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北京市法院未成年人刑事案件社会调查报告工作的调研及建议

　　[摘　要]就未成年人刑事案件社会调查报告工作情况开展调研,不仅有助于进一步完善未成年人刑事案件社会调查制度本身,而且可以将有关经验适当推广到成年人的刑事案件,还可以为我国普通刑事诉讼量刑程序改革及刑法、刑事诉讼法的进一步修改提供某些借鉴。本调研报告针对北京市24个中级、基层法院开展未成年人刑事诉讼中社会调查报告工作的情况做深入调研分析,总结出“社会调查报告引入的可选择性”、“社会调查主体的多元化”、“社会调查报告程序的灵活性”、“调查报告样式、内容的多样性”等特点,梳理出社会调查报告实践工作中凸显的“对外地户籍未成年人引入社会调查报告难”、“社会调查主体资源短缺”、“社会调查时间仓促”、“社会调查报告质量有待提升”、“社会调查报告的性质定位不清”等五个问题,并提出相关建议。
　　[关键词]社会调查;未成年人;异地委托

　　[中图分类号]C913.5
　　[文献标识码]A

　　社会调查报告制度是法治文明程度提升的一个重要标志,它在《联合国少年司法最低限度标准规则》等一系列关于未成年人的国际公约中普遍得到确立。我国少年司法改革中采用的社会调查报告制度是指,在办理未成年人刑事案件过程中,由特定的调查主体就未成年犯罪嫌疑人、被告人的性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历、在校情况以及实施被指控的犯罪前后的表现等情况作全面、细致的调查,并制作出书面调查报告,为司法机关公正处理和教育、感化、挽救未成年犯罪嫌疑人、被告人提供重要参考依据。就未成年人刑事案件社会调查报告工作情况开展调研,不仅有助于进一步完善未成年人刑事案件社会调查制度本身,而且可以将有关经验适当推广到成年人的刑事案件,还可以为我国普通刑事诉讼量刑程序改革及刑法、刑事诉讼法的进一步修改提供某些借鉴。
　　本文拟对北京市24个中级、基层法院开展未成年人刑事诉讼中社会调查报告工作的概况、特点及问题做深入调研分析,同时结合各地法院的相关实践及北京市的本土资源优势,提出可行性建议,以期对进一步推进和完善未成年人刑事案件的社会调查报告制度有所裨益。

　　一、北京市法院未成年人刑事案件社会调查报告工作概况及特点

　　(一)摸索阶段(1991年-2001年)
　　1991年最高法院《关于办理少年刑事案件的若干规定(试行)》(以下简称1991年《若干规定》)的颁布,可以说是北京市法院在未成年人刑事诉讼中适行社会调查报告制度的“催生剂”。当时,无论是调查报告的主体、方式,还是调查报告的形式等,都处于较为初级、粗浅的摸索阶段,即一般是由法官亲自到未成年人所在家庭、社区、学校、单位进行走访;调查报告也大多以谈话笔录的方式体现。1998年,北京市高级法院与北京市检察院等八家单位联合制定了《关于办理未成年人违法犯罪案件建立相互配套工作体系的通知》,明确要求检察机关“在开庭前,应采取多种形式进行社会调查……”,法院“要认真审阅控辩双方提供的未成年被告人在实施犯罪前的平时表现、性格特点、成长环境,进行违法犯罪的主、客观原因等社会调查材料;必要的时候,法院也可以进行调查”,自此,由法官亲自、直接担任社会调查主体的情况逐渐减少,个别区县开始尝试由检察机关或其他社会团体组织进行社会调查。

