论人民调解协议的法律效力.doc

论人民调解协议的法律效力

【内容摘要】：人民调解作为解决民事纠纷的一种制度，在实践中发挥着越来越重要的作用。人民调解协议的效力问题，一直影响我国人民调解制度的发展。2010年8月颁布的《中华人民共和国人民调解法》，自2011年1月1日开始实施。从立法上确立了人民调解制度的法律地位，对实践中一直存在争议和难以解决的人民调解协议的法律效力问题做了历史性创造性的规定，成为了《人民调解法》中的一大亮点。
【关键字】：人民调解 人民调解协议 法律效力
一、人民调解及人民调解协议的概述及现状
（一）人民调解的概述及现状
人民调解又称诉讼外调解，属于民间调解。它是在依法设立的人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。其工作范围为预防纠纷产生、发展、激化，调解矛盾纠纷，宣传法律、政策、社会主义道德，其主要工作就是调解，通过调解化解矛盾纠纷。
人民调解具有三个基本特征：一是人民性。人民调解委员会依法设立，一般是在乡镇或街道办事处下设的调解民间纠纷的群众性自治组织（也可在农村村民委员会、城市/社区居民委员会设立人民调解委员会；企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会 ），在基层人民政府和基层司法行政部门指导下进行工作。人民调解委员会的人民调解员由人民群众选举产生，调解的纠纷是人民内部矛盾；调解的依据是体现全体人民共同利益和意志的国家的法律、法规、规章、政策和社会公德；调解的宗旨是为人民群众排忧解难；调解的目的是平息人民群众之间的纷争，增强人民内部团结，维护社会稳定。二是民主性。人民调解通过群众自我教育、自我管理、自我服务，化解自己内部的矛盾纠纷，是社会主义国家人民当家作主、行使管理社会事务民主权利的重要体现。人民调解坚持平等自愿的原则，不强行调解，不干涉当事人的诉讼权利，调解不是诉讼的必经程序。人民调解运用说服教育、耐心疏导、民主讨论和协商的方法，在查明事实，分清是非的基础上，依法帮助当事人达成调解协议。三是群众司法性。人民调解是在依法设立的人民调解委员会的主持下进行的司法活动，不是群众自发的活动。人民调解委员会在法律规定的范围内调解民间纠纷，其调解的民间纠纷包括发生在公民与公民之间、公民与法人、其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷，不得超越其职权范围。人民调解以事实为根据，以法律为准绳，判别是非，明晰权利义务，帮助当事人达成调解协议，并且接受司法行政部门的指导与监督，接受人民法院的业务指导。
人民调解由于具有扎根基层、分布广泛、方便快捷、不伤感情等特点,在解决纠纷中具有独特的作用，已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，成为开展社会治安综合治理、维护社会稳定的一支重要力量，是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是我国社会主义民主法制建设的重要内容。人民调解制度被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”，被国际社会誉为“东方经验”、“东方之花”。①从人民调解的现状来看，我国目前以预防和化解社会矛盾纠纷为重点。全国各地人民调解组织网络队伍基本健全，基本形成了以乡镇（街道）人民调解委员会为主导，村、居（社区）人民调解委员会为基础，企事业、区域性、行业性的人民调解委员会为触角的多层次、宽领域、规范化的新时期调解组织网络体系。同时通过制定工作流程，逐步规范工作程序，解决纠纷的方式也日益丰富，每年的调解工作成效显著。
（二）人民调解协议的概述
人民调解协议是指发生民事纠纷的当事人双方在第三方人民调解委员会的主持下，本着平等、自愿的原则，为解决民事纠纷而达成的具有民事权利义务内容，并由当事人双方签字或盖章的书面协议。它主要靠双方当事人相互承诺，社会舆论和道德的力量来保障协议的执行。协议达成后一方不履行，应当督促履行，拒绝履行的，另一方可以起诉，通过诉讼的途径实现协议内容。
