省长在全省财政地税工作会议上的讲话.doc

在全省财政地税工作会议上的讲话

深化财税体制改革 建立现代财政制度

（根据录音整理）

　　今天的会议是省政府开年以来的首个全省性大会。正应了一句老话，“兵马未动、粮草先行”。今年是全面深化改革的第一年。如何进一步深化财税改革，发挥财税杠杆的撬动作用，推进全面深化改革，需要我们好好思考。根据中央和省委有关精神，我就做好今年财税工作，特别是抓好财税改革，讲三点意见：
　　第一点意见，去年“生财、聚财、用财”的文章做得很好，要一以贯之地做深做透
　　财政工作是我直接分管，省财政厅也是我教育实践活动的联系点。我对财税工作一直很关注，也比较了解。尽管过去的一年国内外经济形势比较复杂严峻，财税工作难度也比较大，广大财税干部牢牢坚持“促进发展、保障民生、科学理财、加强监管”的理财观，“生财、聚财、用财”三篇文章做得实、稳、优，可圈可点，突出表现在三个方面：
　　一是财力持续增长，结构持续优化。2013年，全省财政总收入6908亿元，增长7.8%；其中公共财政预算收入3797亿元，增长10.3%，公共财政预算收入占财政总收入比重为55％，提高1.3个百分点，可用财力“蛋糕”持续做大。全省税收收入3546亿元，占公共财政预算收入比重为93.4％，继续位居全国前列。全省公共财政预算支出4731亿元，增长13.7%；新增财力用于民生支出的比重继续保持在2/3以上。
　　二是改革不断深入，绩效不断提高。大力推进财税体制机制创新，深化专项性一般转移支付改革，积极探索财政资金竞争性分配改革。按照“亩产论英雄”理念，开展城镇土地使用税政策调整试点，借助财税杠杆促进要素资源集约节约利用。顺利完成“营改增”扩大试点，持续深化行政审批制度改革，地税系统行政审批事项由122项减少到16项，省级地税部门实现了非行政许可项目“零审批”。
　　三是服务更加有力，作风更加过硬。全省改革重点在哪里，财税职能就跟到哪里。大力支持“四大国家战略举措”、创新驱动发展、“四换三名”、治水治污、“三改一拆”、“四边三化”、浙商回归、十方面民生实事等重大部署。争取中央基建投资资金42亿元、地方政府债券143亿元；实施结构性减税和清费减负政策，累计为企业减负150亿元；生态公益林最低补偿标准提高到每亩25元；全省地税系统（不含宁波）落实高新技术企业所得税优惠26亿元，落实研发费加计扣除58亿元。可以讲，转型升级“组合拳”的一招一式，都看得到财税的“影子”，听得到财税的“声音”。特别是直面“四风”问题，先后出台了一系列“三公”经费管理制度，全省“三公”经费支出下降15%。
　　这些成绩的取得，离不开各级党委政府的坚强领导，离不开各地、各有关部门的大力配合，更离不开广大财税干部的扎实工作。在此，我代表省委省政府向大家表示衷心的感谢！希望广大财税系统再接再厉，继续坚持科学的理财观，继续保持良好的精神状态，紧密结合今年中央改革精神和我省改革重点，认真总结好经验好做法，及时加以创新提升，尤其是对于看准了的举措，要加快落实到制度上，以此找准财税改革的撬动点，把“生财、聚财、用财”三篇文章做得更好，为全面深化改革提供有力的制度保障和财力保障。
　　第二点意见，要看到财税改革牵一发动全身，必须统筹兼顾、协同推进
　　财税改革在改革全局中起着基础性和支撑性的作用，牵一发而动全身，与其他改革都息息相关。三中全会强调，要完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，改革预算管理制度，建立事权与支出责任相适应的制度。这些要求包含着丰富的内容，事关一系列改革中的攻坚克难和协调配套问题。各级党委政府的“一把手”和财税部门的“操盘手”，要转变传统思维“惯性”，强化统筹兼顾、协同推进的理念，把握好五对关系。
