免费分配将造成自然资源所有者和使用者在利用资源过程中的权利义务不对等，进而导致市场公平交易失衡。另一方面，排污主体获得排污指标的成本趋近于零，缺乏内部减排驱动力，容易造成生产效率低下，技术变革拖延等不利于排污事业长远发展的局面，这显然与排污权制度的创造初衷有所偏移。美国与欧盟在排污权交易初期均采取免费分配方式，而后推出公开拍卖，将二者加以结合，并逐渐加大拍卖比例，提高排污权付费覆盖率。实践证明完全的或比例过大的免费分配方式并不可行，尽管免费分配降低排污主体成本，有利于排污权交易政策初期推行，但这一模式易导致二级市场的懈怠，同时也不符合“谁污染谁付费”的理念4。公开拍卖的优势在于加强信息扩大透明化、促进排污交易驱动力以及增长政府税收。公平合理的价格为排污权交易奠定推行基础，更完善的交易模式促进排污主体的交易积极性，在排污主体的能力范围内逐步转向排污权有偿交易，有助于排放权交易制度的发展。1.3 排污权交易二级市场的建构思路1.3.1政府结合市场机制排污权由行政公权力主导，促使排污权初始分配法律关系的产生、变更、消灭。根据国内外排污权交易既往经验，行政公权力或者市场机制任一单一模式，能力都有偏颇，无法独立保证排污权交易的顺利进行。以行政手段分配排污权配合市场机制下的排污权拍卖，二者充分协同发挥才是未来的发展路径。通过采用“市场激励型”手段，借助价格调整可实现环境管理的最佳配置5。以外部性理论为基础，充分发挥市场的调节作用，同时肯定政府管理部门监督管理的保障作用，更好地实现私法灵活性与公法强制性的结合。1.3.2整体化交易我国在推行排污权交易制度初期采取了划区域试点模式，结合各地地方地貌与人文历史特点。然而，作为排污权客体的环境容量会彼此蔓延。区域内治理显然与环境资源自身属性背道而驰，跨区域排污治理合作势在必行，需加强区域交流，协调排污权初始分配、排污权交易定价等问题，切实促成环境整体治理工作。通过排污权交易平台，直接参与排污权交易，或仅发挥中介作用，以避免政府过度干预，给予市场应有的灵活性，改善二级市场受限过多，发展缓慢局面6。同时加强监督管理体系，保障排污权交易的公平合理性，市场长期稳定运行。2排污权交易制度的完善路径关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见等文件提出八个“坚持”，“绿水青山就是金山银山”。这些生态观念简明扼要指黑 龙 江 环 境 通 报119第 1 期陈思诺：生态文明视域下排污权交易制度建构的进路出经济发展与生态环境保护的根本关系，反映了社会主体在经济关系运行过程中产生的生态需要和利益的权利要求。2.1 一级市场的完善路径2.1.1确保环境容量纳度容量总量控制模式相较目标总量，与实际环境承载能力更为匹配。美国综合考量不同区域特点进行空气质量控制。通过测算污染物蔓延状况，根据实时数据模拟，提高污染物核算程序设计能力，严格依照环境标准，达成科学合理与高效率的双重进步。同时，环境行政机构协调其他政府部门，打破地方保护主义的障碍，提高排污权初始分配公平性、合理性和效率，进一步解决区域间的环境问题，实现环境资源保护目标7。2.1.2严格许可审批排污许可是环境行政部门赋予排污主体的权利。临时性排污许可，以及排污许可期效性等不规范问题严重阻碍了排污权交易的顺利进行。排污许可应明确申请、审查、审批的流程及方式，明确企业提供环境影响评价报告，对于符合排污标准但是环评不合格的企业不予颁发排污许可证。环境相关部门做到权责一致，避免公权力滥用现象发生，公平合理地对排污权配置。并加强排污许可证的期效性管理，在不突破行政许可法的整体前提下，利用排污权具有闲置期的特殊性，结合排污种类与范围，从方式、条件以及程序等方面，制定符合其特性的许可制度，进而为排污权交易工作提供更高效灵活的支持。2.2 二级市场的完善路径排污权交易在注重公平的同时，也要注重效率。当下二级市场机制运作状态迟缓，尚未激发出应有的活力。在排污权交易制度的实施中，有必要对排污单位进行市场激励。当排污主体加大减排力度，将富余指标与其他主体交易，继而可以获取更多经济利益时，排污主体趋于利益，自然转向减排方式。2.2.1排污权金融交易多样化环境容量资源的稀缺性催发了排污权交易制度，经济发展利用了环境容量资源，也为减排提供更多的财政支持。美国、日本等规定了资产证券化，套用股权证券模式，排污权在市场自由交易，促进排污主体提高减排工艺，并增加可预期收益，优化我国资本市场结构。或者利用排污权抵押机制，以有偿取得的排污权作为抵押物贷款，用途仅限于污染物治理、清洁生产等节能减排项目。排污权抵押本质是银行绿色信贷担保，有助于提高排污主体交易积极性，同时也有利于环境保护。2.2.2交易市场便捷化借鉴国外经验与地方实践，根据排污权交易构成，着重在以下几个方面促发交易活力：（1）适当降低排污权交易双方限制。排污权二级市场交易的初衷在于驱动排污主体提高减排技术，将富余排污指标出让给其他排污主体。排污指标出让范围小，出让限制反而多，致使排污权在市场上的供应量不足，抑制了交易体系的构建。在容量总量控制前提下，引入弹性转换机制，重新界定排污权出让及购买条件，提高交易指标量。（2）适当减少排污权交易费。减排治污已在污染物直排或低处理情况下，增加了主体生产成本，过高的交易费无疑负重过大。降低排污权交易税费，有助于提高主体参与排污治理的积极性，转变二级市场冷清的状况。（3）完善信息公开机制。增加信息透明化，各方主体行使知情权以及市场参与权，提升了交易公平性；并有利于消除公众疑虑，防范信息异化现象发生。推进政府与公众双重监督，在具有威慑力的同时增加监督覆盖率，全面护航排污权交易。生态环境与可持续发展息息相关，生态文明要求落实风险预防和风险管控理念，摒弃不合理的环境消费模式。排污权交易制度在两级市场充分发挥政府与市场的双重作用，应当秉承生态文明理念，实施容量总量控制模式，满足人民对于良好环境的需求。政府进行公平合理的初始分配，结合市场机制促进排污权交易，提高排污主体积极性，更好地满足环境治理目的。随着交易权交易制度的不断完善，必将有助于生态文明建设和发展。参考文献：1习近平，著.习近平谈治国理政第三卷 M.外文出版社，2020：363.2陈国权，社会转型与有限政府 M，北京：人民出版社，2008：26.3习近平，著.习近平谈治国理政第三卷 M.外文出版社，2020：362.4王瑾.政府在排污权交易中的职能分析 J.武汉冶金管理干部学院学报，2009（3）：17.5王振兴,周建国.排污权交易试点的推进机制与政策特征基于省级政策文本的分析 J.湖北社会科学,2021(09):25-33.6史玉成，郭武.环境法的理念更新与制度重构 M.北京：高等教育出版社，2010：169.7吕忠梅.监管环境监管者：立法缺失及制度建构 J.法商研究,2009(5):139-145.