对于人民调解协议的效力，我国的相关法律及司法解释主要经历了以下几个变化过程：第一个阶段是新中国成立后至20世纪90年代末，根据《人民调解委员会暂行组织通则》及相关法律的规定，人民调解不是起诉必经的程序，不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。当事人应当履行调解协议，但完全依靠当事人自觉自愿履行，此时的人民调解协议没有强制执行力；第二个阶段是2002年《关于审判涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称若干规定）施行至《中华人民共和国人民调解法》实施前，在这个阶段，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同的性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。因当事人一方不履行调解协议，对方当事人向法院起诉的，人民法院应当受理。此时，人民法院应按照合同进行审理，依法作出调解协议有效、无效、变更或撤销的判决。由此可知，人民调解协议的地位有所提高。第三个阶段是《中华人民共和国人民调解法》施行后，根据《人民调解法》的规定，一方面，经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。另一方面，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。而当人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。
由此可知人民调解协议的效力得到进一步的加强，即经过人民法院确认的人民调解协议在得不到自动履行时，具有申请法院强制执行的效力。通过这个变化过程，我们可以看出，人民调解协议的效力在不断的到加强，从靠当事人自觉履行，没有强制执行效力，到在一定条件下得到法院的承认，并具有强制执行的效力。新法的规定进一步增强了人民调解协议的效力，赋予那些达成的调解协议在生效后经过法院确认的，具有法院强制执行的效力。当然，当事人可以自由选择是否申请法院的确认。从一定意义上说，新法在人民调解协议效力上的规定存在两个方面，一是未经司法确认仍具有合同性质；二是经过法院的确认具有强制执行的效力。这一规定给了当事人是否选择司法确认的自由。其次，新法在当事人的调解协议被司法确认无效时赋予当事人足够的程序选择权，即其可以选择通过人民调解方式变更或达成新的调解协议，也可以直接向人民法院提起诉讼。当事人在被确认调解协议无效后，可以积极选择适当的救济方式维护自身的权益，有利于纠纷的及时、有效解决，也有利于整个社会秩序的稳定。
总之，新法进一步增强人民调解协议效力的规定是值得肯定的，是人民调解法的最大亮点，是社会发展的必然结果。
（三）人民调解协议的现状分析
1、提高人民调解协议的法律效力的必要性
人民调解在解决民间纠纷，保护当事人的合法权益，维护社会稳定等方面发挥了重要的作用，但由于人民调解协议的效力问题，往往致使达成的协议成为一纸空文。因此，如何提高人民调解协议的效力就显得尤为重要。只有人民调解协议能够执行，当事人的权利才能得以实现；只有人民调解协议得到执行，人民调解制度才能得以存在和发展。
第一、提高人民调解的法律效力是社会现实的使然。
随着社会的发展，特别是20世纪80年代以来，社会主义市场经济体制的建立和完善，市场主体多样化的趋势日益凸显。多样化的经济主体，多层次的经济关系，多角度的经济交往，势必对纠纷解决方式提出多样化的要求，以满足不同社会主体在不同社会经济关系中对公平和效率的不同需求。多元化的纠纷解决机制必然应运而生。同时市场经济反对国家对社会生活的过度干预，更多的强调市民社会的自主地位和自治能力，国家权力只有在必要的时候才能加入市民社会生活的干预，从而使得旧有的纠纷解决模式也必然不能满足社会生活的需求。人民调解作为多元化的纠纷解决机制中的独特的纠纷解决方式，其应运而生是现实的使然，但人民调解协议作为调解的最终结果，其法律效力若得不到保证，那人民调解协议也只是一纸空谈，人民调解工作也不过是在浪费资源。
第二、提高人民调解的法律效力是依法治国的必然要求
随着依法治国进程的推进，法制宣传教育的深入，权利观念也日益深入人心，人民群众的法律意识也在不断的提高，并开始“法眼看世界”，理性的运用法律的武器维护自身的合法权益，权利和权益上升为主要的诉求。这就对传统的纠纷解决机制提出了更高的要求。在应对这种多远化的利益冲突时，理应在纠纷解决时兼顾不同群体的利益，使得一种具有包容性和灵活性的纠纷解决机制——人民调解制度油然而生。②而作为人民调解所达成的最后结果——人民调解协议其应具有的法律效力也就显得尤为突出。
第三，提高人民调解的法律效力是纠纷的主体和内容的多元化的需求。
