甘肃省村务公开标准化的实践与探索.pdf

2023年第7期88乡村治理甘肃省村务公开标准化的实践与探索 李建平 李建平1 1，张治平，张治平2 2，张晓菊，张晓菊2 21.陇西县农村经济合作经营服务站，甘肃 陇西 7481002.定西市农业经营指导站，甘肃 定西 743000摘要：健全与完善的自治、法治、德治相融合的乡村治理体系，是实施乡村振兴战略的内在要求，而推进村务公开标准化建设无疑是乡村治理的最佳载体和切入点，是乡村振兴战略题中之意、点睛之笔。甘肃省在2017年提出了开展村务公开标准化试点，2020年3月发布了首个甘肃省村务公开规范地方标准。这一村务公开规范运用标准化的原理，量化了村务管理“谁来公开、公开什么、怎么公开、公开效果、监督反馈”五个方面的工作。村务公开规范总结了全省各地在村务公开规范化实践中的主要模式和经验举措，细化了国家对于村务管理的法律法规和规范性文件，有助于全面推进村务公开标准化试点工作的顺利展开，实现精细化的村务管理，以期为全面推进乡村治理体系的制度创新提供有益借鉴。关键词：乡村振兴；村务公开；创新中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：1673-9019（2023）07-0088-07基金项目：定西市科技局2022年重点攻关技术项目（编号：DX2022AZ28）阶段性成果。作者简介：李建平，正高级农业经济师，研究方向为农村综合改革、农村集体资产管理。E-mail：为了贯彻落实乡村振兴战略中提出的“治理有效”方针，中共甘肃省委和甘肃省人民政府在2018年2月14日印发的关于实施农村振兴战略的若干意见中1，将“推进村务公开标准化规范化试点”作为全省农村治理全面发展的重要举措2，各地在具体落实村务公开标准化机制创新过程中涌现出了诸多成功的典型案例。甘肃省以开展村务公开标准化规范化建设作为撬动乡村治理的支点，对推动全省农村实现治理有效、建设平安乡村、推进农村“三治”融合建设、强化党的基层领导有突出作用。村务公开标准化的实施在全省范围建立了“村务公开”规范化这扇窗，极大地推进了农村基层健全与完善党的领导、群众参与、法制保障的“三治融合”规范化建设，开创了全省乡村治理体系建设标准化的先河，在巩固党的基层领导地位上具有关键性。基于对全省村务公开标准化试点工作实践与探索的需求，由甘肃省民政厅牵头，组织陇西县农村合作经济经营服务站、定西市农业经营指导站进行了甘肃省村务公开规范地方标准立项调研，后经甘肃省市场监督管理局批准立项，2020年3月村务公开规范（DB62/T4105-2020）省级地方标准正式发布实施3。全省各地依据甘肃省村务公开规范，对农村财务、2023年第7期89乡村治理政务、事务等相关内容进行梳理，按照标准化流程全面公开，让村务亮相在阳光下，有效地防止了农村腐败行为发生。近日甘肃省村务公开规范标准化项目课题起草小组对全省部分地区村务公开标准化实施情况进行了实地调研，发现了一些值得总结的做法和推广的经验。一、甘肃省村务公开标准化建设的基本情况 2017年甘肃省下发的开展村务公开标准化规范化试点工作方案，奠定了全省村务公开标准化工作的基础，后经省级民政、农业农村、组织、发改、纪检监察、司法、财政、水利、自然资源、林业和草原、卫健委等职能部门全力推动，在农村村务等重点工作领域的村级事务、财务、政务深入开展标准化建设，特别是2018年甘肃省关于实施乡村振兴战略的若干意见要求“推进村务公开标准化规范化试点”，全省各地在乡村振兴战略的视域下积极探索村务公开标准化建设的工作内容、机制，为全省村务管理工作向规范化、科学化、现代化转型发挥了积极推动作用。（一）村务公开标准化实施力度逐步加大1.规范了村务公开项目。