　　一是政府和市场的关系。当前，财税运行面临的一大问题就是，财政作用的“万能化”，财政支出责任的“无限化”。比如，有的地方以“保增长”为由，把财政资金和财税政策作为刺激经济的“灵丹妙药”和“万能钥匙”；有的地方以“惠民生”为由，相互攀比，不切实际地提高标准，将准公共产品甚至私人产品当成公共产品来提供；有的地方以“保稳定”为由，无论是自然灾害造成的损失，还是责任事故造成的赔偿，不管份内份外、不分青红皂白，都要财政来兜底。这些现象根子在于政府职能边界不清，习惯“大包大揽”，客观上给财税平稳健康运行带来很大压力。要吃透三中全会精神，权衡好政府的“宽度”和市场的“广度”，划清“为”与“不为”的边界，把市场和政府的作用结合起来，坚持财税的公共性、公平性、普惠性，把着力点放到完善财税政策、提供公共产品、优化发展环境上来，更多地运用经济手段、法律手段来调节生产关系，推动经济更有效率、更加公平、更可持续，切实把“支出责任无限化”关进“理性财政”的笼子里，真正把该管的事管住管好。
　　二是当前和长远的关系。财税要稳健，必须瞻前顾后，算好当前帐和长远帐。特别是在座的市县长们主政一方，不能光自己红红火火，给后任留一屁股烂账，几年甚至十几年缓不过气来。因此，我们做决策、办事情，先要问一问三个问题。一问，收入是不是可持续？我们不能为了追求短期的高增长，把筹码全部押在房地产身上，过分依赖“土地财政”，更不能做杀鸡取卵的事，去收“过头税”。要坚决杜绝“寅吃卯粮”、转引税款、虚收空转等违法行为，注重培育稳定、优质、广泛的税源，建立可持续的收入结构和增长模式。二问：支出能不能承受？欧洲一些国家“高福利、高债务”模式，超出了生产力发展水平，带来的不仅是财政问题，更可怕的是社会问题。我们出台任何一项政策、提高任何一项标准之前，都要考虑财政的可承受能力。有些政策现在财政保障没有问题，但随着形势变化，支出范围可能扩大，支出标准可能提高，支出基数就可能滚得很大，而财政收入有不确定性，未来能否承受是个大问题。三问：债务可不可控？欧债危机对经济社会的影响，大家都很清楚了。我们不能只管借、不管还，借的时候“拍脑袋”决策，还的时候“拍屁股”走人，这是不讲“官德”！各级政府和有关部门负责人一定要有底线思维和风险意识，眼光要放得更长远一点，空间要预留得更大一点，步子要迈得更稳一点。
　　三是存量和增量的关系。去年以来，中央一系列宏观政策里有明显的存量调整思维。比如货币政策，面对资金面紧张，没有一如既往地下调准备金率，而是盘活存量资金，用好增量资金。财政政策也一样，摒弃了传统的大规模刺激经济的做法，要求盘活存量资金，集中有限财力用于重点领域和关键环节。这就是向存量要空间、向管理要绩效。我们要坚持存量、增量一起抓，通过优化增量来盘活存量，通过盘活存量来带动增量。做大增量，就是要以产业集聚区为主平台，着重培育和引进一批牵引力强、行业关联性强、带动能力强的龙头型项目、骨干型企业，激发千千万万浙商回乡投资创业的热情，引导民间资本进入基础设施、公共服务、金融服务等领域，进一步做大蛋糕，涵养税源，壮大财力；同时优化财政投入结构，把财政增量更多地投向重大改革领域和重点民生项目，把政府性资源、资金、资产真正用好。盘活存量，就是要向改革要空间、向管理要空间、向结构要空间，避免一方面财力吃紧，另一方面财政资金被低效使用或浪费；避免一方面大量财政资金“躺在银行”里，只能拿低利息，另一方面却想尽办法去融资，还要支付高利息。
