城市精细化治理视域下广州旧厂房有机更新研究.pdf

62该州社院學報2023年第2 期No.22023(Serial No.81)JOURNALOFGUANGZHOUINSTITUTEOF SOCIALISM2023年第2 期(总第8 1 期)州社会主义学院学报城市精细化治理视域下广州旧厂房有机更新研突王玉摘要：随着超大城市精细化治理向纵深发展，广州旧厂房更新由空间改造迈入了产业升级的新时期。兼顾生态保护与经济发展、统筹文脉传承与文化创新的存量优化方式逐步成为广州城市更新的主要路径。当前，广州旧厂房改造依然存在土地开发利用强度较低、单位建设用地产出率低及税收贡献少、区域整体规划与综合开发能力欠缺、具体的制度规定和指引缺乏、产业导入能力不足等问题。这些问题也是粗放式管理向精细化治理转型必须根治的历史沉。广州函须从注重规划统筹，推进旧厂房连片土地整备；注重政策保障，充分调动实施主体积极性；注重实施引导，合理有序推进项目建设；注重部门协同，建立全生命周期管理机制；注重产业导入，促进产城高质量融合发展和注重文脉传承等多方面推动旧厂房的有机更新，促进广州城市精细化治理迈向新的高度。关键词：有机更新；生态保护；产业导入；精细化治理中图分类号：C916；F 2 9 3.2文献标识码：A文章编号：1 6 7 2-3 5 6 2（2 0 2 3）0 2-0 0 6 2-0 6一、导言城市有机更新，不以经济效益为单一的评价标准来确定某个地区的再开发方式，而是更多地考虑当地老百姓的需求、公共配套设施的完善、公共空间环境的提升等社会效益；更多地考虑历史文化保护、风貌特色传承等文化效益，通过利益相关主体的共同参与、多方协调、多元合作，形成共治共赢的实施方案。这是从城市管理到城市治理的转变，意味着从原来的粗放式城市管理，转向有更多原则与底线的精细化治理老旧厂房改造对于盘活城市存量土地资源、保障经济社会发展具有积极作用。同时，旧厂房也承载着近现代工业发展的历史记忆，是传承城市历史文脉的重要载体和宝贵资源。我国已进人国土空间治理的新时期，各地积极探索绿色转型、推进生态文明建设、推动新旧动能转换，尤其是超大城市，已经从增量发展逐步转向存量优化。目前广州市存量改造用地供应占土地供应已经超过了5 0%，同时，日益增长的人口规模和经济社会发展也对广州城市更新工作提出了新要求。充分挖掘存量空间和流量空间的价值，提升综合发展质量，促进城市品质提高，是新时期广收稿日期：2 0 2 2-0 5-1 1基金项目：2 0 2 1 年广州市委党校课题“全面推进广州城市安全体系和能力现代化研究”（编号：XKZD202304）阶段性研究成果。作者简介：王玉，女，中央党校（国家行政学院）公共管理学博士，广州市委党校副教授。广东广州，5 1 0 0 7 0。63豫州社院學2023年第2 期州城市更新面临的挑战。旧厂房改造作为城市更新的重要抓手，在解决城市发展不平衡不充分问题中发挥不可或缺的作用。新时代，全面推进旧厂房的有机更新，对于提升城市内在质量、促进新旧动能转换、实现产业链的整合和土地价值增值以及传承城市历史文脉都有着长远而重要的意义二、广州市“三旧”政策的历史沿革2009年，广州市在广东省政府提出的“三旧”改造战略框架的指导下，开始探索适合自身的“三旧”正政策和改造模式。(一)“三旧”改造快进爆发阶段：2 0 0 9 一2012年这一阶段的工作主要是在广州市制定的关于加快推进“三旧”改造工作的意见的指导下展开的。为保证改造工作的顺利推进，广州市政府于2 0 1 0 年2 月设立专门的“三旧”改造工作办公室，形成基于宏观、中观、微观三个层面、兼顾整体与地方特点的“1+3+N”规划编制体系。