甘肃省村务公开规范将公开内容分为财务、事务、政务三个项目4，村级财务核算是村务管理的核心和基础，财务公开自然就成为了村务公开中最为敏感的问题。村级的日常收支逐笔逐项详尽地对外公布，使农民群众掌握农村集体财务活动的全部轨迹，对村级集体资产的增减变动情况实施有效监督。同时，根据甘肃省农村集体产权制度改革整体战略部署和全面推进乡村振兴战略的内在要求，村务公开适时地增加了内容，将精准扶贫政策落实情况、农村耕（土）地征用方案和补偿标准及分配方法、审核审批农户宅基地、村内集体预留机动地承包年限和发包方式、村级组织依法合规形成的债务及债权、村内筹资范围和数额及用途、国家新型农村合作医疗政策、财政扶持农村资金使用、农户享受各类农业补贴标准和兑现情况、农村社会救助资金发放情况等及时纳入了村务公开的内容。2.规范了村务公开程序。一般的村务公开事项，按基本程序公开，村民委员会率先提出村务公开内容，村务监督委员会按照规定启动审议程序后，交村党支部、村民委员会召开会议审定通过以后再行公布。对村级重大财务支出、农户宅基地审批、基建项目的土地征用、救灾救助款项、补贴补助等村级重要事项，按照特殊程序逐项逐笔公开，让群众明白本村内所有经济事项的全部过程。3.规范了村务公开形式。一是固定公开。普遍在村内交通便利场所建立了固定的村务公开栏，定期或者不定期对村务实施公开。二是会议公开。利用村内开会之际，把村级重要事项分别向村“两委”干部、村内党员、群众代表等不同群体的农民群众公开。三是掌上公开。利用微信等掌上交流工具，建立村务公开微信交流群，引导村民查证村务公开信息，主动与村民互动本村村务管理信息，提升群众对村务公开的关注度。四是到户公开。村干部利用走访农户之便，随身携带政策宣传资料、村务公开有关表册等，与群众主动交流村务的敏感信息。五是网上公开。全力推行甘肃省农村集体“三资”网络监管平台参与村级资产管理力度，使全省农村集体资产管理、财务运行的基础数据统一上传到该平台上。同时，依托省级扶贫（民生）领域监督信息平台农村政务公开模块，推动农村村务线上线下联动公开。4.规范了村务公开时间。根据所要公开的内容和要求，一般分为按月按季公布、半年公布、年终公布和随时公布四类。对于发生较为重要且关乎民生的村级事项至少每季度公开一次，群众极为敏感、关注度较高的重大问题及时公开，集体经济发展较好、财务收支频繁的村，村级财务收支情况至少每月公开一次。2023年第7期90乡村治理5.规范了村务公开范围。凡属公开的事项，在村务公开标准化实践中，确立了村务公开范围如下：一是政务公开。村级组织协助上级政府或职能部门承办的惠农政策、国家对农民的补贴、扶持发展村集体政策、资金落实使用情况等。二是财务公开。村级财务公开主要包括年度收支计划、村级收入、村级支出、村级组织合法借贷形成的债务或其他组织及个人欠款（物）、村干部报酬、依法处置村级资产、村内公益项目建设资金筹集及其使用情况、年终决算及收益分配等。三是事务公开。村级组织依法自治事务，重大决策事项执行情况、村级财务预决算、救灾救助款及物资的管理使用情况、农村救助对象及资金落实情况、享受国家扶持补贴的农户资金兑现情况、征用土地分配方案和补偿费使用情况，以及其他涉及村民的事项。同时健全与完善了村务公开档案，设立了群众反馈意见登记薄，便于群众查阅与监督。（二）强化农村集体资产管理，夯实村务公开基础村务公开的基础和核心内容是农村集体资产与财务管理，财务公开自然就成了基层农民群众最为敏感的话题。因此，村务公开能否成为基层政府与农民群众的桥梁与纽带，财务公开的质量和水平就成为了焦点。