　　(二)深入阶段(2001年-2010年)
　　2001年,最高法院颁布了《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》(以下简称2001年《若干规定》),对社会调查报告制度的适行主体、形式、程序等作出明确规定。借此契机,北京市法院实行社会调查报告制度也走向深入、完善。2003年,丰台法院在全市率先制定出首份有关未成年人社会调查工作的区域性规范文件一《关于丰台区未成年刑事案件社会调查工作的若干规定》;此后,特别是2006年全国法院第五次少年法庭工作会议将“改革和完善社会调查报告制度”作为今后少年法庭工作的一个重点后,全市法院的未成年人刑事案件社会调查报告工作开始以更快的速度发展,崇文、门头沟、昌平、石景山、朝阳、海淀、一中院、密云等8个法院相继推出一系列规范文件,实行社会调查报告制度工作的规范性、系统性及实效性日益显现。
　　综观目前北京市法院实行未成年人刑事案件社会调查报告制度的工作,主要呈现以下几个特点:
　　1.社会调查报告引入的可选择性。由于我国《刑事诉讼法》并未将“社会调查”规定为必经程序,而2001年《若干规定》也只是规定“可以”就未成年被告人的性格特点等情况进行调查,这就意味着,即使对未成年人刑事案件不进行社会调查也不违法,加之受到审理期限、未成年人户籍、调查主体等多方面因素的制约,各级法院对社会调查报告的引入通常具有“可选择”的特点,即一般只选择一部分未成年人刑事案件适用社会调查报告制度。
　　2.社会调查主体的多元化。根据2001年《若干规定》,控辩双方、人民法院委托的有关社会团体组织以及人民法院均可以成为法定的社会调查主体,与之相应,北京市各级法院未成年人刑事案件的社会调查主体也呈现出多元化的特点,具体主要有四种:一是由未成年人保护委员会、关心下一代工作委员会人员或教育工作者担任,如丰台法院;二是由人民陪审员担任,如石景山法院;三是由社区矫正机构的工作人员担任,如一中院、二中院、门头沟、崇文、朝阳、密云、昌平等法院;四是由法官担任,如海淀、宣武、东城、西城等法院。
　　3.社会调查报告程序的灵活性。由于我国现行司法解释关于社会调查报告工作的规定较为原则,缺乏对调查启动时间、调查方式等方面的统一、细致规定,因此全市未成年人刑事案件的社会调查报告工作在具体操作中也是不拘一格,表现出较大的灵活性:(1)从社会调查启动的时间看,多数是在法院受理案件后、开庭审理前开始启动,但也有个别地区经过多方协调已经将调查启动时间前置到了案件审查起诉甚至侦查阶段,如崇文区要求区检察院“在未成年人因涉嫌犯罪被审查起诉之日起5日内,由少年起诉组通知2名社会调查员进行社会调查工作”;丰台区要求“区检察机关对未成年人犯罪嫌疑人(被告人)应在受理案件后3日内,向社会调查员发出《未成年人刑事案件社会调查函》”;而海淀区则专就“外埠来京常住的未成年人”要求区公安分局在侦查阶段就应对其“年龄、一贯表现、主要社会关系等基本情况进行审查、核实,收集和整理有关品格证据”。(2)从社会调查的方式看,有的采用书面调查方式,即通过收发信函、发放填写式表格的方式调查;有的则采用当面会谈、实地走访等更为直观的调查方式。还有的在社会调查过程中引入了心理专家,对未成年人的人格、心理状况进行专业化的调查评估,如东城、房山等法院。(3)从是否质证社会调查报告看,目前多数法院只是将社会调查报告作为一种参考材料附于卷宗中备查,并不在法庭上宣读,或者即便当庭宣读,也不进行法庭质证,只有门头沟、丰台和石景山等少数法院针对社会调查报告进行质证,且宣读调查报告的主体一般由法官、人民陪审员、公诉人或专门的社会调查员担任。
　　4.调查报告样式、内容的多样性。多数调查报告采用日常公文写作要求的报告样式,少数 则采用调查表格或调查笔录等形式。调查报告的内容一般是围绕未成年人的性格特点、文化程度、家庭环境、成长经历、社会交往及实施被指控的犯罪前后表现等情况展开,有的还将心理评估、非羁押措施风险评估等情况纳入了报告内容,还有的进而就如何量刑、如何进行帮教提出了具体建议。