工作重点是破解各权利主体在广州市“三旧”改造中参与动力不足、积极性不高的困境。工作原则是坚持政府主导、市场参与。具体方法包括：一是简化手续，完善和创新土地管理。针对历史上因为各种原因尚未办理合法用地手续但被纳人“三旧”改造范围的建设用地，在尊重现实的基础上，通过完善简化历史用地的手续明晰原业主的土地产权，以促进土地流通，使土地可以长期投资。针对集体建设用地转国有，简化程序、给予优惠，减少耗时，节省改造成本。同时，采取允许土地出让、合作开发、在协商基础上等价调整等灵活的改造方法。针对“三旧”改造地块周围零散的农用地、边角地块等，采取一起统筹开发利用的办法，提高土地利用效率。二是改造模式和供地方式的多样化。以往广州市对存量土地开发采用的是单一的改造模式，即由政府负责土地使用权或集体建设用地的征收工作，征收完成之后交由建设单位负责开发改造。这种改造模式带有强制实施的色彩，不但影响业主改造的积极性，还容易引发社会矛盾。在“三旧”改造工作中，广州市鼓励多种模式相结合的改造方法，为改造主体提供包括自行改造、公开出让、公益征收等在内的多种模式，以及招标、拍卖、挂牌、协议出让等不同供地方式。三是土地改造收益采用共享模式。传统改造模式下，政府与个人或开发单位等无法在征收土地产生的增值收益的分配上达成一致，阻碍改造工作有序推进O(二)“三旧”改造优化调整阶段：2 0 1 2-2015年为了解决第一阶段“三旧”改造暴露出的问题，继续推进广州市城市更新进度，2 0 1 2 年，广州市政府出台关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见，在坚持政府主导的基础上提出了规划先行、连片改造等一系列原则，具体办法包括：一是以规划引领，制定详细年度计划。要求所有改造项目必须在遵循广州市“三旧”改造整体规划的前提下，制定相应的年度实施计划进行审批。此举利于强化土地管理，控制节奏，避免存量土地再开发节奏过快冲击土地市场。二是强化政府对改造项目的控制、规范作用，解决无序改造问题。第一阶段“三旧”改造工作中，由于政府鼓励自主改造，出现了改造主体盲目改造、改造项目分散且与周边空间格格不入等问题，改造无序问题明显2】。针对这些问题，政府收紧改造政策，要求自主改造的项目需上报改造领导小组审批，审批通过才可进行改造。之后，政策调整效果明显，有力地规范了市场行为。三是强调连片改造，突出城市整体发展与建设效益。为保证改造对城市整体发展与建设效益的贡献，广州市政府制定广州市城乡更新单元规划编制技术指引，采取划定城乡更新改造单元的办法进行成片改造。四是完善土地改造收益分配机制，采取三种不同方式进行改造。第一种为“公开出让，收益支持”，第二种为“自行改造，补交地价”，第三种为“公益征收，合理补偿”。而对重点地区，采用的第一种公开出让、收益支持的方式。例如对旧厂房的改造，政府通过强化“土地收储+降低补偿标准”两措并举的方式，明确旧厂房公开出让不计算补偿的毛容积率范围从原来的3.5 调整到3 3 。这种做法提高了补偿标准，极大地保障了各主体的收益。同时，将旧厂片区改造与周边的旧村改造结合，统筹64该州社院學部2023年第2 期编制规划方案。这种整体开发方式有力地重塑了城市发展总体格局。（三）“三旧”深化完善阶段：2 0 1 5 年至今在“三旧”改造政策的推动下，广州市盘活了大量存量建设用地，为城市发展做出了巨大贡献。但“三旧”改造采用的“大拆大建”方式，也产生一系列负面影响。例如破坏了老城区的肌理，拆除了大量历史建筑，从而影响城市历史文化的传承。2 0 1 4 年初，国土资源部提出要严格控制特大城市新增建设用地规模4 。