甘肃交通南向发展的演进脉络和政策建议.pdf

2023.05发展OPINGDEVEL发展论坛甘肃交通南向发展的演进脉络和政策建议罗红刚李玉涛刘国攀习近平总书记指出，甘肃最大的机遇在于“一带一路”。近年来“一带一路”的推进使得甘肃的通道格局发生着深刻变化。兰渝铁路开通后，甘肃在传统承东启西、连接欧亚的通道优势基础上，其沟通西南、西北的枢纽功能进一步显现。因此，甘肃对“中新互联互通南向通道”做出了积极响应；国家综合立体交通网主骨架西部陆海走廊的提出为甘肃交通南向发展提供了新机遇。在新形势下，甘肃应依托西部陆海走廊加快融入西部陆海新通道，按照南向和西向贯通、通道与枢纽互济、客运和货运兼顾的思路，密切同成渝地区双城经济圈的联系。一、甘肃省的传统通道格局过去西部地区绝大多数贸易通道为东西走向，通过东部沿海地区接入海运通道。西北通过新亚欧大陆桥到连云港、青岛、天津等港口；西南通过长江黄金水道到上海、宁波一舟山港。传统的西南西北联系，成渝至西北各省区必经陕西。甘肃省位于中国西部地区,东接陕西省，南邻四川省，西连新疆维吾尔自治区、青海省，北边是内蒙古自治区、宁夏回族自治区，西北与蒙古国接壤，是连接亚欧大陆桥的战略通道。沿着陇海铁路、兰新铁路、连霍高速，甘肃全省自西向东形成了多个向南北辐射的节点。这种鱼刺型的通道形态有力支撑了甘肃的开发开放格局。但是从国家层面的西南西北骨干通道形态看，过多的节点反而增加了做大兰州枢纽的难度。由于缺乏南向大通道，兰州与重庆、成都的货物运输需绕行陇海线、西康线，成渝等西南省区与甘肃、青海、新疆交通联系还是需要从陕西绕道而行，从而难以形成实质的大枢纽。甘肃省纵然拥有丝作者单位：罗红刚，刘国攀：甘肃省公路网规划办公室；李玉涛：中国宏观经济研究院综合运输研究所262023.05发展OPINGDEVEL发展论坛绸之路的黄金段，却难以形成实质上的枢纽优势。近年来，兰渝铁路的开通和西(宁)成(都)铁路的建设夯实了甘肃作为沟通西南、西北的交通枢纽地位，甘肃省在开放方向上做出了“深耕南向、重点向西”的重大调整，在区域开发上明确了“推动构建包括兰州核心经济圈、河西走廊经济带、陇东南经济带和黄河上游生态功能带的一核三带 区域发展格局”。建设西部陆海新通道和西部陆海走廊，提供了重新审视甘肃南向交通发展的新契机。二、“南向通道”时代的积极响应成渝传统上是我国西南地区的经济中心，新时期成渝地区双城经济圈已经成为全国性的增长极。基于对接融入成渝地区双城经济圈、开辟南向出海通道的战略考量，甘肃对早期的“中新互联互通南向通道”做出了积极响应。（一）甘肃省积极推动早期的南向通道建设工作2015年1 1 月，中国和新加坡第三个政府间合作项目一一中新(重庆)战略性互联互通示范项目正式启动，其重要目标之一即为降低西部地区物流成本、促进国际间投资贸易增长。2 0 1 7 年2 月，在中新互联互通项目联合协调理事会上，中新双方提议探讨建设一条通过北部湾一新加坡一重庆与2 1 世纪“海上丝绸之路”结合的陆海贸易路线，“陆海新通道 的前身中新互联互通南向通道（简称南向通道）首次被提出。作为早期的发起方之一，甘肃省在南向通道推进工作中不遗余力。2 0 1 8 年2 月，甘肃省政府办公厅印发了甘肃省合作共建中新互联互通项目南向通道工作方案（2 0 1 8 一2 0 2 0 年），与重庆、广西、贵州共同推进南向通道建设；2 0 1 8 年“两会”期间，甘肃、广西、贵州、四川、重庆、云南、青海、陕西8 个省区市的2 3 名全国政协委员联合提名建议将建设南向通道上升为国家战略；2 0 1 9 年6 月，甘肃省政府出台关于支持陇南天水对接融入成渝经济区的意见，从省级层面支持陇南、天水两市抱团融入成渝地区，共同打造甘肃省南向扩大开放促发展的先行区、甘川渝毗邻区开放合作的试验区和西北西南共建“一带一路”和陆海新通道的协作区。