　　四是投入和绩效的关系。财政是取之于民、用之于民。没有绩效的投入，不仅浪费财力，还会影响政府的形象和公信力，老百姓不满意不答应。我们的财政投入很多，摊子很大，到底绩效怎么样，该不该花，值不值得花，要考虑一下。我们不能光去争资金、争项目，结果钱花得好与坏一个样，项目“遍地开花”、资金“天女散花”。我们也不能把重点支出与财政支出、生产总值等简单挂个钩，先定支出盘子再填项目，导致“钱等项目”等现象。我们更不能把专项当成“自留地”，热衷于“分钱分粮”。我们要改变这种“按权力分配”的现象，全面建立“按绩效配置”的体制机制，确立绩效目标、强化绩效导向、加强绩效评估，打破财权财力被切割、被固化的格局，确保把有限的财力用到最有需求、最有效率的地方。
　　五是算小账和算大账的关系。良好的财税秩序、严明的财经纪律，是做好财税工作的内在要求，也是完善社会主义市场经济体制的重要保障。近年来，我们着力规范财税秩序，但还是存在一些问题。比如，有的地方为了招商引资，绕开法律法规，变相出台一些财税优惠政策，如收入全留、增量返还、先征后返等，刻意打造政策“洼地”。地区之间搞低水平的政策比拼，互相抢挖税源，既侵蚀了税源税基，又破坏了公平竞争。有的部门错误地认为“能从财政要来钱就是给基层做贡献”，往往通过编造项目、虚列人头等方式套取财政资金，使得财政资金配置低效化。这种光打自己的小算盘，看不到全省的大算盘，是要不得的，不仅与现代财政制度和法治理念背道而驰，而且任其蔓延下去，会严重干扰财税体制的正常运行，影响改革发展大局。我们要树立全局观、法治观，大力清理整顿各种财税乱象，严明财税纲纪，整饬财税秩序，营造公平的竞争环境。
　　第三点意见，加快构建现代财税制度，服务全面深化改革大局
　　今年是全面深化改革的开局之年。开局开得好不好，财税工作特别是财税改革至关重要。我们也看到，财政收入中低速增长趋于常态化，财政支出刚性增大趋于常态化，收支“紧平衡”趋于常态化，再加上深化改革和转型发展的双重倒逼，要求我们必须加快建立现代财税制度，为全面深化改革做好服务。
　　一是提升改革创新能力。要吃透中央财税改革精神，预早谋划，争取主动。今年中央财税改革的力度大大超过往年，对我省可用财力的影响肯定不会小，我们要密切关注。财政部明确今年财税改革的重点是，预算管理制度改革和税制改革。预算管理制度改革方面，将建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，改进年度预算控制方式，硬化支出预算约束，弱化收入预算考核，全面清理规范财税优惠政策等。税制改革方面，包括“营改增”扩围、消费税征收范围和税率调整、房地产税改革、资源税从价计征、排污费改税等。这些改革牵动面都比较广，有的还触及深层次的利益调整。我们要加强评估，提早谋划。比如，资源税从价计征、排污费改税怎么与我省要素市场化配置改革结合；消费税改革怎么与扩大消费需求结合等等，中央财税改革肯定为我们提供了更大的政策空间，怎么在中央大政策基础上，研究促进我省转型升级的财税政策，这是创造性地贯彻落实中央改革精神。这样向国家反映情况，提意见建议，更接地气，工作也更主动。财税部门既要当好参谋，又要做好沟通工作。
　　贴近我省深化改革重点，完善体制，精准发力。省委四次全会明确了我省深化改革的“任务书”，这些改革任务或多或少都与财税有关。财税如何围绕全省改革重点，精准发力，高效作为，要好好思考。总的要求是，我省全面深化改革指向哪里，财税就要跟进到哪里。要支持重大改革事项，“四大国家战略举措”、嘉善科学发展示范点，海宁市要素市场化配置改革、德清县城乡体制改革等一批县域改革试点，是我省今年改革的重头戏，要给予有力的财税支持，特别要发挥好财政资金、政策对社会资本的撬动作用，引导更多的民间资本参与“四换三名”、浙商回归、扩大有效投资等，真正把激活民间活力这篇文章做透。要支持民生事业发展，我们的财力主要是“兜底线”、“保基本”，该保障的要保障好，但不做过多过高、不切实际的承诺。更重要的是，通过财政杠杆的合理引导，深化“非禁即入”的审批制度改革，吸引更多社会资本投向民生领域。尤其是对于一些事务性服务，要通过公开招标、定向补贴、定额包干等方式向社会购买。