　　二、北京市法院未成年人刑事案件社会调查报告工作中存在的问题

　　(一)社会调查的适用对象有限
　　目前,全市法院在未成年人刑事案件中开展社会调查报告工作的对象主要局限于北京籍的未成年人,对于那些外地户籍的未成年人还较少适用。这主要是由于,对外地户籍未成年人的社会调查要比对北京籍未成年人的社会调查投入更多时间和精力甚至财力,且外地未成年人大多缺乏在本地的监管组织,对其进行社会调查通常需要与其原籍的相关组织、人员取得联系,如果社会调查员亲自去外地调查,则既需要相对充裕的工作时间,又需要数额不菲的差旅经费,而若委托未成年人原籍所在地的公安机关或社区矫正组织进行调查,又缺少对这种委托行为的指导性、规范性协作运行机制。值得注意的是,在北京市法院每年审理的未成年人刑事案件中,外地户籍的未成年人已经占到未成年被告人总数的75%左右,随着人口流动进程的加快,预计在未来的几年,这个比例还将可能攀升,而这将直接影响全市未成年人刑事案件社会调查报告工作的整体均衡发展,更为严重的是,由于社会调查报告可能成为对未成年人量刑的重要参考依据,因而将会间接导致对北京籍及外地户籍未成年人量刑、特别是适用非监禁刑方面的不平衡。

　　(二)社会调查的主体资源短缺
　　虽然全市法院开展社会调查的主体呈现多元化的特点,但从社会调查主体的资源储备状况来看,仍显严重不足。原因主要有三:其一,社会调查一般需要花费大量的时间和精力,而在案多人少、审判任务日益繁重的当下,由审判人员(包括法官和人民陪审员)直接担任社会调查主体已经越来越力不从心,况且,由审判人员亲自进行社会调查与其居中裁判的功能也有失协调,难免会引发公众对审判中立性和调查报告公正性的质疑。其二,虽然有些地区尝试由未成年人保护委员会、关心下一代工作委员会人员或教育工作者担任社会调查员,但由于他们毕竟是兼职社会调查员,本职工作又比较忙碌,都不同程度地存在精力有限、时间不充裕等现实困难,因此,通常仅适合有选择地承担少量案件的社会调查报告工作,无力承担那些大量、持续、规律性的社会调查报告工作。其三,虽然有些地区尝试由社区矫正机构的工作人员担任社会调查员,但目前这种由社区矫正机构开展的社会调查是有户籍地限制的,即只负责对北京户籍未成年人的社会调查,不承担对外地户籍未成年人的社会调查,因而对于外地户籍未成年人犯罪比例高达75%以上的北京市而言,实际仍未解决大多数未成年人的社会调查主体需求。

　　(三)社会调查的时间仓促
　　由于社会调查通常启动于法院审理阶段,而刑事案件(特别是适用简易程序审理的案件)的审理期限又较为紧张,因此许多法院要求社会调查员须在5日或10日内即提交社会调查报告,而要进行一次全面的社会调查,往往不仅需要走访家庭、看守所、社区、学校、单位等多个地方,征求亲友、民警、家属及被害人等多方面的意见,还可能需要进行心理评估或鉴定,调查报告完成后,有的还需要先呈报本部门的上级组织,由上级组织负责人签署完审核意见后,才能将调查报告送达社会调查的委托机关,如此庞杂缜密的一套工作,却要限定在5日或10日内完成,这个时限对于针对北京籍未成年被告人的调查而言已经比较紧迫,对于那些外地户籍未成年被告人的调查而言就更加仓促了。而这样的结果往往会导致:法院对审限相对紧张的案件可能不会考虑适用社会调查报告,或者即便适用,收到的调查报告内容大多流于形式、不尽如人意,参考价值不高。