纠纷不仅发生在公民与公民之间，也发生在公民与法人、非法人团体和社会组织及其相互之间，同时纠纷主体之间特定的身份和相互关系，也使得纠纷的解决所适用的方式有所不同。如果当事人之间的关系越亲近，往往越不适合用对抗性的诉讼方式。像婚姻家庭纠纷、乡邻纠纷则需注重情理的调解，对抗性的诉讼方式只能激化这种关系及矛盾，而人们调解则能发挥更积极的作用。调解的最终目的是要达成调解协议，而人民调解协议具有法律效力才能对纠纷主体具有约束力，才能防止纠纷主体的随意反悔，不会导致调解工作的劳而无功，人民调解协议毫无意义。
最后，人民调解适合中国的这种“和为贵”的传统思想。人民调解员本身就来自基层，人民调解工作具有平等协商、不伤感情、互谅互让、成本低、效率高的特点，从而能在第一时间发现矛盾，并在群众的帮组下迅速的化解纠纷，能有效防止矛盾纠纷的激化和转化。其作为维护社会稳定的“第一道防线”的特色和优势，必然在多元化的矛盾解决机制中扮演重要角色。
2、提高人民调解协议的法律效力的积极作用
第一、化解矛盾，维护社会稳定。
人民调解制度是我国社会主义政治民主制度的组成部分，是人民群众自己组织起来，化解自身矛盾，参与社会事务、管理国家事务的一种重要形式，是我国多层次社会矛盾纠纷解决机制体系中的重要组成部分。从2004年至2009年人民调解委员会调解矛盾纠纷的情况进行了对比分析，可以看出这些年调解纠纷的总数呈现出上升的良好态势：2004年调解441万件，2005年调解448万件，2006年调解462万件，2007年调解480万件，2008年调解498万件，2009年调解767万件。6年时间，调解纠纷总数增加了330万件，增幅达74%。庞大的统计数字凸显了人民调解工作在构建社会主义和谐社会的新的历史条件下在预防化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的重要作用。③人民调解把矛盾解决在基层，解决在民间，解决在萌芽状态，有效的预防和减少了犯罪，消除了当事人之间的矛盾，并通过矛盾纠纷的化解，教育了当事人及周边的群众知法守法，依法维护自己的合法权益。但从另一方面我们也应看到民间纠纷如果得不到及时的化解，或者化解不利，就有可能发展成为群体性事件，甚至激化为刑事案件，干扰党和政府的中心工作，影响社会的稳定和经济文化的发展。这些矛盾、问题的解决，不仅仅是人民调解的功劳，我们更应该看到人民调解协议的法律效力的作用。
第二、提升调解组织的公信力和工作效力。
各级调解组织及其所属的调解员是纷繁复杂的民间纠纷调解的主力军，他们的工作效力和质量如何，同人民调解工作的成败息息相关。一个廉洁高效的调解组织，并同时建立了一支业务精通的调解队伍，就能够很好的把握社会复杂多变的民间纠纷，运筹帷幄，沉着应对，并及时组织纠纷当事人严格按照程序进行处理，然后制作出于法有依，于事有据，格式规范，内容完整，程序合法，对当事人均由法律约束力的调解协议书。即使当事人一方或双方反悔，引起诉讼，其调解协议的法律效力也必定为法院所确认。这样一来，必将大大的提升调解组织和人民调解协议的公信力，同时，也随之提高了人民调解组织的工作效力。
第三、降低司法成本，减少或避免诉累。
目前，调解作为一种诉讼程序之外的解决社会矛盾纠纷的有效方法，受到各国司法界的高度重视。将调解制度作为纠纷解决的替代措施，现在已经成为司法改革的一种普遍趋势。我国仅2009年调解的案件就达到767.6万件，调解成功率达96%以上，当事人反悔起诉到法院的约占0.7%，被法院判决维持原调解协议的近90%。④可见，人民调解把矛盾有效的解决在基层及民间，使众多的社会矛盾纠纷解决在诉讼程序之外，大大的降低了司法部门的工作，降低了社会司法成本。同时，我国现行的人民调解制度是通过调解促成纠纷当事人在遵守法律法规，执行政策和符号社会道德的前提下，互谅互让，自己解决矛盾纠纷，防止矛盾激化，既方便了群众，节省了时间和人力，又维护了社会的稳定，同时，人民调解还实行免费政策，也为当事人节省了物力和金钱的耗费，大大减少及避免了当事人的诉累。
二、国内外相关制度的比较
（一）国外民事司法制度中引入ADR的情况
一些西方国家为了避免和弥补诉讼本身的弊端和不足，从上个世纪60年代开始，在寻求替代性争议解决办法方面进行了积极的探索并取得了长足的进步。西方国家的法学界和社会民众普遍认为法院诉讼程序繁琐、费用昂贵、时间太长，相反，ADR由于其本身所固有的经济性、便民性、简捷性而受到了各国政府和民众的高度评价，在社会管理实践中也产生了很好的成效。因此，他们把ADR引入民商事司法制度的范畴，并且以法律的形式予以肯定。ADR（AlternativeDispute Resolution）可译为替代性或选择性争议解决方式，它是指在法庭审理之外通过仲裁、调停等非诉讼形式，由第三人参加，自主解决纠纷的方法、机制的总称。