（二）兰渝铁路进一步提升了甘肃的交通区位价值甘肃对南向通道的积极响应，同兰渝铁路开通对甘肃省交通区位价值的提升和对外开放格局的拓展息息相关。传统通道优势的基础造就了甘肃省依托新欧亚大陆桥向西为主的开放格局，但甘肃同成渝等西南省份的联系还需绕行陕西。兰渝铁路使兰州至重庆运行距离缩短5 0 7 公里，成为目前从西北、西南至出海口距离最短、最便捷的通道。甘肃省作为沟通西南、西北交通枢纽的功能定位进一步凸显。伴随着兰渝铁路的全线开通，从兰州国际陆港等发往钦州和重庆果园港的班列成功始发。在此基础上，甘肃和广西签署了经济社会发展合作行动计划（2 0 1 9-2 0 2 2 年），积极推进陇桂铁海联运大通道合作。在南向通道时期，兰州一重庆一贵阳一南宁一北部湾构成了主通道。其中，重庆具有公认的运营中心地位，甘肃同广西、贵州均为关键节点。兰州作为南向通道与新亚欧大陆桥通道的连接点被纳入了南向通道的主轴之中，成为南向通道最具战略扩张意义的节点。三、西部陆海新通道总体规划的作用影响西部陆海新通道总体规划的实施带动了西部地区的开发开放，但重心和成效集中在西南地区。（一）西部陆海新通道总体规划的发布实施2019年8 月，国家发展改革委印发西部陆海新通道总体规划（简称总体规划），提出“重庆经贵阳、南宁至北部湾出海口（北部湾港、洋浦港），自重庆经怀化、柳州至北部湾出海口，以及自成都经泸州（宜宾）、百色至北部湾出海口三条通路，共同形成西部陆海新通道的主通道。围绕主通道完善西南地区综合交通运输网络，密切贵阳、南宁、昆明、遵义、272023.05发展DEVELOPING发展论坛柳州等西南地区重要节点城市和物流枢纽与主通道的联系。”虽然规划明确了“加强西南、西北骨干通道衔接”“通过通道建设密切西北与西南地区的联系”，但是西北地区未进入规划中主通道、重要枢纽和核心覆盖区的范围，而仅定位为“辐射延展带”。2021年8 月国家发展改革委印发的“十四五”推进西部陆海新通道高质量建设实施方案（简称实施方案）和2 0 2 1 年1 2 月交通运输部印发的西部陆海新通道“十四五”综合交通运输体系建设方案（简称建设方案)都延续了这一思路。实施方案提出，强化东中通路与兰州至重庆、柳州至广州、西安至安康及襄阳至重庆等干线铁路连接。（二）西部陆海新通道总体规划的实施效果总体规划实施以来，“通道+枢纽+网络”现代物流体系加快完善，通道沿线的重庆、成都、贵阳、南宁、昆明等区域中心城市产业聚集能力和人口吸引力显著增强，经济增速普遍超过全国平均水平。以重庆为例，2 0 2 1 年，重庆陆海新通道货运量1 1.2 万标箱、货值1 8 7 亿元，分别较2 0 1 7 年增长3 7 倍和31倍，对东盟贸易额1 7 4.5 亿美元，较2 0 1 7 年增长88%。由于在总体规划中的“辐射延展带”地位，除了西宁至成都铁路被纳入通道内联外延重点工程外，西北地区并未获得像西南地区的项目和政策支持。从运输服务的市场表现来看，西北同西南的差距更为显著。2 0 2 1 年，西北地区总共开行陆海新通道班列1 0 0 余列，西南地区仅重庆2 0 2 1 年就开行2200余列，西北地区开行总量还不到重庆的零头。从西部各省区市近十年来对外经贸合作进出口总额数据看，重庆、四川、贵州、广西、云南五地进出口总额年均增长3 1.1%，其中作为西部陆海新通道运营组织中心的重庆年均增长达6 5.8%；新疆、甘肃、宁夏、青海、内蒙古五地进出口总额年均增长0.1%，其中甘肃、宁夏、青海均为负增长。西北地区城市枢纽功能面临弱化风险，经济实力相对下降。