第十章 公共财政.pdf

第十讲公共财政教学目的:1、了解公共财政管理的概念、总体目标和地位；公共预算的模式 和编制。2、掌握公共财政收入管理和 公共财政支出的内容和要求。教学内容公共财政概述公共预算与决算 公共收入管理公共支出管理政府采购管理、公共财政概述（一）公共财政的概念 一-指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它 是国家财政的一种具体存在形一态，即与市场经济相适应的财 政类型。二)公共财政的职能1.优化资源配置职能 _ 资源配置就是由有限的资源形成一定的资产组合、产 业结构、技术结构以及地区结构等，以达到优化资源结构 的目的。(1)将资源配置于无法按付费原则经由市场配置的公共部门;(2)将资源配置于具有自然垄断倾向而不宜由市场配置的非 竞争性商品和行业；(3)将资源配置于具有高风险，且预期收益不确定，但对经 济发展有带动作用的高新技术产业；(4)将资源配置于投资大、建设周期长、私人部门无力投资 的基础产业和部门。2、调节收入分配职能公共财政的分配职能，就是在一定程度上纠 正由市场机制建立的分配格局，使之达到社会认 为的“公平”和“公正”的分配格局。(1)调节个人之间的收入分配关系；(2)调节部门及产业间的收入分配关系;(3)调节地区间的收入分配关系。3、稳定经济增长职能公共财政的经济稳定发展职能，是指政府运用 财政政策，以实现经济稳定、持续发展的目的。(1)调节经济增长速度，使其具有稳定性和持续性;(2)调节经济结构，使其具有协调性和合理性。公共预算（一）公共预算的涵义政府的财政政策是通过财政收支来 体现的，而政府的基本财政收支计划，就是我们通常所说的“政府预算”。因 此预算就是具有法律效力的国家年度财 政收支计划，是国家财政实现计划管理 的重要工具。二）公共预算的模式第一种，分项排列预算模式它以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预 算资金，由拨款机构加以拨付。第二种，设计计划预算模式是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家 当前所达成之目标预可运用之资源，利用一切分析工 具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最 高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预 算制度。设计计划预算模式的基本内容包括：（1）确定 预算项目目标；（2）从众多目标中选择最紧迫的目 标；（3）运用成本收益分析设计实现各自目标的备 选方案；（4）说明实施这些方案的以后各年度成本;（5）对这些方案的实施效果做出长期评价衡量。第三种，目标管理预算模式该预算的基本点包括以下方面：（1）说 明单位的基本任务；（2）确定预算主次目标;（3）设定可供考核的指标，管理者与下级交 换意见，以确保可行性；（4）列出具体时间 进度供监督。第四种，零基预算模式从理论上说，每种政府计划和活动应在新 的会计年度归整于零，重新开始。零基预算模式编制基本程序包括以下几个方面：（1）由高层管理者提出基本目标和总原则；（2 1 责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成一揽 子决策；（3）对备选方案分别进行排序，确定优 先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；（4）由高层管理者选定方案。第五种，绩效预算模式绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算 管理方式。大体上包括以下几个步骤：（1）公布绩效报告,系统地向公众发布有关政府服务的信息；（2）明确 绩效目标，目的是要影响政府活动；（3）将绩效报 告提交审计师审核；（4）预算机构与支出管理机构 或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定 机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；（5）编 制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出与此投 入相应的预期绩效，绩效预算体现了绩效合同的内容。