⑤ADR最早引起关注是在美国，而后盛行于欧洲和日本、韩国、澳大利亚等国，现已成为国际上现代法律制度发展的一大趋势。如，挪威制订了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行；瑞典95%的民事纠纷都是依靠调解手段（含诉讼外调解和诉讼调解）来解决；澳大利亚把推进调解等诉讼替代方式作为司法改革的重要内容之一，成立了“全国非诉讼调解理事会”，协助政府制订政策，指导调解工作；美国制定了《ADR法》，鼓励各地成立民间调解组织，大力推行民间调解制度。日本颁布了《民事调解法》，欧盟正在研究制订适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，就连一些发展中国家，如菲律宾亦把调解作为初步的诉讼程序，民事纠纷必先经过调解，在调解不成功需要诉讼时，由调解组织出具证明，法院才受理。我国的香港特别行政区也设立了“调解顾问中心”作为社会纠纷解决的组织。联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。在ADR制度盛行的国家，人们把诉讼外调解组织称为“贫民法院”，而把调解员称为“贫民法官”、“布衣法官”。⑥
（二）我国人民调解制度的特点与国外民事司法制度中的ADR之比较
我国的人民调解制度具有三个特点：一是以最经济、最捷便的方式把大量民间纠纷就地化解在萌芽状态，维护了正常的生产、生活秩序，并为群众节省了大量的人力、物力。二是以法律、政策和社会公德为依据，坚持依法调解和思想教育相结合，在调解的过程中注重宣传政策法规和社会公德，有利于提高人民的法制观念和道德水平。三是及时化解了矛盾纠纷，使矛盾纠纷的当事人之间达成互相谅解，增进了人民群众的团结和睦，增加了公民直接参与司法的民主因素。
我国的人民调解制度与国外民事司法改革中所设立的ADR机制在本质上是相同的，都是在法院裁判之外为民事纠纷当事人提供的替代性纠纷解决方法，但在具体的实施运作上，仍然有很大的不同。表现在：（一）实施机构不同。我国的人民调解委员会是村居民委员会下设的群众自治组织，组成方式以村居委会干部兼职为主，并选聘一些“长者”和热心人等志愿者参与。国外ADR机制中的ADR提供者即调解人员是得到纠纷当事人双方认可的专业组织或人士，如专家协会、ADR集团和争议公平解决中心。两相比较，其素质不可同日而语。（二）指导方式不同。在我国，司法行政机关对调解工作的指导主要表现在对调解人员的选拔培训、调解组织建设和业务指导；人民法院对当事人反悔的调解协议进行审查或者对调解员进行培训。国外法院对ADR机制运作的指导则主要表现在对调解协议进行审查，并试图通过经济杠杆包括法律援助经费和诉讼费促使当事人自觉地采取ADR。（三）必要程度不同。人民调解与国外ADR机制同样都不属于诉讼前的必经程序。但不同的是，在英国，如果一方当事人提出调解而另一方拒绝或经调解达成协议后一方反悔，拒绝或反悔的一方在法院裁判时所负担的诉讼费用比例将会很高。（四）法律效力不同。经人民调解委员会调解达成的，有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。而在英国ADR机制中，当事人双方达成的调解协议，一方拒不履行时，另一方当事人即可向法院申请强制执行。
通过上述比较，我们不难发现，我国的人民调解工作虽然取得了巨大的成就，但必须承认，人民调解制度目前还存在较多问题，至少包括：(1)原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应社会发展的需要；(2)人民调解等纠纷解决方式受到法治、司法中心观念的排斥和抑制；(3)人民调解协议的性质和效力长期以来没有得到法律的明确，导致人民调解缺乏权威，效力微弱；(4)调解组织不健全，国家有关部门，特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处；(5)人民调解员的素质不高，工作的积极性也不足；(6)人民调解的工作过程和方法本身存在许多缺陷，如难以保持中立，迁就封建习俗，迁就势大力强者，调解方法简单生硬，以罚代调，越权处罚，对罪与非罪、违法与合法的界限不清，过分强调“折中”等；(7)人民调解立法滞后，调解程序明显具有随意性，调解工作不够规范。⑦我国的人民调解制度与法制国家的ADR制度相比较，无论从人民调解的法律地位、法律效力、政府资助、与法院诉讼的衔接到调解人员素质和制度规定等方面，都还是存在差距的，需要进一步改进和加强。