此后，作为特大型城市的广州开始改变初期“三旧”改造中“摊大饼”式的发展模式，转向收紧土地政策，并在总结大量经验的基础上，于2 0 1 5 年成立了一个全新的以城市更新为主要职责的机构一一广州市城市更新局。与原来的临时机构“三旧办公室”相比，城市更新局属于正式的政府职能部门，兼具行政属性和社会属性，在原来“三旧办公室”职责范围的基础上，还纳人了统筹城乡人居环境改善、提升城市功能内涵等职责。它的建立是为了更充分地盘活“存量用地”，开启存量更新的城市发展模式。同时，它的建立也标志着城市更新成为广州城市发展的新常态5】为进一步解决城市改造更新中的问题，2 0 1 9年广州进行机构改革，城市更新局被撤并，由住房和城乡建设局统筹负责城市更新工作。同年，广州市人民政府推出广州市深人推进城市更新工作实施细则等系列政策，继续推动“三旧”改造向城市更新发展，并提出一些新举措，包括：以小规模渐进式的“微更新”代替“全面改造”；鼓励集体旧厂、物业等在满足政府规定的条件下先行改造；对旧村改造地块进行分类，发挥“融资地块”的交易价值6 。2 0 2 0 年，广州的城市更新基本形成“1+1+N”政策体系，此轮政策将重点放在解决产城融合、文化传承等突出问题上7 。总体来看，2 0 1 9-2 0 2 0 年，新政策的实施效果显著，包括：进一步强化了产业导向；解决成片连片改造中经济难平衡等问题；提出“中改造”，有力地保护了历史文化等。三、广州市旧厂房项目改造的现有情况“十三五”期间，广州全面完成1 0 9 个旧厂房改造项目，改造用地面积约6.7 8 平方公里，占城市更新盘活存量用地（6 7 平方公里）的10.1%。2 0 2 0 年，市政府印发了广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案，提出了城市更新的三年实施计划、五年行动方案和十年改造规划，其中，五年行动方案涉及的旧厂房改造规模2 0.2 4 平方公里（全面改造1 8.6 5 平方公里；微改造1.5 9 平方公里）。从总体上看，广州旧厂房的改造方式已经逐步从建筑物更新、区域环境更新扩展到了区域结构及功能体系更新、产业结构升级、历史文脉传承等多方面的内容。一区域差异较大，地块相对零碎根据广州市第三次全国土地调查成果，梳理广州市旧厂房图斑合计1 4 2 9 7 个，面积2 0 5.2 3 平方公里；超过九成面积的旧厂房地块土地利用开发强度较低，容积率低于1.5 的旧厂房地块数量占比8 7.7%，涉及地块面积占比9 2.9%。白云、番禺、花都、增城、南沙、黄埔区旧厂房存量规划大，改造潜力大，约占总面积的9 1.7%。花都、南沙、天河、从化旧厂房地块平均面积大于2公顷，连片成片改造效益较高；白云、越秀区地块平均面积不足1 公项，用地破碎，呕待改善。“十三五”期间，增城区以批复旧厂房改造项目4 9 个，排名首位，占批复项目总量的43.8%；黄埔区批复2 0 个项目，排名第二；中心城区内的旧厂房项目批复数量均有较大幅度的下降，越秀、荔湾、海珠、天河降幅均超过70%。表1各区旧厂房地块数量和面积汇总表面积平均地块序号地区数量（个）数量占比面积占比（平方公里）面积（公项）1白云区643145.0%60.6629.6%0.942花都区152710.7%34.4916.8%2.263番禺区242517.0%34.316.7%1.4165侯州社院學報2023年第2 期面积平均地块序号地区数量（个）数量占比面积占比（平方公里）面积（公项）4增城区13469.4%24.6812.0%1.835南沙区7905.5%18.18.8%2.296黄埔区5864.1%10.635.2%1.817从化区3132.2%7.633.7%2.448天河区2071.4%5.162.5%2.499海珠区2922.0%4.792.3%1.6410荔湾区3662.6%4.662.3%1.2711越秀区140.1%0.140.1%1.00合计14297100.0%205.24100.0%1.76(二)更新项目权属复杂，实施难度较大根据广州市第三次全国土地调查成果，广州市旧厂房图斑国有用地1 