　　(四)社会调查报告的性质定位不清
　　由于我国目前基本上没有未成年人社会调查报告的适用规则,现有的司法解释、文件只是粗略地规定了调查报告的大致内容、使用必要性和参考作用,理论界、实务界对于社会调查报告的性质问题一直存在争议,因而全市各级法院在对“社会调查报告是否属于证据”、“应否就社会调查报告进行质证”等问题的认识上也众说不一,有的认为调查报告不具有刑事诉讼证据功能,只是法院处理未成年人时的一种参考依据,所以不宜在法庭进行质证;有的则认为调查报告属于证据,但在“由谁宣读社会调查报告”、“如何认证调查报告的内容”、“应否设置专门的社会调查员席”等一系列问题上仍存在较大争议。

　　(五)社会调查报告的质量有待提升
　　社会调查报告的质量问题主要表现在三方面:一是报告千篇一律,缺乏对调查内容的深入挖掘和剖析;二是报告用语过于生动,感情色彩浓,夸张成分大,影响了报告的客观真实性;三是一些以表格形式体现的调查报告,其中多数指标既简单又带有随意性,加之填表主体大多与被告人有一定利害关系,因而难以保证所填内容的客观性。

　　三、完善北京市法院适行未成年人刑事案件社会调查报告制度的建议

　　(一)联合多家部门制定市级统一指导意见,进一步规范、细化社会调查报告工作
　　应该看到,社会调查报告工作是一个需要多部门分工合作、协调配合的系统工程,仅仅依靠法院一家力量孤军奋战是远远不够的,而且也不可能达到该项工作的最佳预期效果。目前,全国各地已有许多法院与当地有关部门联合制定了有关未成年人社会调查工作的规范性文件,如江苏省高级法院与该省司法厅联合制定《刑事案件未成年被告人审前调查实施办法》,安徽省合肥市中级法院则与合肥市未成年人保护委员会联合出台《社会调查员制度实施办法》,效果都比较理想。而北京市也已有9个法院分别与本地区的综合治理委员会、未成年人保护委员会、检察院、司法局等有关部门联合推出了有关未成年人社会调查的指导意见或实施细则,并初步积累了一定经验,如何将这些已有的呈“条块状”分布的经验、成果有机串联起来,进一步加以科学整合、统一规范,使之上升为市一级的配套工作体系,举全市多方合力协调配合,已经成为最大限度发挥未成年人社会调查报告应有功能的当务之急。因此,建议专门就我市法院开展未成年人社会调查报告工作情况向市委政法委或首都综治办做具体报告,争取推动由市委政法委或首都综治办牵头组织其成员单位,共同研究制定全市统一的未成年人刑事案件社会调查报告工作指导意见或实施细则。

　　(二)设置“多层次互补、专兼职相辅”的社会调查主体
　　鉴于全市各个地区社会调查主体普遍紧缺,而各个地区都有各自的特殊区情和资源优势,建议在社会调查主体的设置上不宜搞“一刀切”,应继续坚持现有多元化的发展方向,同时要注意吸收更多有益力量,建立起“多层次互补、专兼职相辅”的社会调查主体模式,即既包括实践经验较为丰富的社区矫正机构工作人员,又包括专业功底扎实的教师、学者、社会工作者,既可以设立专职的社会调查员,也可以吸纳兼职社会调查员,具体可由各个地区结合本区域的资源优势而确定。关于兼职社会调查员的引进和选任,可以借鉴安徽省合肥市中级法院 的经验,即由法院委托市未成年人保护委员会或其他社会组织,在全市范围内公开招募一批热心未成年人公益事业并且熟悉未成年人身心特点的志愿人员担任社会调查员。此外,为不断提高社会调查主体的专业素质,还应当定期开展必要的业务培训和业绩考核工作,以实现社会调查主体资源配置的最优化。