结合国内外的相关制度的比较，虽然人民调解存在诸多问题，但是笔者认为可以从人民调解法的程序和实体两个方面上提高人民调解协议的法律效力，《中华人民共和国人民调解法》第三十一条规定：经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。该条已经明确规定了人民调解协议在实体上的法律效力。程序和实体二者是不可分割的，程序有瑕疵，其实体的法律效力也必然受到影响，只有程序和实体都公正、合法、有效，人民调解协议才具有法律效力。并同时借鉴国外的ADR成果完善人民调解制度，从而达到提高人民调解协议的法律效力的最终目的。
三、严格遵守调解程序，规范调解协议，提高人民调解协议的法律效力
（一）调解主体合法、懂法
《宪法》第111条规定，居民委员会、村民委员会下设人民调解委员会，调解民间纠纷，从根本上确立了人民调解的法律地位。《人民调解委员会组织条例》对人民调解组织的性质作出了更全面的规定，即村民委员会。居民委员会设立人民调解委员会企事业单位根据需要设立人民调解委员会。《人民调解工作若干规定》第10条根据人民调解工作的发展实践，增加了人民调解的组织形式。一是农村村民委员会，城市（社区）居委会设立了人民调解委员会，二是乡镇、街道设立了人民调解委员会，三是企事业单位根据需要设立了人民调解委员会，四是根据需要设立区域性。行业性的人民调解委员会。《人民调解法》第7条规定人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。第8条规定村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员三至九人组成，设主任一人，必要时，可设副主任若干人。人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。第9条规定村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会组织推选产生。人民调解委员会委员每届任期三年，可以连选连任。第13条人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。⑧上述法律法规及规范性文件对人民调解组织作出了规定，特别是《人民调解法》不仅对人民调解组织的性质作出了详细的阐述，更对人民调解委员会的设立，人民调解委员会委员的产生、人员组成、人数、任职年限作出了具体的规定。只有经过法律规定的程序产生的人民调解员才具有合法的调解主体的资格。
但是，作为人民调解员，主体资格合法是最基本的要求，同时，知法懂法也是其必备的能力素质。随着社会矛盾纠纷的复杂、多元，调解主体如果不知法不懂法，其所作出的调解势必影响调解协议的法律效力。而长期以来，基层人民调解员的选聘大多是村里年长、有威信的人或是村干部担任人民调解员，虽然他们在调解方面有一定的能力，但是他们大多文化水平较低，政策法规观念不强，法律素养不高，依法调解的能力素质自然存在一定的问题。调解也是执法，人民调解员队伍的素质的提高人民调解协议的法律效力就显得尤为重要。笔者认为对于人民调解员的队伍结构应加以调整：一是在基层选聘文化程度较高的、懂政策、具备一定法律知识的成年公民担任；二是招聘具有法律专业知识的大学生担任；三是积极吸收符号条件的离休法官、检察官，以及律师、法律工作者等加入人民调解员的队伍。逐步建立一种懂法律、懂政策、知民情、热心人民调解工作的专兼职相结合的人民调解队伍。
(二)调解程序依法
《人民调解法》对人民调解和调解的程序作出了严格的规定，人民调解员在调解纠纷的过程中，必须严格按照《人民调解法》的规定的程序进行调解，才能真正体现人民调解的公平性、公正性，人民调解协议的法律效力才能得到保障。人民调解委员会受理纠纷时必须按照法律法规规定的受理范围和程序办理。基层调解委员会主要受理发生在辖区内的公民之间、公民与法人及其他组织间的民间纠纷，包括婚姻家庭、邻里、房产、债务、生产经营、赔偿等纠纷，对本辖区内有碍社会稳定的各类矛盾纠纷，与群众有切身利害关系易激化或易形成群体性闹事和上访的非民间纠纷应做好劝阻引导工作。法律、法规、规章和政策明确规定由指定部门处理的纠纷，应告知当事人向指定部门申请处理。调解处理民间纠纷的程序应当简便易行、灵活多样、合理规范，有利于纠纷及时、正确、合法解决。同时，人民调解委员会调解民间纠纷应坚持如下原则：(一)在当事人自愿、平等的基础上调解；（二）不违背法律法规和国家相关政策；（三）尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的利益。在调解过程中，严守当事人的私人秘密和商业秘密。