1 6.9 5 平方公里，占比57.0%，数量5 3 5 1 个；集体用地8 7.3 8 平方公里，占比4 2.6%，数量7 1 5 6 个；单个图斑存在多种地类或其他非正常情况的待确认地块数量占比约为1 2.5%，实施更新改造需进行土地确权等程序，改造难度相对较大。旧厂房内正常营业企业8.1 5 万家，约占9 3%；非正常登记状态（清算、营期满、待迁入等）企业约占7%，其中待清算企业数量达5 0 0 0 余家。从各区旧厂房在营企业占比看，白云、番禺与天河区的企业数量占全市7 2.4%。旧厂房内涉及缴税在营企业4.4 万余家，其中约六成旧厂房无税收贡献，城市外围地区旧厂房地均税收普遍较低，地均税收低于0.1亿元/平方公里。旧厂房内在营企业约3 5%为制造业，2 6%的企业主要经营低端批发贸易，13.4%的企业从事中高端科技研发工作；其中黄埔、天河、荔湾与越秀区范围旧厂房内的批发零售业企业占比均高于制造业企业，越秀、天河区旧厂房图斑内企业的批发业占比接近4 0%(三)用地效率有所提升，更新进程减缓“十三五”期间，广州市批复项目平均改造用地面积为6.0 6 公顷，是“十二五”期间批复项目平均改造用地面积5.5 0 公项的1.1 倍。其中，2 0 1 7 与2 0 1 8 年批复项目的平均改造面积分别高达7.5 9 和7.0 9 公顷，大型项目主要集中于荔湾区、番禺区和增城区；批复旧厂改造项目112个，总计推动改造面积6 7 8.2 5 公项，较“十二五”（2 0 9 个，1 1 4 8.9 6 公）有较大程度的下降，项目数跌幅达到4 6%。总体而言，“十三五”期间广州市旧厂房批复情况呈现逐年稳步提升的趋势，2 0 2 0 年批复量达到了3 5 项，较2 0 1 6 年的批复量增长了近5 倍。（四）全面改造占主导，政府收储作用明显“十三五”时期，广州市旧厂房改造项目以全面改造为主，项目数量为1 0 3 个，改造面积644.82公项；微改造项目9 个，改造面积3 3.4 3公顷。“十三五”时期旧厂房改造批复项目以政府收储为主，以政府收储为改造模式的旧厂房批复项目有7 6 个，占总数的6 8%，较“十二五”政府收储的旧厂房批复项目占比（4 4%）有较大的上涨。（五）初步理顺更新机制，地产发展导向依旧明显广州市旧厂房更新改造工作从“单打独斗”逐渐走向“多部门协同配合”，市级层面先后出台了旧厂房改造相关的工作方案、规范性文件、技术规范等近2 0 项，如广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案广州市提供工业用地利用效率实施办法等，内容涉及城市更新、产业用地保障、科技创新支持、工业用地供后监管等。但与此同时，据统计，2 0 1 5 年至2019年间，广州市旧厂房更新改造主体以民营企业（6 0%）和市属国企（2 9%）为主，改造方向仍以地产为导向，发展工改居（4 9%）、工改商（2 8%），用于发展实体经济的改造用地比例偏少。66废州社院學報2023年第2 期四、广州旧厂房改造快速发展中遇到的问题广州旧厂房总体规模较大，改造用地面积、权属类型在空间分布上存在较大差异，在建产业普遍质量不高，整体呈现多极分布、地块破碎、实施较难的特点。