作为西部陆海新通道的辐射延展带，甘肃充分发挥承东启西、南拓北展的通道优势，加强与沿线各地合作，逐渐成为西北连接西南的重要通道。2 0 1 7年9 月至2 0 2 2 年6 月，甘肃已累计发运西部陆海新通道班列7 0 0 余列，带动水果、冰鲜水产品、氧化铝、石油焦及粮食等进口，本地苹果、洋葱等农产品和纯碱、铝材等工业品出口。尽管如此，因为整个西北地区在总体规划中的“辐射延展带”地位，甘肃一直谋求的“把兰州打造成通道北端枢纽”目标也就失去了应有之义。四、“西部陆海走廊”的新机遇“西部陆海走廊”的提出为甘肃省“抱团”成渝双城发展、通过成渝对接北部湾经济区和粤港澳大湾区提供了新的历史机遇（一）国家综合立体交通网西部陆海走廊的提出2021年3 月，中共中央国务院印发国家综合立体交通网规划纲要，在优化国家综合立体交通布局中提出要加快构建“6 轴7 廊8 通道”的综合立体交通网主骨架。依据国家区域发展战略和国土空间开发保护格局，结合未来交通运输发展和空间分布特点，将重点区域按照交通运输需求量级划分为极、组群和组团3 类。按照极、组群、组团之间交通联系强度，打造由主轴、走廊、通道组成的国家综合立体交通网主骨架。兰西城市群是国家综合立体交通网中重要的交通组团，大陆桥、西部陆海、京藏3 条交通走廊经过甘肃省。西部陆海走廊包括两条路径。路径1 由西宁经兰州、成都重庆、贵阳、南宁、湛江至三亚；路径2 自内蒙古甘其毛都经银川、宝鸡、重庆、毕节、百色至南宁。（二）西部陆海走廊的新特征西部陆海走廊在继承西部陆海新通道“开发开放”“陆海联动”等特征的基础上，在南北贯通、客货兼顾方面开辟了新的通道格局，这为甘肃省南向交通开拓了新的发展空间。1.南北贯通虽然总体规划明确了“加强西南、西北骨干通28发展2023.05DEVELOPING发展论坛道衔接”“通过通道建设密切西北与西南地区的联系”，但是由于作为“辐射延展带”的西北地区并未进入规划主通道、重要枢纽和核心覆盖区的范围，因此目前的西部陆海新通道并非真正意义上的南北贯通。相比西部陆海新通道，西部陆海走廊连接西部地区的极（成渝地区双城经济圈）、组群（北部湾城市群、关中平原城市群）、组团（兰西城市群、宁夏延黄城市群、黔中城市群），实现了西南西北的真正贯通。从空间形态看，西部陆海走廊不仅从成渝向北延伸，而且两条路径的设计在覆盖范围上也已经不再局限于甘肃省和兰渝铁路沿线，进一步扩大到青海、陕西、宁夏、内蒙古等，基本上涵盖了整个西北地区。西南、西北骨干通道的衔接加强，形成了走廊有效支撑、战略有机衔接、南北相互促进的西部开发新格局。2.客货兼顾作为特定类型的物流规划，西部陆海新通道的重心显然在货运。在2 0 1 9 年总体规划中，提高干线运输能力、加快推进铁路建设针对的是客货共线的普通铁路，并不直接涉及客运专线性质的高铁项目。后来在“十四五”实施方案和建设方案中都出现了较大的调整变化。为了释放既有干线货运能力，需要推动重要通道客货分离。因此，处在新通道上的若干高铁建设项目进程大大加快。贵阳至南宁高铁、重庆至黔江高铁等一大批高铁在建项目因新通道而建设提速，渝西高铁、昭通至六盘水高铁被列入规划建设项目，重庆至贵阳高铁被列入规划研究项目。如果说西部陆海新通道定位于物流规划和通道经济的话，那么西部陆海走廊则更加强调有效连接我国西部重要城市群，“6 轴7 廊8 通道”的综合立体交通网主骨架均隐含了“客货兼顾”的含义。