1、纠纷的受理：纠纷受理有两个途径，一是纠纷当时人找到调解组织 请求调解纠纷，即当事人主动申请调解，申请时，当事人可以口头申请，也可以书面申请。对纠纷当事人的口头或书面申请应认真受理，并填写申请表，由申请人签字；二是调解人员或组织发现或得知纠纷后，应主动前去受理调解，特别是那些容易激化的就纠纷更应该闻风而至。调解组织在受理纠纷时要做好登记，基层调解组织不得拒绝受理职责范围内的纠纷。同时受理纠纷时应注意，无论通过哪种途径，都要尊重当事人双方的意愿和他们的诉讼权利，如果一方当事人或双方坚持要求到人民法院解决，调解组织或调解人员不得干涉和阻拦，不得强行调解。
2、纠纷的调查：纠纷受理后，调解组织应指定专人负责调查，耐心听取各方当事人的陈述，问明有关情况，分析已有材料，走访纠纷其他关系人、知情人和周围群众，亲赴现场调查或请专门机关作出证明，全面了解和掌握纠纷的事实真相。在广泛调查的基础上，进行综合分析，去伪存真，辨明纠纷性质，抓住纠纷的主要矛盾。同时，做好调查记录，以便查证。
3、纠纷的调解：调解方式通常有个别调解、就地调解、开家庭会调解、小型群众座谈会调解、集体调解、联合调解等。在听取当事人陈述后，对当事人进行有关法律法规和精神文明及社会公德教育，引导当事人端正对待纠纷的态度，消除对立情绪，依法合理地提出合法、合理、合情的建议性调解意见，力争达成调解协议。
4、达成协议：对于简单的纠纷，在当事人认为无需制作调解协议书的，可采用口头协议的方式，人民调解员应当记录协议内容；对于涉及民事权利义务的纠纷或当事人要求制作书面协议的，都应制作书面调解协议书。对难以达成协议或两次以上调解达不成协议的纠纷，可宣告调解结束，同时，告知当事人找有关部门解决或向人民法院起诉。
5、检查回访，监督履行：人民调解协议既是双方当事人解决纠纷的意见，又是人民调解工作的成果。为了巩固调解成果，保证调解协议自觉履行，调委会应通过回访的方法，检查、督促其履行，以防反悔和反复。
（三）调解协议格式合法。
按照《人民调解法》的规定，调解协议在格式上必须具备四个条件：1、调解主体必须是人民调解委员会，调解员必须具备人民调解员的身份。其它机关、组织、民间个人主持达成的调解协议则不适用本法。2、调解协议具有民事权利义务的内容。3、调解协议应采用书面形式。采用口头协议的方式，人民调解员应当记录协议内容。既能准确的确定双方当事人的民事权利义务，避免在协议的履行过程中发生不必要的争议，有可以为今后的可能引发的诉讼提供证据。4、当事人必须在调解协议上签字、盖章会按指纹。这一程序既是当事人对协议内容的认可，收其约束的表现，也是民事性质合同的成立要件。同时人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章。即人民调解协议须三方（当事人及调解方）签字盖章。
（四）调解协议内容合法
1、人民调解协议的生效要件。民事合同的生效要件是指民事合同能够产生法律约束力并为法律所保障而必须具备的条件。根据合同自由原则，民事合同只要真实地反映了双方当事人的意志且不损害社会公共利益和他人合法权益，就具有法律强制力。根据《合同法》等法律的规定，民事合同的一般生效要件包括：1、订立合同的当事人具有相应的民事行为能力；2、意思表示真实；3、合同不违反法律或者社会公共利益；4、合同的标的可能与合法。人民调解协议作为民事合同的一种，其有效自然亦应具备相应的条件。根据《若干规定》第4条的规定，人民调解协议具备下列条件的为有效：1、当事人具有完全民事行为能力；2、意思表示真实；3、不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。可见，依法成立的人民调解协议是双方当事人真实的意思表示，即使该协议的内容确定了一方当事人对于某些权利或者利益的放弃，只要该权利或者利益的放弃是出于当事人的真实意愿，仍然对其具有法律约束力。
2、人民调解协议的无效条件。民事合同的无效是指民事合同因欠缺法定生效要件而受到法律的否定性评价，该合同得不到被赋予合法的法律效果的一种状态。《合同法》第52条规定了合同无效的条件，第53条规定了合同中的免责条款无效的条件。依《若干规定》第5条的规定，人民调解协议有下列情形之一的为无效：1、损害国家、集体或者第三人利益；2、以合法形式掩盖非法目的；3、损害社会公共利益；4、违反法律、行政法规的强制性规定。人民调解委员会强迫调解的，调解协议无效。从中可以看出，人民调解协议的无效条件与一般民事合同的无效条件基本相同，只是不将一般民事合同无效原因之一“一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益”作为人民调解协议无效的原因，同时考虑到人民调解应当遵守自愿原则，不得搞强迫调解，所以人民调解协议的无效原因中增加了“人民调解委员会强迫调解的”。