进一步推进旧厂项目有机更新由此遇到一些困难，主要表现在以下五个方面：一）土地开发利用强度较低根据广州市第三次全国土地调查成果，梳理广州市旧厂房图斑合计1 4 2 9 7 个，面积2 0 5.2 3 平方公里。其中白云区数量最多，占到4 5%，但是平均地块面积只有0.9 4 公顷。番禺、荔湾、越秀三个区域的平均地块面积也都没有达到1.5 公项，合计数量占比超过2 0%。同时，统计结果显示，广州市超过九成面积的旧厂房地块土地利用开发强度较低，容积率低于1.5 的旧厂房地块数量占比8 7.7%，所涉及的地块面积占比9 2.9%。根据对存量资源的详细评估，广州低效存量资源约6 1 0 平方公里，约占全市现状建设用地1/3。（二）单单位建设用地产出率低，税收贡献较广州当前单位建设用地产出率仅为深圳的53.8%左右。旧厂房内涉及缴税在营企业4.4 万余家，其中约六成旧厂房无税收贡献。城市外围地区旧厂房地均税收普遍较低，地均税收低于0.1亿元/平方公里。(三）区域整体规划、综合开发能力欠缺广州现有旧厂改造项目中用地的空间整理和区域整体规划作用不够明显，存量用地与周边新增建设用地“各自为政”。旧厂、旧村和旧城项目推进时因为利益协调和权属问题缺乏统筹协调，没有做到整合式统一供地。四缺乏具体的制度规定目前广州尚未制定国有旧厂房微改造“工改商”的有关规定和指引，各区改造后的项目大部分都未能取得工程建筑规划许可，无法办理消防验收许可，对招商造成一定影响，影响未来企业人驻。（五）产业导入能力不足广州旧厂房改造有力支撑了琶洲、金融城、白鹅潭等重点平台的发展需求，为全市提升国际化高端城市功能提供了空间保障。但旧厂房项目改造后的功能以居住、商业为主（商业中有一部分用作公寓功能），其建筑面积占比超过9 0%，改造为工业的建筑面积则不到5%。目前广州市全市工业用地成交均价约8 8 3.7 1 元/平方米，城市更新用地取得费用远远高出工业用地市场评估价格，导致项目主体推进“工改工”动力不足。五、精细化治理视域下广州旧厂房有机更新建议2020年，广州市政府印发了广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案，提出了城市更新的三年实施计划、五年行动方案和十年改造规划，其中，五年行动方案涉及的旧厂房改造规模2 0.2 4 平方公里（全面改造1 8.6 5 平方公里；微改造1.5 9 平方公里）。当前，广州市仍处于通过旧厂房改造推进城市品质提升的战略期、关键期。广州旧厂房有机更新早已过了大拆大建的“野蛮生长”阶段，此阶段的有机更新更需要承担起在城市建设和发展中的两方面重要作用：一是激发城市发展活力，二是促进业态向城市核心产业聚焦。这种多样性和复杂性以及状态的持续性，决定了更新内容、更新主体和更新方式必然是多元的和动态的。它既涉及物质性的持续修补、空间品质的不断改善，也涉及非物质性的功能提升。传统更新工作只是培育高品质城市空间的起点，而不能贯穿城市发展的全过程。因此，此阶段需要借助精细化治理的理念，将发展存量时代的“一次性买卖”转变为“终身性服务”。城市精细化治理理念强调从粗放式治理迈向精细化、精准性与高效能治理，实现以人民为中心的城市治理理念8 。在这一理念的指导下，广州需要树立城市经营思维，推动旧厂房改造从关注短期利益到注重长期效益、从房地产开发向产业发展导向转变，将过去聚焦在单个项目的改造拓展到全域、全类型的存量更新，实现由“扩张型”到“调整重构型”空间发展模式转型升级，（一）注重规划统筹，推进旧厂房连片土地整备强化政府主导作用，坚持规划引领、整体更新，探索空间重构和资源布局优化手段，协调各方利益，推进土地综合整备工作，提供空间载体承载综合城市功能，打造城市重点功能平台。鼓67该州社院學部2023年第2 期励旧村庄、旧厂房、旧城镇等更新资源进行成片联动改造，成片释放存量土地资源。