PPP与施工企业经营模式变革.ppt

1授课模型新型城镇化基础设施投资PPP模式为实现国家新型城镇化战略目标加大基础设施投资规模地方财政难以为继通过PPP模式，吸引社会资本参与基础设施建设，化解政府财政压力背景挑战机遇国家发改委80个试点项目，财政部30个试点项目；江苏、安徽、福建、四川、重庆、山东、河北等地陆续推出了过万亿的第一批PPP试点项目以吸引社会资本参与基础设施等领域的投资、建设、运营，成为一种新常态；市场模式的变化必然导致经营模式的变化，施工企业以工程承包为主的经营模式，必要向投资、建设、运营一体化模式转变。大型央企在参与PPP项目方面已捷足先登，中小企业也必须找准定位，顺势而行。22授课提纲城镇化与基础设施投融资体制变革基础设施概念PPP与BOT/BT/TOT等理解与运作施工企业运作PPP项目能力构建33 344 41）经济基础设施经济性基础设施为狭义基础设施，是指永久性工程、设备、设施和它们所提供的服务系统。-公用事业：电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统等；1.世界银行对基础设施的定义是指为社会生产和人民生活提供一般条件的物质基础和服务系统。可划分为：经济基础设施和社会基础设施。-交通运输：铁路、城市交通、海港、水运和机场等；-公共工程：大坝、道路、灌溉及排水用渠等。基础设施的定义一、2）社会基础设施含文化、教育、医疗、卫生、福利、环保、防灾设施等。55 52、国家发改委对基础设施的分类-高速公路及地方收费公路；-铁路；-江、河、海大桥；-机场、港口；-电厂；-供水、供气、供暖；-污水及垃圾处理；-通讯设施等。具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目。可通过政府授予特许经营权，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营移交（BOOT）等模式推进，实现自然垄断行业逐步实行特许经营；此类基础设施项目合同范围清晰，收费来源稳定，可作为施工企业参与PPP优选项目。“国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见”发改投资20142724号一文从项目是否可经营，将基础设施分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目三大类。1）经营性项目66 62）准经营性项目-文化场馆；-化育场馆；-医院、学校；-城市公共交通；-城市轨道交通；-排水系统；-公园等。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等模式推进。此类项目介于经营性项目和非经营性项目之间，具有一定盈利能力及部分公益性双重特征。施工企业在参与此类项目时对项目自身的盈利能力须科学测算，政府补贴部分要建立投资、补贴与价格的协同机制。77 73）非经营性基础设施-市政道路、桥梁；-城市园林、绿化；-城市广场；-城市照明；-防灾工程等。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设拥有运营（BOO）、建设移交（BT）或委托运营等市场化模式推进。非经营性项目不能通过市场资源配置机制实现供给，没有资金流入，项目主要体现了其社会效益，不适用特许经营，施工企业参与此类项目主要形式为BT。88 8生产特征消费特征1.政府承担基础设施规划、建设、管理等职能；2.投资金额巨大、建设的超前性；3.系统网络性、时空性、永久性；4.运营以自然垄断为主，兼具一定竞争性。1.是城市生产、生活的先决条件，政府作为提供主体应保障基本需求3.需求的多样性，发展的跳跃性2.具有普遍服务性质，多数基础设施属准公共产品，应确保价格可接受，质量有保证基础设施的特点二、99 9101010主导模式：政府包揽的集中计划投资312资金来源：政府财政预算拨款，投资规模小运营管理：事业单位运营+政府行政监管计划经济时期基础设施建设体制一、111111改革开放以来，社会经济高速发展对基础设施领域投资来源、规模及管理体制均提出了严峻挑战。在借鉴国外比较先进模式基础上，我国在基础设施领域实行了政企分开、引进社会资本、实施特许经营、加强政府监管为主要内容的改革，PPP等先进的投融资模式也得以广泛应用。PPP模式在中国的发展大致可分为以下五个阶段：第一阶段：80年代中期1994年的探索阶段；第二阶段：1995年2002年试点阶段；第三阶段：2003年2008年的推广阶段；第四阶段：2009年2012年反复阶段；第五阶段：2013年至今的普及阶段；2014年由于与PPP相关政策密集出台，更成为中国PPP元年。改革开放后基础设施建设体制变革二、121212第一阶段政策背景：改革开放、外资进入、“拨改贷”、招投标主管部门：地方自发PPP特点：中央领导特批、红头文件加简单协议成果：初步了解PPP规则典型项目：探索阶段(80年代中期1994年)-1985年7月1日正式开工，1988年4月正式投产的深圳沙角B电厂BOT项目（特许经营期10年，应于1998年1月1日移交，但由于需处理合作期内遗留问题，移交时间延期到1999年8月1日）；-1994年的福建泉州刺桐大桥BOT项目（特许经营期30年，2025年5月18日停止收费）。