3、人民调解协议的变更或者撤销条件。民事合同的变更或者撤销，是指因民事合同当事人意思表示存在瑕疵，一方当事人因此享有变更权或者撤销权，通过权利人行使变更权或者撤销权，使已经生效的合同发生变更或者归于消灭。《合同法》第54条规定了合同的变更或者撤销的条件及行使变更权或者撤销权的方式。依《若干规定》第6条的规定，下列人民调解协议，当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销：1、因重大误解订立的；2、在订立调解协议时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的调解协议，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。从中可以看出，人民调解协议的变更或者撤销条件及变更权或者撤销权行使的方式与一般民事合同的完全相同，并无二样。人民调解协议变更权或者撤销权的行使，应当注意两个问题：一是当事人是行使变更权或者撤销权，应由当事人自己决定，人民法院不能干涉。当事人请求变更的，人民法院不得撤销。二是撤销权的行使是有时间限制的。有下列情形之一的，撤销权消灭：1、具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；2、具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。民事合同无效或者被撤销后，虽然不能产生当事人所预期的法律后果，但并非不产生任何法律后果。在民事合同无效或者被撤销后，仍然存在如何承担法律责任的问题。《合同法》第56条对无效合同和可撤销合同的法律约束力作了规定，第58条和第59条对合同无效或者被撤销的法律后果作了规定。依《若干规定》第8条的规定，无效的调解协议或者被撤销的调解协议自始没有法律约束力；调解协议部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。但关于人民调解协议无效或者被撤销的法律后果，《若干规定》未作规定，而新颁布实施的《人民调解法》规定人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。其对人民调解协议无效或者被撤销的法律后果，也未作规定。笔者认为对人民调解协议无效或者被撤销的法律后果，可根据不同的情况参照《合同法》或是《民法》的相关规定处理。
四、人民调解协议的司法确认及监督和补救
（一）人民调解协议的司法确认，赋予调解协议具有强制执行力，确保人民调解的法律效力。
司法确认程序是完善多元纠纷解决机制的重要内容，这一制度把“非诉讼”的人民调解和司法的强制力结合起来，对运用多种途径解决纠纷起到了聚合作用。2011年1月1日起施行的《中华人民共和国人民调解法》和3月30日起施行的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，标志着我国多元纠纷解决机制改革进入新阶段。
2011年1月13日，原告老刘与被告小刘因土地相邻关系发生纠纷，在赣县王母渡镇横傒村村委会的主持下达成了调解协议，协议约定：因老刘所属的猪圈与小刘新建房屋相邻，影响了小刘的居住环境，为此，小刘一次性补偿老刘1000元，老刘于2011年2月1日前将猪圈拆除，如逾期不拆除，则由小刘拆除。协议到期后，老刘非但没有主动拆除猪圈反而将小刘诉至法庭，要求小刘恢复其猪圈房屋或赔偿其猪圈房屋损失二千元。 法院受理认为，老刘与小刘系土地相邻纠纷，经人民调解组织主持调解后，双方自愿达成的调解协议具有民事合同的性质。依据《中华人民共和国人民调解法》第三十一条之规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。老刘逾期未主动拆除猪圈，小刘按约主动将老刘猪圈拆除，是按照协议履行自己权利，该行为不具有违法性，即不具备老刘所诉侵权行为的构成要件。承办法官了解到案情后，努力从情理、法理等角度对老刘进行耐心劝解。最后老刘撤回起诉，最终使剑拔弩张的邻里关系得以和解。法院“人民调解协议确认机制”保证了调解协议的法律约束力，对提高人民调解协议的法律效力具有最更根本的作用。