（三)相关政策机遇窗口的出现为加快构建现代化高质量国家综合立体交通网，2 0 2 2 年6 月财政部交通运输部联合印发了关于支持国家综合货运枢纽补链强链的通知，支持国家综合货运枢纽补链强链，并明确指出优先选择位于大陆桥走廊、西部陆海走廊等涉及西部地区走廊、西部陆海走廊甘肃综合运输通道枢纽空间布局示意图O新球家兰州大峰292023.05发展DEVELOPING发展论坛沿边通道上的枢纽；同年1 0 月交通运输部联合国家铁路局、中国民航局、国家邮政局印发了加快建设国家综合立体交通网主骨架的意见，从完善网络布局、加快主轴建设、加强走廊建设、推进通道建设、提升枢纽能级、完善多式联运、提升管养效能、加快智慧升级、推进绿色转型、提升安全水平1 0 个方面提出了加快建设主骨架的重点任务。在地方层面，国家综合立体交通网规划纲要印发实施后，一些“省级综合立体交通网规划 也陆续公布实施。2 0 2 2 年5月，甘肃省委省政府印发了甘肃省综合立体交通网规划纲要，明确“西部陆海”交通主廊道是国家“西部陆海走廊”在甘肃境内的重要组成部分，是甘肃省强化南向联系成渝地区双城经济圈、粤港澳大湾区城市群，加强与西部陆海新通道沿线地区经贸往来的重要廊道，同时提出了兰州一重庆一粤港澳大湾区城市群方向和兰州一成都一云南方向两条路径。五、甘肃交通南向发展的政策思路建议当前甘肃省应抓住国家综合立体交通网主骨架建设契机，在西部陆海走廊甘肃段建设中强化“南北贯通”和“客货兼顾”，加快融入西部陆海新通道。（一）密切兰西和成渝间交通联系甘肃南向交通发展的核心与关键是兰西城市群与成渝地区双城经济圈之间的交通联系。对兰西城市群而言，通过兰西一成渝，既可进一步通过西部陆海走廊经北部湾至东盟国家，也可以通过成渝一粤港澳主轴、兰广对接粤港澳大湾区。加强同成渝地区双城经济圈的南向交通联系可推动甘肃从大通道向大枢纽转换。当前兰西与成渝之间的交通存在通道单一、能力不足的问题，函待提高兰渝铁路的运输能力、加快建设兰合铁路和西成铁路，尽早形成南向双通道格局；从中长期来看，需研究规划兰渝高铁，更大程度释放兰渝铁路的货运能力。（二）坚持南向发展和西向开放贯通对成渝地区双城经济圈而言，通过西部陆海走廊路径，不仅联系兰西城市群，还可以进一步延伸至天山北坡城市群形成川甘青新通道，全面支撑西南地区的中欧班列开行和丝绸之路经济带建设。还要看到，未来南出疆通道的成格库铁路潜在影响范围不仅仅是东西向的大陆桥走廊，也包括了南北向的西部陆海走廊。因此，甘肃的通道建设要按照“深耕南向、重点向西”的要求，坚持南向发展和西向开放贯通的策略，联合成渝和新疆做大做强川甘青新通道。在快速提升过流能力的基础上，统筹中欧班列西通道业务与西部陆海新通道业务，在甘肃形成转运服务和枢纽能力。（三）加强“一核三带的全面覆盖和协同联动甘肃省南向发展既要重点做大兰州枢纽和加快陇南天水地区向成渝的融入进程，同时也要充分考虑满足全省不同区域的南向交通需求，扩大南向通道布局对全省“一核三带”的覆盖。第一，做大兰州枢纽。进一步提高兰渝铁路能力，按照时速3 50 km/h的标准谋划兰渝高铁和兰汉十高铁，把兰州打造成西部高铁枢纽，加快兰州中川国际机场三期建设；第二，加快天陇铁路、G8513武都至九寨沟段、S44康县至略阳高速公路、碧口至罐子沟航运工程等重点项目建设，推进天陇地区通过西部陆海新通道融入成渝地区双城经济圈的进程；第三，推动兰定平、兰张三四线武张段等对于甘肃南向交通具有联络通道功能的项目尽快落地，全面支撑全省“一核三带”高效协同联动和高水平南向开发开放。（四）通道发展和枢纽建设相互支撑优化综合运输通道布局，强化提升枢纽功能。近期尽快形成以大陆桥走廊为横轴，以西部陆海南下“双通道”为纵轴，以兰州核心经济圈为纵横交汇区的”字型综合立体交通主骨架，把兰州打造成为国家西部陆海新通道北段桥头堡；中长期构筑西部陆海走廊甘肃段“卅”字型综合交通枢纽城市空间布局。在壮大兰州、酒嘉、天陇三大枢纽进程中提高通道走廊中的位势，借助多向通道发展提高枢纽地位。