131313第二阶段试点阶段(1995年2002年)政策背景：邓小平南巡、十四大确立社会主义市场经济体制。主管部门：国家计委。PPP特点：国际著名咨询机构支持、运作规范。成果：积累了PPP运作方法和相关知识、经验，培养了人才。典型项目：国家计委完成两个BOT试点项目广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目；地方有上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、沈阳自来水转让。141414第三阶段推广阶段(2003年2008年)政策背景：十六大提出市场在资源配置过程中发挥基础性作用北京2008年奥运会主管部门：建设部/汪光焘任部长PPP特点：主要城市掀起PPP热潮、充分竞争，后期由于意识形态和失败项目出现争议成果：产生了各行业PPP项目的大量实践经验、效率提高溢价频发、改革初见成果典型项目：国家体育场鸟巢PPP项目、北京地铁四号线项目、合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京亦庄燃气BOT项目、淮南新城项目、北京房山长阳新城项目、浦东自来水厂股权转让项目等151515第四阶段反复阶段(2009年2012年)政策背景：金融危机、四万亿经济刺激计划主管部门：建设部不再主导PPP特点：央企资金受到重视与地方政府对接成为主要方式，竞争机制退后，准PPP项目，民间份额减少成果：准PPP数量多，投资效率下降，国36条及配套细则不起作用典型项目：华润燃气和昆仑燃气项目都过200百，北控水务崛起，央企新城遍布全国，大连中心城区垃圾PPP项目161616第五阶段普及阶段(2013年）政策背景：十八大提出让市场在资源配置过程中发挥决定性作用主管部门：财政部主导，发改委在争取主管PPP特点：上升至国家战略的高度、各部门和各地区广泛参与，规范性和竞争性没有回复，容易的项目越来越少，政府财力越来越难，用财政资金撬动社会资本。成果：受到各级政府广泛重视，发改推出80个示范项目，财政部推出30个示范项目典型项目：池州市污水处理及市政排水设施购买服务三大特点：市县整合、厂网整合、资产整合。正式开启“厂网打包”PPP项目“池州模式”。171717基础设施指标新型城镇化国家新型城镇化规划（2014-2020）公共交通；供水；污水；垃圾无害处理；城市宽带家庭接入能力；社区综合服务设施覆盖率等。实现新型城镇化目标需大量财政投入财政收入；基础设施投资地方政府债务；土地财政；融资平台与存量债务甄别。PPP模式全面深化改革重点领域鼓励社会投资伙伴关系；利益共享；风险共担；全程合作。当前形势下，国家推行PPP模式的政策脉络与分析三、18182014年3月16日，国家发改委会同公安部、财政部、人社部、国土部、住建部等13个部委，历时三年时间，规划编制的国家新型城镇化规划（2014-2020）正式发布。与发达国家相比，我国在相当一段时间均处于城市化进程高速发展阶段。19782013年，我国城镇化率上升速度非常快，从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。根据国家新型城镇化规划（2014-2020），到2020年，我国城市化率将达到60%，年均提升接近1%，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。也就是每年均要新建一个北京、上海这样的城市，才能容纳每年近2000万人城镇落户要求。1.我国现阶段新型城镇化大背景1919基础设施建设与运营是城镇化的物质基础。国家新型城镇化规划（2014-2020）有关基础设施的控制指标如下：指标2012年2020年1.城镇化水平略2.基本公共服务略3.基础设施百万以上人口城市公共交通占机动车出行比例（%）4560城镇公共供水普及率（%）81.790城镇污水处理率（%）87.395城市生活垃圾无害化处理率（%）84.895城市家庭宽带接入能力（Mbps）450城市社区综合服务设施覆盖率（%）72.51004.资源环境略2.新型城镇化对基础设施控制指标的要求20202011至2013年基础设施投资规模在7至8万亿之间。到2020年，实现城镇化率由2013年53.7%提升到60%目标，每年所需基础设施投资额应与2010-2013年规模大致持平，总额应在50万亿左右。3.