为了加大化解社会矛盾力度，实现诉讼调解与非诉讼调解有机衔接，就必须克服人民调解组织调解达成的调解协议的效力局限性。在最高法院和全国人大代表充分调研和论证的基本上，提出了可行性意见，即通过设置诉前司法确认程序来解决人民调解协议赋予其强制执行力，并于2010年写入了《人民调解法》之中，从而基本上突破了人民调解协议的确认定，基本上实现了诉讼与非诉讼有效机制的衔接。所谓人民调解协议司法确认，它是指在人民调解委员会的主持下，当事人达成了调解协议，并向法院申请对其效力进行司法确认，经人民法院审查，认为协议合法有效的出具法律文书确认其效力，并赋予于其强制执行的效力。人民调解协议司法确认程序是赋予调解协议以强制执行力的重要方式之一，当事人还可以按照《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第12条以及《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第10条的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力，根据《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第13条对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人还可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。
对于司法确认的程序，《人民调解法》只有一个条规定了有关司法确认的程序性问题，即第33条规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。此条规定得较为笼统，操作性不强。鉴于人民调解协议司法确认程序具有特殊，既非典型的诉讼程序，亦非典型的非讼程序，而是介于诉讼与非诉讼之间的特殊审判程序，因此有必要对该程序的相关内容加以细化。
第一、人民调解协议司法确认的原则
根据人民调解协议的性质及司法确认的特点，笔者认为在司法确认的过程中要坚持以下原则：一是依法审查原则。确认内容必须是不违反法律强制性规定，要对调解协议进行合法性审查，在合法性审查的基础上作出确认与否；二是依申请原则。司法确认是确认争议双方的权利义务，是一种民事方面的确认，要充分尊重当事人的自愿、意志，而不能主动去启动司法确认，必须依当事人的申请才能启动确认程序；三、便民、高效原则。设立调解协议司法确认的目的就是解决人民调解协议的执行力，促进人民调解高效进行，把矛盾尽可能地化解在基层，因此程序的设置应有高效便民的特点。四是回避原则，具体确认的法官不参与非诉调解过程，避免引起当事人不必要的合理怀疑。同时，人民调解员也不得在以后的诉讼中充当证人角色。
第二、人民调解协议的司法确认范围
对于人民调解协议的司法确认范围，《人民调解法》并没有作出明确规定，2009年7月最高院司法的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第24条规定有下列情形之一的，人民法院不予确认调解协议效力：（一）违反法律、行政法规强制性规定的；（二）侵害国家利益、社会公共利益的；（三）侵害案外人合法权益的；（四）涉及是否追究当事人刑事责任的；（五）内容不明确，无法确认和执行的； （六）调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的； （七）其他情形不应当确认的。除了上述七种不予确认的情形外，对人民调解协议司法确认的范围并没有做出相应的规定。自2011年3月30日施行，由最高院颁布的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的第四条规定：人民法院收到当事人司法确认申请，应当在三日内决定是否受理。人民法院决定受理的，应当编立“调确字”案号，并及时向当事人送达受理通知书。双方当事人同时到法院申请司法确认的，人民法院可以当即受理并作出是否确认的决定。有下列情形之一的，人民法院不予受理：(一)不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的；(二)确认身份关系的；(三)确认收养关系的；(四)确认婚姻关系的。第七条规定：具有下列情形之一的，人民法院不予确认调解协议效力：(一)违反法律、行政法规强制性规定的；(二)侵害国家利益、社会公共利益的；(三)侵害案外人合法权益的；(四)损害社会公序良俗的；(五)内容不明确，无法确认的；(六)其他不能进行司法确认的情形。《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的颁布，对人民调解协议的司法确认的范围作出了明确的规定，对司法确认的具有积极的意义。⑨
同时笔者认为