　　(三)前移调查启动时间,探索异地委托调查,逐步提高社会调查报告适用比例
　　社会调查时间启动过晚,以及无法开展外地户籍未成年人的社会调查,是导致当前社会调查适用比例较低的两个重要原因。为了有效解决社会调查过晚与案件审限紧张之间的矛盾,保障社会调查在更为充裕的时间内进行得更为细致,建议将社会调查的启动时间尽可能前移到案件的侦查或审查起诉阶段。实际上,从社会调查报告制度的基本理念分析,我们所称的未成年人刑事案件社会调查制度,也不应仅仅是通常意义上在法庭审理阶段的社会调查,还应包括在侦查阶段、审查起诉阶段的社会调查。关于在侦查阶段或审查起诉阶段进行社会调查的依据早已有之,1995年《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第十条规定“讯问前,除掌握案件情况和证据材料外,还应当了解其生活、学习环境、成长经历、性格特点、心理状态及社会交往情况,有针对性地制作讯问提纲。”2006年修订的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第十六条规定:“审查起诉未成年犯罪嫌疑人,应当听取其父母或者其他法定代理人、辩护人、未成年被害人及其法定代理人的意见。可以结合社会调查,通过学校、社区、家庭等有关组织和人员,了解未成年犯罪嫌疑人的成长经历、家庭环境、个性特点、社会活动等情况,为办案提供参考。”更为有利的是,北京市的检察机关侦查监督、公诉部门于2007年还专门出台了《贯彻(人民检察院办理未成年人刑事案件的规定>的若干意见》,其中第八条进一步规定:“办理未成年人刑事案件,应当针对未成年犯罪嫌疑人的基本情况进行社会调查工作,作为有针对性地进行教育、处理案件以及综合分析犯罪情况的参考依据…审查起诉未成年人刑事案件,应在社会调查的基础上就未成年犯罪嫌疑人的犯罪情节、主观恶性、再犯可能性做出评价,并写入审查报告中”。实践中,上海市长宁区、秦皇岛市海港区等地均是在案件审查起诉阶段即启动社会调查工作;云南盘龙区则在侦查机关决定是否对未成年人取保候审时,就开始要求“合适成年人”提供社会调查报告;而北京市法院审理的未成年人刑事案件社会调查工作却大多启动于审理阶段,只有丰台、崇文等极少数区县启动于审查起诉阶段或侦查阶段。因此,建议与市公安、检察机关进一步沟通协调,争取促成全市未成年人刑事案件社会调查工作启动时间统一前移至案件侦查或审查起诉阶段,如此,将既能确保社会调查报告的质量,又有利于充分发挥社会调查报告在刑事诉讼各阶段的作用,还可以对罪错未成年人有效实现司法分流,减少不必要的刑罚处罚。公安机关还可以充分发挥其特有的公安协作网络优势,有效解决外地户籍未成年人的社会调查问题。
　　探索异地委托调查,主要是为了解决外地户籍未成年人的社会调查问题。在这方面,既可以依托社区矫正对象异地委托管理的协作网络,也可以借助于未成年人保护组织或法律援助组织异地协作的网络平台,通过北京市的社区矫正机构或法律援助部门进行转委托,进而实现对外地未成年人的异地委托调查。此外,江苏省昆山市法院的经验也颇值得我们借鉴,该院通过与河南兰考、上海长宁等外地法院建立委托调查协作关系,目前已成功进行了多例委托调查。建议对近年来全市法院审理的外地未成年犯的户籍分布状况做进一步调查,进而根据调查结果,有针对性地选择若干外地省市的法院,与之合作试点建立异地委托社会调查协作机制,从而使社会调查制度的有益价值惠及更多的外地户籍未成年被告人,进一步彰显少年司法的公平。