现有财政收支水平对城镇化基础设施投资支撑分析3.1实现新型城镇化目标，对基础设施投资规模需求21212104年05年06年07年08年09年10年11年12年13年财政收入中央财政14503165482045627749326803591542488513065613360174地方财政11893151001830323572286493260240613524346107768969合计26396316493876051321613306851883101103740117210129143财政支出284863393040422497816259276299898741089301089301397443.2我国近十年财政收支统计22223.32013年6月底全国政府性债务统计（国家审计署13年12月30日公告）政府层级政府负有偿债责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务中央98129.482600.7223110.84地方108859.1726655.7743393.72合计206988.6529256.4966504.562013年6月底全国政府性债务规模情况表（单位：亿元）政府层级政府负有偿债责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务省级17780.8415627.5818531.33市级48434.617424.1317043.70县级39573.603488.047357.54乡镇3070.12116.02461.15合计108859.1726655.7743393.722013年6月底地方各级政府性债务规模情况表（单位：亿元）2323举债主体类别政府负有偿债责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务融资平台公司40755.548832.5120116.37政府部门和机构30913.389684.200.00经费补助事业单位17761.871031.715157.10国有独资或控股企业11562.545754.1414039.26自收自支事业单位3463.91377.922184.63其他单位3162.64831.420.00公用事业单位1240.29143.871896.36合计108859.1726655.7743393.722013年6月底地方政府性债务余额举债主体情况表（单位：亿元）从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55252.45亿元/50.75%、12146.30亿元/11.16%、11658.67亿元/10.71%2424举债主体类别政府负有偿债责任的债务政府或有债务余额比重政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务2013年7月至12月24949.0622.92%2472.695522.672014年23826.3921.89%4373.057481.692015年18577.9117.06%3198.425994.782016年12608.5311.58%2606.264206.512017年8477.557.79%2298.603519.022018年及以后20419.7318.76%11706.7516669.05合计108859.17100.00%26655.7743393.722013年6月底地方政府性债务余额未来偿还情况表（单位：亿元）2525（2012年数据）现有财政体制下，土地出让收入成为地方政府主要收入来源，2011年为3.1万亿元，2012年降至2.7万亿元，2013年再猛增4.1万亿。但土地财政不具备可持续特点，2014年前三季度，全国300个城市土地出让金总额为17109亿元，同比减少20%。3.4我国23个省市土地财政依赖度排名26263.5国家对地方政府融资平台清理及存量债务甄别发布时间发布部门文件名称2006年1月4日建设部、发改委、财政部、人民银行联合发布建市20066号关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知地方政府要求施工企业以带资承包的方式承建项目施工企业以承诺带资承包作为竞争手段拖欠工程款和农民工工资政府投资项目严禁带资承包(BOT、BOOT、BOO除外)BT与带资承包的比较是否存立项目公司资金来源是否拥有项目所有权BT可成立项目公司，避免风险投资方需筹集一定资本金，其余以该项目应收账款质押获取银行贷款投资人或项目公司拥有特许期内项目所有权，享有项目占有、使用、收益和处分的权利带资承包不成立企业完全自筹无项目所有权2727发布时间发布部门文件名称2010年6月10日国务院国发201019号关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知2012年12月24日财政部、发改委、人民银行、银监会财预2012463号关于制止地方政府违法违规融资行为的通知2014年9月21日国务院国发201443号关于加强地方政府性债务管理的意见2014年10月23日财政部财金2014351号地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法2828堵公益性项目融资地方政府融资平台依靠财政偿还的不再承担融资任务有稳定经营性收益的公司化商业运作违法违规融资禁止违法违规集资；制止地方政府违规担保承诺行为；规范回购方法举债，BT仅适用经适房及公路项目；加强对融资平台公司注资行为管理。