为了使全省村级财务公开紧跟村务公开标准化的步伐，省级农业农村部门先后出台了村级财务规范化管理改革的系列文件，特别是甘肃全省推行农村集体产权制度改革以来，以清产核资为突破口，全面梳理村级集体资产所有权主体，健全与完善农村集体资产日常管理、登记、保管、处置制度5，将农村集体资产管理的基础信息和数据资料上传到甘肃省“三资”操作平台，实施资产电算化管理，为全省村务公开标准化试点工作打下了稳固的基础。各市州在农村资产与财务管理工作实践中，抓住了“两个核心”，即村务公开的标准化和农村集体资产管理的立章建制；把握了“五个要点”，即清理、分类、估价、登记、建账；执行了“四统一”，即统一财务信息与基础数据上传到甘肃省“三资”操作平台，统一村务公开程序、时间、内容、形式，统一保障村级财务管理“四权”不变，统一实施“三资”委托代理，村级财务中收支中的任性妄为行为得到了有效制约，村级财务管理在阳光下运行，基层农民群众依法完全享有了对农村集体经济组织管理和维护村级资产的知情权、参与权、决策权、监督权，为行使对村级资产的组织监督和群众监督有机结合打下了基础。（三）村务公开标准化体系建设有序推进1.商讨制定村务公开标准。与省市场监督管理局建立协作关系，积极争取地方标准立项。2018年省民政厅牵头、农业农村厅配合，组织陇西县农村合作经济经营服务站、定西市农业经营指导站参与村务公开规范标准项目前期研制工作，2019年省市场监督管理局予以立项（项目编号为：2019-T-077），标准起草小组将村务公开规范（征求意见稿）分别向省委组织部等省直部门及全省民政、农业农村等基层单位200多家发放了征求意见稿，收到24个部门和单位反馈意见65条，采纳建议49条，修改后形成报审稿。2020年3月经甘肃省市场监督管理局召开会议审定后，村务公开规范DB62/T4105-2020以省级地方标准面向全省发布，2020年10月16日甘肃省民政厅下发的关于加强和规范易地扶贫搬迁安置点村（社区）治理和服务的工作方案（甘民发202097号）中要求，全省要“健全完善村务监督制度，执行村务公开规范省级地方性标准”。2021年1月，在甘肃省委全面依法治省委员会下发的甘肃省加强法治乡村建设的实施意见6文件中要求省委组织部、省纪委监委机关、省农业农村厅、省民政厅、省司法厅按照甘肃省村务公开规范要求，依法依规公开村级党务、村务、财务，进一步提高全省村务公开的制度化水平7。2.做好村务公开标准化体系制定规划。按照2023年第7期91乡村治理建立健全地方标准体系的要求，根据甘肃省村务公开工作实际需要，超前谋划，拟将乡村治理 民主协商乡村治理民主管理乡村治理 民主监督乡村治理民主决策等增强村民自治组织能力的标准等项目逐步列入年度计划，并将适时跟进开展立项工作。二、推行村务公开标准化的初步成效乡村振兴是实现农村协调发展的战略性决策，而治理有效是推动乡村振兴的基础，健全与完善乡村治理体系是实现治理有效的根基，村务公开制度更是推进乡村治理体系建设的抓手。村务公开监督机制执行是否到位，关系到农村社会治理的根基，关系到乡村干部履职的积极性以及广大农民群众之间和谐共处的环境氛围。当前，我国各个利益阶层之间矛盾加剧，农村与城市、城市居民与农村村民、农民群众与基层政府之间利益诉求分化较为严重。乡村要实现产业兴旺、村容村貌整洁目标，那么集中精力抓好乡风文明、推进乡村治理机制健全才是问题的关键。建立健全乡村治理体系，民主协商、民主管理与监督总是绕不开的话题。健全的乡村治理体系，不仅要依靠党的政治领导和政策引领，而且更加需要提高村民自治管理的能力。大力推行村务公开，积极稳妥地组织基层群众参与到村级事务管理中来，有助于动员农村村民建设稳定有序的乡村政治、经济、伦理共同体，契合了协同治理理论的管理规则和治理方式，是加快实现国家治理现代化建设的重要组成部分。