目前，政府购买服务通盘性、前瞻性还不够，临时性、随意性比较大，还没有统一可行的标准。今后在政府采购中，要引入预算化管理、第三方评估监管、全程管理跟踪，研究出台政府购买服务的政策、办法，确保政府购买服务项目设置合理、执行规范、成果有效。要支持生态环境治理，省里今年把“五水共治”作为头等大事，未来7年省财政将投入不少于600个亿治水，这笔钱一定要管好用好。去年省政府出台了主体功能区规划，怎么促使各地按照主体功能定位来优化人口、城市、产业布局，需要完善财税政策特别是生态补偿机制来破题。对于优化开发区域、重点开发区域，财税政策的指向就是以更少的资源、环境代价，产出更高的税源，逼着他们走绿色发展、集约发展的路子。对于重点生态功能区、生态经济区，财税政策的指向就是把输血和造血结合起来，激励他们提供生态屏障，帮助他们发展生态经济。对于禁止开发区域，财税政策的指向就是鼓励他们把整个区域搞成自然保护区、风景名胜区、国家公园等，让老百姓在保护生态上尝到甜头，真正把青山绿水变成“金山银山”。生态补偿的目的也在于此，而不是借“生态补偿”之名，向上要钱，搞大兴土木式的开发。
　　紧扣基层群众强烈呼声，自我革命，提升效能。这些年，财税部门大胆试、大胆闯，在专项性一般转移支付、财政资金竞争性分配等方面作了很多探索，涉财涉税审批事项清理了不少，基层和社会反响很好。但我们也看到了，财政的每一分钱是怎么花的，方方面面都十分关注。财税职能发挥的怎么样，最终还是要通过自身改革来实现。希望各级财税部门勇于向自我“开刀”，以基层群众意见和实际问题为导向，继续深化财税审批制度改革，转变财税职能，把不该管的放给市场、交给社会，把该由市县管的交给市县，尽快建立权力清单，真正通过改革提能增效。
　　二是提升税源培植能力。税源是财政收入的源泉，是吃饭干事的保障。培植税源关键是，要找到财税杠杆撬动的支点，通过财政的“四两拨千斤”作用，真正把改革红利和民间活力激发出来。
　　最近，我省海宁要素市场化配置改革试点、平湖产业转型升级改革试点，以及柯桥、安吉的城镇土地使用税政策调整，核心内容是建立“以效益论英雄”的评价机制，以及相应的差别化要素配置机制。他们的做法就是奖励一部分、惩罚小部分、促进大部分，尤其通过板子打在小部分，给企业普遍带上转型升级的“紧箍咒”。我们就是要找准这个撬动的支点，不仅看税源的“块头”，还要看单位要素投入的税源产出；不仅看毛税源，还要看净税源，即税源背后的资源消耗、环境治理等隐性成本。像重大产业项目、高端优质项目等等，都是税源丰厚的好项目，也是这套机制的受惠者。这个机制健全了，一方面，对好项目、大项目的吸引力大大增强了；另一方面，也能加快倒逼低小散弱的企业或者加快兼并重组、或者加快改造提升，或者加快关停退出。这样，经济增长和税源配置就更有后劲了。
　　税源转化为税收，要靠管理，也要靠服务。省里出台的加强税收征管保障工作的意见，各地、各部门要贯彻落实好，加快建立现代税收征管体系，提高税收管理现代化水平。要强化依法治税，增加涉税违法成本，促进依法诚信纳税，进一步维护税法的权威性、严肃性。要进一步优化财税服务，抓紧落实促进养老、健康、信息、文化等服务消费的财税配套政策，尽快培育一些有潜力的消费热点。要落实好结构性减税政策，落实好财政支农政策和小微企业帮扶政策，落实好促进民间投资的财税政策，完善促进企业创业创新的税收政策，进一步激发民间活力。
　　三是提升财政绩效管理能力。要用改革的精神统筹绩效管理，以财政资金使用绩效的提升来检验财税改革成果，重点解决六个问题：