非公益性项目融资清对2014年12月31日尚未清偿完毕的债务进行清理甄别省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部地方各级政府要及时将政府存量债务分类纳入预算管理疏赋予地方政府依法适度举债权限推广使用政府与社会资本合作模式2929发布日期发布部门文件名称顶层设计2013年11月12日中共中央十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定4.政府与社会资本合作（PPP）推出，化解地方政府财政支出压力二、坚持和完善基本经济制度(6)积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。混合所有制经济上升到了基本经济制度；国有企业布局在公益保障类领域，而混合所有制企业是国有经济在竞争性领域实现形式；中国建材集团和中国医药集团成为央企混合制所有经济首批试点企业。3030(7)推动国有企业完善现代企业制度。准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。(8)支持非公有制经济健康发展。非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。3131行业名称自然垄断性业务(潜在)竞争性业务供水供水管道网络自来水生产、销售业务等污水处理污水管道网络污水处理业务等管道燃气燃气管道网络燃气生产、储存、销售业务等供热供热管道网络热能生产、销售业务等城市公交城市公交道路网络公交车辆运行、票务业务等网络型城市公用事业的自然垄断业务与竞争性业务自然垄断行业，由国有资本控股经营也在打破，如城市地下管线共同沟也在引入PPP模式；公用事业竞争性业务，存量资产TOT模式，新建项目的BOT模式，改建项目ROT模式等。非网络型园林绿化、道路与河道养护、道路照明、环卫，则因无经营，可采用服务外包形式3232发布日期发布部门文件名称政策规章2010年5月7日国务院国发201013号关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（新36条）2013年9月6日国务院国发201336号关于加强城市基础设施建设的意见2014年11月16日国务院国发201460号关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（注：公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等领域，积极推广PPP模式）2014年9月23日财政部财金201476号关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知2014年12月2日国家发改委投资20142724号关于开展政府和社会资本合作的指导意见操作指南2014年11月29日财政部财金2014113号关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知2014年12月2日发改委2724号文附件政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）未发布住建部市政建设PPP指导意见实施推广2014年5月18日发改委发改基础2014981号关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知（注：首批80个示范项目）2014年11月30日财政部财金2014112号关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（注：首批30个示范项目）33331.基础产业或基础设施领域：交通、水利、电力、石油天然气、电信、土地整治和矿产资源勘探开发等项目；2.市政公用事业和政策性住房；3.社会事业：医院、学校、社会福利、旅游等4.金融服务领域；5.商贸流通领域；6.国防科技工业领域等。城市园林绿化等民间投资02国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域政府投资013434财政部:操作流程项目发起项目筛选物有所值评价财政承受能力评价项目识别管理架构组建实施方案编制实施方案审核项目准备资格预审采购文件编制响应文件评审谈判与合同签署项目采购项目公司设立融资管理绩效监测与支付中期评估项目执行移交准备性能测试资产交割绩效评价项目移交PKPKPKPK发改委:通用合同第一章总则第二章合同主体第三章合作关系第四章投资计划及融资方案第五章项目前期工作第六章工程建设第七章政府资产移交第八章运营和服务第九章社会资本主体移交项目第十章收入和回报第十一章不可抗力和法律变更第十二章合同解除第十三章违约处理第十四章争议解决第十五章其他约定3535投资主体单一投资主体（中央政府）多元投资主体国内外各类企业投融资形式投融资模式政府管理体制法规体系建设各级地方政府个人拨贷投项目投融资（BOT/BT/TOT/PPP等）、股权投资、项目并购、融资租赁等“谁投资、谁决策；谁收益，谁承担风险”自2004年建设部出台市政公用事业特许经营管理办法以来，各种配套政策、法规在逐步建立、完善。