针对已出让低效工业用地、村级工业未完善手续用地、批而未供用地等，由各区开展产业统筹类土地整备工作。研究推进土地置换机制，旧厂房拆除重建类项目在权属清晰、程序合法条件下可按照价值相等原则进行土地互换。参照浙江做法探索实行“标准地”“带项目”“带方案”供应工业用地，鼓励工业用地连片收储开发，研究制定开发储备超3 0 0 0 亩连片工业用地激励政策。做好市、区两级存量产业用地收储专项资金保障，探索“以房换地”等市场化补偿方式。（二）注重政策保障，充分调动实施主体积极性采取“算四账”的方式（政府建设收支账、地区设施管养运营账、企业项目开发账、村集体可持续发展收益账），确保旧厂房改造实施的经济可行性。立足广州驻穗央企、省属国企、市属国企所属土地存在数量多的实际，加强部门协同，“一企一策”“一地一策”，着力解决利用效率低、历史遗留问题多、土地交储积极性不高和地块自主改造整合力不强等问题。涉及多个土地权属人的旧厂房改造项目，允许协商确定一个改造主体归宗土地后开展改造工作。强化城市更新的要素市场化配置，鼓励优质产业类旧改项目充分利用资产证券化、信托融资、股权融资、园区开发基金等市场化融资手段筹措资金，加快推进优质旧厂房改造项目。各区可根据本区实际情况制定专项扶持政策，推动旧厂房改造整治提升。(三）注重实施引导，合理有序推进项目建设研究出台旧厂房微改造“工改商”有关规定，根据关于支持广州深化城市更新工作推进高质量发展的意见中微改造的政策，参照广州市村级工业园改造工程消防审批试点工作方案要求，制定国有旧厂房微改造有关指引。编制区域统筹、产业发展、空间优化、文脉传承等各类工作指引，按改造情景统筹旧厂房改造项目和周边其他项目的联动改造，在更新改造流程中嵌人产业准人、批后监管模块，按照不同产业在园区空间、建筑类型、功能布局和指标控制上的需求差异，制定不同层级的空间优化指引。编制全市产业地图，突出标示企业资源和创新资源，解决产业和空间的信息不对称问题，为投资者寻找技术、标准、人才服务和产业链合作提供指引。（四）注重部门协同，建立全生命周期管理机制强化部门协作、市区协同，建立实时更新、部门联动的综合信息监管平台，推进建立存量用地及更新项目“人库一规划一实施一监管”的全生命周期管控机制，动态跟进存量用地的人库、规划、实施、验收等全过程。建立产业用地供需服务管理平台，加强产业招商、更新改造和用地审批信息共享互通，动态和及时向产业招商部门提供或更新改造项目清单。建立退出和奖惩机制，以投资强度、土地产出率、产值能耗等指标作为土地使用条件，强化旧厂房改造项目批后监管。建立用地项目土地利用绩效评估制度，进行土地利用绩效评估，并根据土地利用绩效评估结果对工业用地项目实施精细化、动态化管理（五）注重产业导入，促进产城高质量融合发展结合产城融合的要求，依照“三个圈层”的管控原则，通过合理配置城市更新单元产业建设量占总建设量的比例，吸引高端产业聚集。改变拼土地、拼政策的传统招商模式，依托旧厂房改造，基于产业发展取向的合理定位，以产业发展的比较优势为主要依托，借助当地比较优势和合理的产业定位，围绕产业的主导产品及其上下游产品，引进高端产品生产技术，拉长技术链，营造主导产业，引进龙头企业，形成完整产业链商。提升旧厂房“工改工”“工改新”改造动力，降低企业成本，实行土地增值税补助政策，加大对“工改工”及公益性项目奖补力度。引导布局分散的中小企业集中到统一规划的产业园区，优化企业之间的生产协作，促进企业共享基础设施和公共服务，打造专业园区、特色园区。参考文献：1姚之浩，田莉，2 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