（三）公共预算的分类1、单式预算指的是政府所有的公共收支计划通过一个 统一的计划表格来反映，其优点是符合预算的 完整性的原则，整体性强，简便易行，便于立 法机关审批和社会公众了解；其缺点是没有把 全部的政府财政收支按经济性质分列和分别汇 总平衡，不利于经济分析和有选择地进行经济 调控。2、复式预算指的是将财政年度内的公共收支按收入来 源和支出性质的不同，分别汇集编制成两个或 两个以上的收支对照表。这种组织形式的一种 典型形式是把政府预算分成经常预算和资本预 算两个部分，另外一种形式是多重预算，即由 一个主预算和若干个分预算组成。二者的区别表现在:首先，从编制方法来看，单式预算将全部财政收 入和支出汇集编入同一个总预算表内，结构比较简单,可以明了地反映财政收支全貌，但缺点在于不能明确 地反映出各项财政收支的性质、财政赤字形成的原因 以及解决赤字的资金来源。而复式预算则把全部财政 收入和支出按其经济性质分别编入两个或两个以上的 预算表中，各项收支之间建立明确的对应关系，可以 促进公共组织更加科学合理地使用资金，准确地反映 财政收支平衡状况和财政赤字的形成原因，有利于国 家对经济活动进行深入分析和控制调节；其次，从反映财政赤字的口径来看，采用单 式预算，大多把债务收入列为正常收入项目，使 债务收入掩盖了一部分赤字数额。采用复式预算 则一般把债务收入作为建设性预算的收入项目，或把债务收支单独编入融资预算之中。从而比较 清楚地反映国家财政的实际情况，便于合理安排 财政收支规模；再次，从预算的编制要求看，单式预算结构 简单，编制比较省时省力；而复式预算结构复杂，要求编制者具有较高的技术水平。（四）公共预算编制的原则1、公开性原则2、完整性原则3、可靠性原则4、年度性原则5、法律性原则（五）公共预算编制的程序_ 准备阶段 编制阶段一 审批阶段 一_ 从世界范围来看，议会制主要有两种：一院制和两院制。在实行一院制的国家中，政府预算直接由一院议会批准，这 种类型的国家有瑞典、荷兰、西班牙、丹麦等国。在实行两 院制的国家中，议会两院对预算均有审议批准权，但在政治 实践中，众议院（下议院）的权力往往大于参议院（上议 院），拥有预算的先议权和最后批准权。美国、法国、意大 利、日本等国皆是如此。在中国，全国人民代表大会是国家预算的审批机关。时间美国联邦政府的预算过程需采取的行动10月15日国会开会前15天（1月15日左右）3月15日4月1日4月15日5月15日5月15日6月初劳动节第7天9月15日9月25日10月1日总统呈交本期预算总统提交预算委员会和联合委员会向预算委员会提交报告国家预算局向预算委员会提交报告国家预算委员会对其议院报告第一份对预算的 共同决议立法委员会报告方案和决议，授予新的预算权 力国会完成第一个共同决议的行动国会开始通过法令和决议，授予新的预算权力国会完成议案和决议的行动，提供新的预算权 和新的支出权国会完成第二个共同决议的行动国会完成拨款法案或决议的行动，执行第二个 共同决议财政年度开始三、公共收入管理(一)税收 _1、税收的含义 一一 税收，是国家为了实现其职能，按照法定标准,，偿取得财政心V的一种手修L是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配而形成的一种特 定分配关系。(1)国家的存在是税收产生的前提。(2)税收是按法定标准征收。(3)履行纳税义务的主体是社会成员。2、税收的特征(1)强制性。_(2)无偿性。(3)固定性。3、税收分类4、税收的原则5、税收制度（二）政府收费管理_其特点：_ 直接有偿性_ 排他性 L非规范性.需要强调的是，政府收费与私人的营利性收费 是不同的。政府收费总体上仍是一种财政分配行 为，收费的目的不是为了营利，而是为了体现收 益补偿原则，收费用于补偿具体行政行为的管理 或服务成本。一般来说，政府收费主要包括使用者费和规 费两种类型。所谓使用者费是政府对特定服务或特许权收取 的价格。