改革开放以来基础设施投融资体制总体变化四、363636373737PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写。PPP一词的出现晚于BOT。BOT(Build-Operate-Transfer,建设-运营-移交)模式最早于20世纪80年代中期出现在土耳其，当时中等发达国家发生了债务危机。90年代初英国首次提出PPP概念，与英国推行私有化改革有关。1、PPP的起源何谓“PPP”一、3838382.PPP定义广义PPP是通过“政府与社会资本合作”，完成基础设施投融资、建设、运营、移交等各种模式的总称，包括但不限于BOT/TOT/BT等。狭义PPP狭义PPP一般不包括BOT/TOT/BT等合作条件较为确定的融资模式，狭义PPP是一种独立的模式，政府与社会资本合作（PPP）条件非常灵活；项目公司(SPV)由政府与社会资本共同组建；强调政府与社会资本“利益分享、风险共担、伙伴关系、全程合作”。3939联合国发展计划署的定义1998年，联合国发展计划署对PPP给出的定义是：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作的关系的形式；通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果；合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与各方共同承担责任和融资风险。亚洲开发银行的定义为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。国家财政部的定义PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”国家发改委的定义政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。狭义PPP广义PPPBOT狭义PPP4040PPublicPPrivatePPartnership3、对PPP的认识PPP直译为“公私合作”；我国官方称谓为“政府与社会资本合作”。第一个P指“政府”指各级政府，特别是各级地方政府。第二个P指“社会资本”；国家发改委2724号文指“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体”；而财政部113号文指“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。第三个P指“合作关系”。合作对象，财政部强调“基础设施及公共服务”领域，发改委为“公共产品和服务”，国务院国发60号文为“公共服务、资源环境、生态建设、基础设施”四大重点领域；“合作”形式为：以特许经营为基础，政府与企业间建立“利益分享、风险共担、全程合作”的机制。4141财政部国资委发改委住建部城镇化背景下，基础设施投融资体制变革；针对对象更多侧重于新建项目，首批80个示范项目，新建项目为重头。化解地方政府债务压力为基本出发点；首批30个示范项目，存量项目为22个，新建项目为8个。项目执行阶段的特许经营是改革重点；侧重于基础设施运营方面理念创新、管理创新和技术创新。国有资产保值增值；企业转型升级。3、对PPP的认识4242424、PPP概念小结3.实际操作政府与社会资本合作何谓PPP，现阶段我国从政府主管部门还是学术界还是比较混乱，对其内涵到外延并未形成共识。2.对应的英文缩写1.官方称谓PPP一般是广义PPP，即包括但不限于BOT/BT/TOT等政府与社会资本合作的各种形式。PPP与BOT/BT/TOT等是一种包含关系。如何强调“风险分担、利益共享、全程合作”，则指狭义PPP。PPP与PPP与BOT/BT/TOT等是一种并列关系。434343PPP与BOT、BT、TOT等对比分析二、PPP项目ROT是(存量项目)可经营性？需要改建？是是否引资？否是TOT/LOT否O&MBOT/BTO/BOOT是否BT既有项目？否(新建项目)期满移交？是否BOO1.PPP模式选择结构图4444442.PPP模式按资产是否转移分类PPP项目委托外包1特点：资产不转移主要形式：作业外包；O&M委托运营等特许经营2特点：资产在特许期内转移主要形式：ROT；TOT;LOT;BOT/BT;BOOT等私有化3特点：资产部分或完全私有化主要形式：BOO；股权转让；混合所有制等4545模式模式含义含义适用范围适用范围BOTBOTBuildBuild(建设建设)-OperateOperate(运营运营)-TransferTransfer(移交移交)政府授予基础设施投资者项目的建设、运营和维护的政府授予基础设施投资者项目的建设、运营和维护的特特许经营权许经营权，社会资本在特许期内，通过项目的运营，社会资本在特许期内，通过项目的运营获取获取收益收益并并收回投资收回投资，特许期满后，政府，特许期满后，政府无偿无偿收回项目。收回项目。