同时，村民参与商讨且管理村级事务，对村务管理的过程和结果实施全面公开，切合了农村村民参与村级民主决策的真实需求，践行了国家法律法规赋予农民群众参与村民自治的权利，根除了乡村组织任性、暗箱操作和权力腐败的土壤7，使农村民主法制建设更加具有科学性，并且符合农村实际。（一）村务公开标准化缓和了村民间的内部矛盾农村基层的社会治理是一个化解各类不同利益群体，不间断地产生矛盾而又想方设法不断地消弭各类矛盾的渐进过程，村务公开标准化机制的创新就是在农村社会矛盾激化的背景下应运而生，同时又通过村务公开机制创新，实现了基层民主政治和制度的良性互动。当前农村不仅存在着同一利益群体之间的矛盾，还存在着不同利益群体之间、个人利益与集体利益之间、短期利益与长期利益之间的矛盾，而村务公开标准化制度创新的优势在于，以“疏而导之”的方法、规范化的流程、固态化的机制化解矛盾与纷争。村务公开实现标准化，是运用规范的程序、方法将村务告知村民，以村务公开为载体，建立了村民反映民主意见的渠道，对下充分体现了尊重村民意愿，放手让农民群众合理表达诉求，扫除了村民之间、村民与干部之间互相猜疑、互不信任的对立情绪；对上可以监管与纠偏乡村干部们的任性妄为，既能监督乡村干部依法为民谋利，确保农村集体利益得到有效保护，又能给坚持正确的政治方向、全心全意谋划群众利益的乡村干部搭建起施展才华的舞台，具有一定功能导向性。陇西县以“互联网+大数据”网络平台建设为“抓手”，以扶贫民生资金、扶贫政策、村级财务、反馈信息为监督内容，构建起了集村务公开、监督预警、数据分析为一体的“陇西县基层公权力运行大数据监督平台”8，对村内的事务、政务、财务等5个方面的事务，按照统一公开内容、时间、形式在“村务监督微信群”9全部予以公开，村民可对公开内容进行询问，村组干部对群众质疑逐一解答、处理，村务监督委员会负责实施监督，服务于农民群众的诸多诉求，干部明干、群众围着看的村务监督干群环境逐渐形成。陇西县基层公权力运行大数据监督平台运行以来，剔除了37户因识别不精准的建档立卡贫困户；利用平台监督村务的反馈功能，核实并纠正了2.9万余条异常的数据信息，挽回经济损失286.4万余元；平台累计接访群众诉求208件，156件受理办结，未能及时办结的按照程序2023年第7期92乡村治理处置，并将全部处理过程实时告知群众。（二）村务公开标准化完善了农村自治组织架构我国村民自治制度历经近四十年的探索，民主选举、民主决策、民主管理等村民自治的基础性制度建设方面取得了空前发展，但民主监督制度的建立与发展还是十分缓慢，特别是在农村经济欠发达地区，群众主动监督村务管理的意识薄弱，地方政府积极探索农民群众对乡村干部行为监督的规范性制度并不多见。自2017年12月颁布关于建立健全村务监督委员会的实施意见以来，村务监督委员会、村党支部、村民委员会形成了并列的村级组织，它以独立于村“两委”的身份，构建了村民与干部交流的“桥梁”，成为当下农村自治制度中不可或缺的组成部分。村务监督委员会的主要工作职责是实施村级民主监督，在广大农村建立了分权制衡机制，破除了农村“两委”对权力的“独享专断”。同时，甘肃省村务公开标准化监督制度的形成，补齐了基层民主监督实践环节的短板，充实了村民自治制度建设方面的组织架构，构建了村民直接参与村务管理与监督的平台，便于农民群众及时行使参与权、知情权、监督权，把村务管理的全程置于“阳光”之下，形成了决策机制透明和规范，乡村治理能力和水平得到提升。平凉市以维护农民群众“四权”为切入点，着力抓实村务公开基础性工作，在工作实践中通过村务公开栏、召开会议、广播宣传、张榜公布等多种方式，实施村务全公开，拓宽了村务公开的渠道，形成了多维度、全方位的村务公开方式。其最大特色在于：确保村务公开制度化、规范化的基础上，引入了村民代表决策、监督作用。对政策性强、办事环节较多的事项，设立了专门的服务窗口进行宣传公开。