　　要解决财政支出结构固化僵化的问题。打个比方，就是“买盐的钱不能买油”。各位市县长对此感触最深。对你们来讲，这个钱到了你的盘子里，怎么统筹使用，最有效益，你们最清楚。改革就是要赋予你们更大的财力统筹权，让你们能够把财政资金更好地用到刀刃上。根据中央要求，要进一步清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，不再采取先确定支出总额再填项目的办法，根据经济社会发展的实际需求和绩效，实事求是、科学合理地安排财政资金。
　　要解决专项过多过散效益不高的问题。专项多、方向散、规模小，不利于集中财力办大事，也增加了监管难度。我们要加大清理整合力度，严格控制引导类、救济类、应急类专项；进一步完善转移支付制度，深化专项性一般转移支付改革，引入竞争机制和程序，把专项性资金的分配从“一对一”的固定拨付，改为“一对多”的竞争性分配，就是“谁的效益好，谁来用这笔钱”，提高财政资金的使用效益。
　　要解决存量资金沉淀的问题。就是财政结转结余资金管理不活，满足于“躺在银行”吃利息。财税部门要有当好家的强烈意识，提高资金调度能力，探索多渠道的资金保值增值方式，想方设法把沉淀资金盘活，增加收益。要树立“大财政”观念，加强对政府性资源、资产、资金的统筹管理，树立操盘意识，运用市场化手段和现代理财方式，经营好、运作好政府财力的“大盘”。前不久，我看到义乌市在盘活财政存量资金上出了不少好招。如，合理调度财政间歇资金、“存款置换贷款”、改进财政存款理财方式等，值得各地学习借鉴。
　　要解决民生投入适销对路的问题。这些年，我省民生投入力度很大，存量的70%以上、增量的三分之二以上用于民生，五年全省民生投入超过了1万亿，但老百姓的意见还很多，最尖锐的是环境污染。对此，我们要改革民生投入机制，以老百姓的需求为导向，注重制度建设，做到“花钱买制度”而不是“花钱买稳定”，把重点放在守住底线、保住基本上来，算好资金保障、改革成本、支付压力、潜在风险等几本大账，把改革风险降到最低，尤其要把老百姓当前最关注的“五水共治”、“大气污染”等问题治理好。
　　要解决公务支出刚性约束不够的问题。“三公”经费是最受老百姓诟病的地方。通过教育实践活动，“四风”问题的整改，有了较大的改观。我们要继续抓下去，扎紧“钱袋子”，过好“紧日子”。今年，全省“三公”经费比去年再削减30%。省里带头，省级“三公”经费压缩2亿以上，压缩出来的资金全部用于“五水共治”。各地要不折不扣地执行，还要向社会公开。
　　要解决公建项目超概的问题。这是一个带有普遍性的老问题。现在，重点项目各方面盯得紧，有所好转，但一些中小项目，特别是几百万、几十万的项目，不太引人注目，问题比较多。别看项目小，一年下来全省就是个天文数字。原因恐怕有几个方面：心理上，财政资金、公建项目是“唐僧肉”，人人都想吃一口；态度上，公建项目花的不是自己的钱，公家的钱管那么死干什么，不想得罪人；责任上，尽管看起来制度很完善，但除了查实腐败的，很少有人被追责。操作上，设计和预算把得不严、考虑不全，工程上马后，这也没算那也没算，变更的口子越开越大。最近，我了解到上虞从前年就抓了这个问题，不仅政府项目，而且村级工程也管起来，平均每年节约2亿财政资金，很值得大家借鉴：第一条，纪检监察部门牵头监管，当“黑脸包公”。第二条，“先个人后组织、先经济后追责”，防止有人借集体决策逃避责任。第三条，划红线，1000万以下政府项目设计变革超过10%，1000万以上的超过8%，监察部门就上门调查。村级工程变更率不得超过20%，超过了就取消该项目获得财政补助资格，并暂停该村下一年度所有项目的立项。第四条，抓中介，对失信的中介机构，公开通报。再加上审计机构事先介入，提高预算的准确率，效果很明显。希望各地好好地抓一抓，把手指缝捏紧了，也让我们的干部少栽跟斗。
　　四是提升财税监管服务能力。财税资源能不能用到点子上，纳税人是不是满意，不光要看我们的统计指标，还要多问一问纳税人，多问一问预算单位，多征询同级人大的意见建议，看他们满不满意。