TOTTOTTransferTransfer(转让转让)-OperateOperate(运营运营)-TransferTransfer(移交移交)TOTTOT适用于适用于已建成已建成的基础设施项目，社会资本购买某个的基础设施项目，社会资本购买某个项目资产项目资产经营权经营权，在约定时间内通过经营该资产，在约定时间内通过经营该资产收回全收回全部投资部投资并并得到合理回报得到合理回报后，将项目后，将项目无偿无偿移交给原产权人。移交给原产权人。BTBTBuildBuild(建设建设)-TransferTransfer(移交移交)是指一个项目通过社会资本是指一个项目通过社会资本自行融资自行融资、建设建设，并在验收，并在验收合格后合格后移交移交给给政府政府，政府向社会资本支付，政府向社会资本支付项目总投资项目总投资加加合理回报合理回报进行进行回购。回购。PPPPPPPublicPublic(公公)-PrivatePrivate(私私)-PartnershipPartnership(合营合营)是指是指政府政府(公公)与与社会资本社会资本(私私)之间，为合作之间，为合作建设建设城市基础城市基础设施设施项目或提供某种公共物品和服务，以项目或提供某种公共物品和服务，以特许权协议特许权协议为为基础，形成一种基础，形成一种伙伴伙伴式的合作关系。式的合作关系。3.PPP与BOT、BT、TOT等的对比分析464646操作要点操作要点采购对象采购对象风险承担风险承担BTBT延迟政府建设资金压延迟政府建设资金压力，投资方以期望的力，投资方以期望的政府回购款获银行的政府回购款获银行的有限追索货款。有限追索货款。项目项目建设阶段项目所有权建设阶段项目所有权属投资人属投资人投资方：投资方：(资金资金+建设建设)能力能力由投资者承担由投资者承担BOTBOT项目范围明确，以招项目范围明确，以招标方式选择最优融资、标方式选择最优融资、建设、运营方案建设、运营方案投资方：投资方：(资金资金+建设建设+运营运营)能力能力投融资、建设、运营投融资、建设、运营阶段风险主要由投资阶段风险主要由投资者承担者承担TOTTOT为拟建项目引进资金，为拟建项目引进资金，为建成项目引进管理为建成项目引进管理投资方投资方:(资金资金+运营运营)能力能力运营阶段风险主要由运营阶段风险主要由投资人承担投资人承担PPPPPP伙伴关系、利益共享、伙伴关系、利益共享、风险分担风险分担双方优势互补、全双方优势互补、全程合作程合作全程共同风险分担全程共同风险分担 政府小大投资人大小3.PPP与BOT、BT、TOT等的对比分析（风险承担等）4747473.PPP与BOT、BT、TOT等的对比分析（融资结构模式）4848BOT项目实施流程政府投资人项目公司监督项目公司监督项目公司立项招投标合同草签组建项目公司正式签署合同投融资建设运营移交PPP项目实施流程政府投资人项目公司项目公司项目公司项目公司选择投资人立项组建项目公司投融资建设招标建设移交运营3.PPP与BOT、BT、TOT等的对比分析（工作流程）4949解读：财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知财金2014113号3.1PPP项目参与人与职责划分；3.2PPP项目流程及工作说明；3.3PPP项目实施各阶段所涉及的文件清单3.4PPP项目风险识别、分配与控制。PPP运作流程三、50503.1PPP项目参与人与职责划分51513.2PPP项目流程及工作说明政府社会资本5252项目执行项目采购项目移交项目准备项目发起物有所值评价财政承受能力评价项目识别项目识别财政部门向交通、住建等部门行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作的项目社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作的项目项目筛选财政部门会同行业主管部门对潜在项目进行筛选，确定备选项目财政部门制定项目年度和中期开发计划项目发起方提交项目相关资料：1）新建、改建项目可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；2）存量项目提交资产历史资料、项目产出说明和初步方案重点关注PPP模式与传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。定量评价工作由各地根据实际情况开展。确保每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例政府发起（主）社会资本发起（辅）定性评价定量评价5353项目执行项目采购项目移交项目准备项目识别项目准备管理架构组建实施方案审核实施方案编制县级（含）以上地方政府可建立专门协调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导等工作；政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作项目概况：基础情况，经济技术指标，项目公司股权情况；风险分配基本框架：政府承担法律政策和最低需求等风险，社会资本承担商业风险；项目运作方式：1.委托运营，2.