针对时效长、范围广的村务公开事项，除了村务公开栏常规手段外，还利用印刷宣传资料、发布村内公告等辅助措施实施长久公开。（三）村务公开标准化推动了党和政府对农村工作的领导和服务在调研中发现，部分地区基层干部做群众工作仍然停留在发号施令上，要求无条件地按照文件规定执行，在组织群众参与村务管理活动中耐心说服、引导示范缺少方法，究其本质而言，并非各级党委政府意愿与农民群众实际愿望产生争执，而是基层群众没有参与的渠道和途径，难免心存芥蒂。村务管理施行标准化机制进行公开，给村民参与村务管理、民主决策村级重要事项提供了可能，有利于国家强农惠民政策在广大农村落实到位，使得各级政府“三农”决策部署能够不折不扣地落实到乡村，惠及农民群众。乡村干部不仅了解农村实际情况，而且理解百姓的真实诉求，他们工作态度的好坏、职业行为规范程度、敬业精神等，关系着党和政府在基层农民群众中的地位和形象，而农村村务管理全面推行村务公开标准化制度的硬性约束，迫使各级干部依法为民办事、依照刚性规矩谋划工作计划，进而放手让乡村干部发挥他们说服、引导、服务群众的功能，建立政府与公民团结协作的“伙伴型”关系，全面提升乡村社会治理能力和水平。兰州市在全市676个村全面推行村务公开标准化工作，并在工作实践中提出了以“三明确、三规范”为目标，全面实施村务公开标准化建设。全市上下通过明确村务公开内容、时间、程序、形式，贴近农村经济发展实际情况，运用公开栏、网络、广播电视、微信、电子触摸屏等信息化技术，开展了形式多样的村务公开，方便了村民行使监督村务民主权利。同时，为了方便群众监督本村村务公开情况，以招标方式采购了村务公开标准化规范化建设“公开栏”，并规定了“公开栏”橱窗底部距地面1.2m，橱窗高1.2m、宽2.4m10。三、村务公开标准化实践启示甘肃省推行的村务公开标准化实践工作，是以地方标准的形式完成了村务公开机制创新，是对国家倡导的加强乡村治理体系建设和广大农民2023年第7期93乡村治理群众民主需求的回应，而在甘肃各级政府及时介入后，有力地推动了制度创新成为现实。（一）群众需求是制度创新源泉甘肃省颁布村务公开地方标准实践证明，建立村务公开标准化机制是当前村务监督管理中的新生事物，顺应了国家全面推进乡村治理战略，回应了广大农民群众对村务管理的焦虑和期盼。村务公开标准化管理这一制度创新，切合了百姓的关切与需求，成为农村改革创新的源泉和动力，而甘肃省适时推出村务公开地方标准既是正面回应了百姓的关切与期盼，又不失为“接地气”的制度创新。（二）实施标准化战略是推进乡村管理规范化建设必由之路推行标准化是实现农村社会管理规范化的重要路径。乡村“三治”融合的保障是法制，而推行村务公开管理标准化是“依法治村”及“三治”融合的题中之意11。标准的颁布实施与刚性的法律相比更加具体细致，包含许多定量要求，对社会事务管理直接、灵活、针对性更强，因此可以说标准是乡村治理的基础性规范。甘肃省以村务公开治理为抓手，引用标准化原理和方法，创造性探索总结出了村务管理地方标准，使得村务公开管理的对象与类型、原则与要求、流程与规范等诸如此类的问题，不仅各级管理部门，而且普通老百姓在村务公开规范化制度中都可以得到“标准答案”11。（三）制度创新离不开政府支持甘肃省出台的村务公开地方标准是国家推进乡村治理体系建设的重要组成部分，不仅契合了中央倡导的乡村治理规范，而且是基层干部与农民群众在村民自治实践中自行探索的规范性制度，它的出台离不开各级政府大力支持，是在政府主导下在甘肃全省使用行政权利推广的，政府为这一新生制度变迁提供了动力11。通过村务公开标准化的推广，村集体经济组织或村民委员会、村党支部、村民大会或村民代表大会、村务监督委员会等形成了村务公开的利益攸关方，村民具有了一定的参政议政能力，干部服务群众的过程得到了全方位监督，促进了民主管理制度的落实，激发了群众的创造性和积极性。