　　如何更科学。美国这样的发达国家为什么都会发生“财政悬崖”？高消费的模式、庞大的军事开支、加上量化宽松财政政策，使得美国政府债务“滚雪球”一样扩大。奥巴马第一任的4年里，财政赤字达到5万亿美元。我们在出台财税政策、安排资金时，要坚持“用制度说话”、“用数据说话”，量入为出、精准投放，减少人为主观因素的影响，提高财税配置的科学性。省里正在全面梳理权力清单，相应地要清理规范财税优惠政策，凡不符合法律和行政法规规定的财税政策一律停止执行。对行业或企业获得财政补贴的合法合规性，进行全过程全方位监督，确保企业公平竞争。今后政府部门不再直接面向企业“分钱分粮”，原则上不再直接向企业分配财政资金，逐步取消竞争性领域专项，严格控制其他专项。
　　如何更稳健。今年中央将改进预算管理制度，对年度预算控制的核心是收支平衡。这就是讲，税收不再是任务，而是预期。由此，要建立跨年度预算平衡机制。这对我们来讲，预算要留有余地，赤字要有跨年度的弥补机制，特别是对最大项目要有科学决策，不能光靠举债来维持。现在看来，各地财政账面上基本都是平衡的，问题在政府性债务上，尤其是一些市县债务增长较快，风险有所累积，必须高度重视。各市县主要领导要纠正不正确的政绩导向，根据实际情况合理配置财力、安排项目，决不能盲目透支。风险指标较高的地区，要抓紧研究压缩债务规模在警戒指标内的措施，提出风险处置应对预案，避免资金链断裂，防止系统性风险。要加强政府融资平台管理，抓紧剥离融资平台公司承担的政府融资职能，积极探索PPP（公私合作）等模式。PPP模式能够减少政府对资源的直接配置，解决“融资平台债务高”、“公共服务供给效率低”、“民间资本进入难”三大问题，实现政府融资、公共服务供给、民间资本准入的三方共赢。下一步，要抓紧研究PPP模式的具体管理办法。
　　如何更透明。你们搞的“数字财政”和《税友龙版》，基本把财税“大数据”集中起来了，能够比较清晰反映每笔财政资金、每笔税收的来龙去脉，有利于高效监管，有利于及时掌握趋势变化，对于保持财税稳健运行很有意义。下一步，还要加强两个公开，一个是财政预算特别是“三公”经费的公开，接受社会监督；还有一个是财政资金、政策的公开，这是市场规则的重要组成部分，理应公之于众，特别是我们搞财政资金的竞争性分配改革，如果准入条件、申报程序、政策机制不公开透明，就不可能保证公平性，更谈不上有竞争性。
　　最后，我特别强调，今年财税改革任务很重，在座各位担子不轻，大家要齐心协力，共担责任。我们不能嘴上讲改革，可一改到自己的身上、动到自己的蛋糕，说的跟做的就不一样，这样改革是推进不下去的。财税改革不能光算“最大公约数”，关键要算“最小公倍数”，只有大家意见统一了，共识更加广泛了，改革才能走下去。推进财税改革，不能光问“谁动了我的蛋糕”，而要多问“为什么会动我的蛋糕”、“谁和我一起做大蛋糕”，如果“我的蛋糕少了，但全局的蛋糕多了”，那么这样的改革就应该全力支持。因此，希望各位市县长多关心、多支持财税工作，真正用改革的精神来统领，做到从大局着眼出发，让财力配置更加科学合理，更加符合全面深化改革的要求，更加符合市场规律运行的要求。希望各部门树立全省一盘棋的意识，把财税改革作为本部门改革的重要内容，多给予理解、支持和配合。希望财税部门更加积极有为，去年省财政厅、省地税局教育实践活动很有成效。接下来各地将陆续开展。广大财税干部要把全面深化改革与教育实践活动结合起来，进一步增强政治定力和大局意识，进一步提升理财治税能力，进一步改进工作作风，守好纳税人的“钱袋子”，用好纳税人的每分钱，以实实在在的行动赢得纳税人的满意度，为全面深化改革做好服务，让党委、政府放心！

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