　　(四)统一规范社会调查报告介入诉讼的模式
　　各个法院对社会调查报告性质认识的不统一,很大程度导致了社会调查报告介入诉讼模式的五花八门、随意松散,这也直接影响到全市法院未成年人刑事审判工作的规范性和公信力。我们认为,在目前关于社会调查报告性质尚无权威性定论的情况下,应该先本着“求同存异”的原则,将实践中一些亟需解决的具体操作问题统一规范起来。也就是说,不论社会调查报告是否属于证据,至少有一点是可以肯定的,即社会调查报告在很大程度上证明了未成年犯罪嫌疑人、被告人的品格及可信度,因而是司法机关做出决定或裁判的重要参考因素,也是对未成年人进行有针对性教育和矫治的重要依据。既然是重要参考因素,就要保证其真实性,因此,应当允许诉讼参与人就此充分发表意见并进行询问。具体到法庭审理中,建议统一规定在法庭调查之后、法庭辩论之前设置一个相对独立的听审程序,由社会调查主体宣读社会调查报告,并允许到庭的诉讼参与人对此发表意见,法院可在综合考虑的基础上将社会调查报告作为量刑和法庭教育的重要参考。此外,关于社会调查员的诉讼地位问题,建议将其作为一种较为特殊的诉讼参与人对待,赋予其与鉴定人、翻译人员平行的诉讼地位。关于这一点,也可从2009年最高法院新印发的《关于一审未成年人刑事案件适用普通程序的刑事判决书样式和一审未成年人刑事公诉案件适用简易程序的刑事判决书样式》(以下简称《判决书样式》)中找到依据,该文件在“关于样式的说明”中规定:社会调查员参加庭审的,在审理经过段“翻译人员×××”后增加表述为:“翻译人员×××,社会调查员×××等到庭参加诉讼。现已审理终结”。

　　(五)规范社会调查方式、调查报告内容及裁判文书中的相关表述
　　社会调查方式及调查报告内容是否科学合理,直接关系到调查报告的真卖性、准确性和全面性,因而有必要进一步加以规范。关于社会调查的方式,建议树立“以直接接触、实地考察为主,间接书面调查为辅”的基本原则,要求调查员必须通过当面会谈、近距离观察、视频电话等方式进行调查,要亲自会见涉案未成年犯罪嫌疑人、被告人,走访其家属、邻居、老师、同学、同事等,尽可能获取第一手材料。除非存在难以克服的障碍,或者以直接方式进行调查可能损害到未成年人利益的,才可考虑进行间接书面调查。同时,在走访会谈时,一般应避免穿制式服装,注意对调查中获知的信息保密,以防止对未成年人名誉及未来发展造成可能的负面影响。关于调查报告的样式及内容,建议由两部分组成:一部分是未成年人的个人背景情况,另一部分是依据这些背景情况提出的处理建议。同时将形成调查报告的会谈记录、视频资料等依据性材料作为附件一并提交。这种模式既符合国外调查报告内容的基本框架,而且与江苏省、云南盘龙区、福建延平区等国内开展这一工作比较深入的地区的做法也是基本一致的。在调查报告的用语方面,应避免歧视性、侮辱性词语,尽量使用不带感情色彩的中性词。

　　(六)设立“社会调查基金”,为确保未成年人案件社会调查报告工作的规范化长效运行提供资金保障
　　如前所述,社会调查报告工作需要经常进行查询、联络、走访,以及定期培训指导,也需要不断改进和创新,这些都必然要有一定的资金支持,而实践中,资金短缺正是长期困扰、限囿社会调查报告工作进一步推广普及的一个重要因素。应当看到,今后随着兼职社会调查员的逐渐引入及异地委托调查制度的逐渐推广,我市开展社会调查报告工作的资金投入将需要越来越多。在资金来源有限的情况下,应当尽快开辟资金渠道,否则很难顺利实现社会调查制度的预期效果。建议进一步发挥北京市法院未成年人司法救助基金的特有优势,拓展未成年人司法救助基金的用途,在该基金下专设一项“社会调查基金”。同时,从长远规划考虑,由于社会调查本身是―个需要多部门协调配合的系统工程,所以更为有效的做法还是要发挥政府职能部门的主导作用,由政府职能部门牵头设立“未成年人社会调查基金”,使该项基金进一步上升到政府运作的层面,为确保我市未成年人案件社会调查报告工作规范化、系统化长效运行,提供充足、有力的资金保障。

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