四、推进标准化建设深入开展的对策在全面推进乡村振兴战略、乡村社会治理体系建设成为当下的新要求新部署的形势下，开展村务公开标准化建设，最大现实意义在于提高农村社会管理的科学化水平、保证社会管理的质量和安全，推动政府管理效能提高和社会治理能力的现代化。2021年4月30日，国家标准化委员会已经推出了GB/T40088-2021村务公开管理规范国家标准，为全省进一步推行村务公开标准化指明了方向。甘肃省尚处于推进村务公开标准化起步阶段，应结合实际，有所侧重，以点带面，循序渐进，在推进甘肃省村务公开标准化建设实践中不断完善地方村务公开标准。（一）加强组织领导全省各级村务公开领导小组统一协调相关部门，从法治建设、社会治理能力现代化的全局出发，认识和把握村务公开标准化建设面临的形势和要求，把村务公开标准化建设列入各级政府工作发展规划，编制村务公开标准化建设发展的中长期规划。同时建议把村务标准化建设列入政府工作重要议事日程，纳入乡村振兴工作的绩效考核范围，定期组织检查评估工作，引导农村各项社会管理工作逐步纳入标准化轨道。（二）完善地方标准体系建设2022年重点推进村级民主决策、民主协商、民主管理、民主监督等村级民主管理体系建设，通过实践与探索，力争到2025年前建立涵盖村级民主管理全领域基础通用的地方标准体系，为乡村治理工作实现科学化、规范化、制度化、标准化提供有力支持。（三）强化能力建设以普及村务标准化理念和基本知识、明确2023年第7期94乡村治理工作职责、降低工作风险、提高工作效率为切入点，开展专项教育培训，推动广大农村干部职工自觉学标准、用标准，营造有利氛围。通过开展课题研究、到村务公开标准化试点村现场观摩、交流村务公开地方标准推广的体会、参加相关村务公开标准化体系论证等工作，提高乡村干部的标准化专业能力和实践能力，培养一批了解标准化原则、能够运用村务公开标准化方法开展农村工作标准化的人才，为全面推进乡村治理标准化建设的深入开展提供智力保障。五、结语甘肃省村务公开规范是甘肃省村务管理规范化实践中提炼形成的规范性制度，服务于全省乡村治理体系建设，突出简练、规范、实用，实施对象为建制村，给每一个行政村的村务公开提供规范化、标准化的工作流程，是一项富有创意的大胆尝试和制度创新，对全面提升全省村务公开标准化试点工作具有不可估量的作用。作为地方村务管理标准的甘肃省村务公开规范来源于实践，在农村基层操作性较强，并具有一定的前瞻性，实现了村务公开从碎片化管理到规范化治理，从局部性工作经验向规范性治理，从面面俱到到精细化管理的转变，对全面提升甘肃省的村务管理水平、推进乡村治理体系建设和“治理有效”机制的形成具有积极意义。由于全省村情民意、经济发展状况不同，村务公开工作必须避免“一刀切”的管理思维。同时，我们还要看到甘肃省村务公开规范仍然存在着某种缺限，急需在村务管理实践中进一步充实、完善，以不断增强村民的参与权、知情权、决策权，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推进乡村社会的良法善治和法治建设。参考文献：1张敏,杜英.康县美丽乡村建设的模式研究J.中国集体经济,2020(7):9-11.2中共甘肃省委甘肃省人民政府关于实施乡村振兴战略的若干意见EB/OL.(2018-4-20)2022-12-20.http:/ (10):45-45.4李建平.甘肃省发布全省首个省级村务公开规范标准EB/OL.(2020-4-17)2022-12-21.http:/ 甘肃出台意见EB/OL.(2021-1-18)2022-12-20.http:/