管理合同，3.建设-运营-移交(BOT)，4.建设-拥有-运营(BOO)，5.转让-运营-移交(TOT)，6.改建-运营-移交(ROT)交易结构：项目投融资结构，回报机制，相关配套安排；合同体系：项目合同，股东合同，融资合同，工程承包合同，运营服务合同，原材料供应合同，产品采购合同和保险合同等；监管架构：授权关系（政府项目实施机构），监管方式（履约管理行政管理、公众监督）；采购方式选择：公开招标、竞争性谈判，邀请招标，竞争性磋商，单一来源采购。财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。5454项目执行项目采购项目移交项目准备项目识别项目采购资格预审采购文件编制与采购响应文件评审谈判与合同签署项目实施机构准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本参与资格预审，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案；项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可准备采购文件；不足3家的，项目实施机构调整实施方案重新资格预审；重新资审合格的社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式采购的，执行政府采购法律法规等规定；采用竞争性磋商采购的，其程序为：评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3采购公告发布及报名，资格审查及采购文件发售，采购文件澄清或修改，响应文件两阶段评审。项目实施机构成立采购结果确认谈判工作组合同签署前确认谈判签署确认谈判备忘录公示采购结果和合同文件公告期满，政府审核同意后项目实施机构与中选社会资本签署合同；需设计项目公司的，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同5555项目执行项目采购项目移交项目准备项目识别项目执行项目公司设立融资管理绩效监测与支付中期评估社会资本依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门监督社会资本按时足额出资设立项目公司社会资本或项目公司负责项目融资。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。未完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可约要求社会资本或项目公司改善管理等。财政部门（PPP中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。绩效监测：项目实施机构定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP中心）备案；支付：政府有支付义务的，项目实施机构应按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益；监管：项目实施机构依约监管社会资本或项目公司履约情况。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。5656项目执行项目采购项目移交项目准备项目识别项目移交移交准备性能测试资产交割绩效评价项目实施机构或政府指定机构组建项目移交工作组；移交形式：期满终止移交和提前终止移交；补偿方式：无偿移交和有偿移交；移交内容：项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准：设备完好率和最短可使用年限等指标。项目移交工作组按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函；项目移交工作组委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡工作。移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，公开评价结果。5757工作阶段涉及文件项目识别阶段项目发起项目建议书项目筛选新建、改建、扩建项目新建、改建、扩建项目可行性研究报告新建、改建、扩建项目产出说明新建、改建、扩建项目初步实施存量项目存量项目公共资产历史材料存量项目产出说明存量项目初步实施方案物有所值评价物有所值评价报告财政承受能力论证财政承载能力论证报告项目准备阶段项目实施方案项目采购阶段资格预审资格预审公告资格预审申请人须知资格预审申请文件资格预审评审报告3.3PPP项目实施各阶段所涉及的文件清单5858工作阶段涉及文件项目采购阶段项目采购文件项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等项目响应文件项目响应文件（含技术和商务等）竞争性磋商公告、竞争性磋商采购文件、竞争性磋商项目响应文件投标保函或保证金补遗文件响应文件第一阶段评审报告（确定最终采购需