所谓规费是公共部门在履行社会经济管理职能 过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。规费可分为行政规费和司法规费两种形式。政府收费管理需要注意以下问题:一是科学确定收费范围,二是合理确定收费标准,三是防止乱收费。（三）公债管理_ 公债是政府凭借其信用而举借的债务，是 公共收入的又一重要形式。作为非税收收入，公债与政府收费最大的不 同在于公债是公民和社会组织自愿购买而非强制 性的，并且公债具有按期偿还和付息的特征。按照发行地域的不同，公债可分为内债和外 债；按照发行机构地位的不同，可分为中央公债 和地方公债；按照偿还期限的不回，可分为短期 公债（1年以下）、中期公债（10年）和长期公 债（10年以上）。四、公共支出管理（一）财政支出的含义和原则 一 财政支出，也称为公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能，将筹集与集中的资金,一进行有计划的社会再分配的过程。一T|财政支出必须遵循的原则有：!经济效益原则 公平原则I 稳定原则1二）公共支出管理的基本目标一是稳定宏观经济，实现社会资源有效配置。一二是实现公共财政管理目标。-三是符合公共利益要求目标。（三）公共支出管理的主要内容1、投资性支出内容建筑安装工程费、设备购置费、公器具及生产用具的购置费等。企业用于挖潜改造革新和改造方面的资金冶金、有色金属、石油、电力、汽车、核工业、航天、烟草工业以及政 策性银行等部门的流动资金。农业行业管理、自然灾害救助、农业生产资料补贴、农业资源和环境保 护、土地管理等支出。林业行业管理、森林救灾、天然林保护、退耕还林、森林生态效益、森 林工业系统技术性和社会性支出、造林防沙治沙等支出。水利行业管理、防汛抗旱、水文水土水资源管理、水利建设、气象等支 出。地质勘探费、科技新产品试制、中间实验、重要科学研究补助等费用。名称基本建设支出企业挖潜改造资金支 出流动资金支出农业支出林业支出水利与气象支出其它2、教科文卫支出名称教育支出科学支出文体广播事 业费支出医疗卫生支 出内容普通教育、职业教育、成人教育、广播电 视教育、留学生教育、特殊教育、教师进 修教育、干部教育等支出。自然科学、社会科学、科学技术普及等支 出。文化、出版、文物、体育、档案、地震、海洋、通讯、广播、影视、计划生育等事 业费支出。卫生、中医、药品监督管理、行政事业单 位医疗费等支出。3、行政管理支出名称行政管理费 支出外交事务支 出武装警察部 队支出公检法司支 出内容人大机关、政府机关、政协机关、共产党 机关、民主党派机关、社会团体机关等经 费。外交活动支出、国际组织支出、偿付外国 资产支出、地方外事费、对外宣传费等支 出。人员费用、装备费用。公安、边防检查、国家安全、检察院、法 院、司法、监狱劳教缉私警察等支出。4、国防支出5、社会保障支出名称抚恤与社 会福利救 济行政单位 离退休支 出社会保障 补助支出内容抚恤、军人安置最低生活保障、农村及其 它社会救济、社会福利、民政、残疾人事 业、自然灾害生活救济等支出。我国对行政事业单位具有干部身份的工作 人员实行退休制，不纳入社会养老保险社会保险基金补助、就业补助、国有企业 职工下岗补助、补充全国社会保障基金、企业关闭破产补助等支出。6、财政补贴支出五、政府采购管理（一）政府采购的含义政府采购，也称公共采购，是指政府机构为 了履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇用等 方式，获取货物、工程或服务的活动。政府采购主体包括主管机关、采购机关、中 介机关和供应商。二）政府采购的特点：1、采购资金的公共性；一_ 2、采购目标的非营利性;3、采购行为的规范性；一 4、采购主体的特定性；一5、采购活动的政策性；（三）政府采购的基本原则1、竞争性原则;2、公开性原则;3、公平性原则。（四）政府采购的基本方式_ 1、招标性采购方式；一2、非招标性采购方式。案例：山东临沂：政府采购智能化交通系统六、财政体制财政体制就是国家管理、规范财政分配关系,划分各财政主体之间管理权限及确立预算组织 原则的基本制度。一我国财政体制1、统收统支财政体制(1950-1952)2、统一领导、分级管理体制(1953-1978)_3、划分收支、分级包干体制(1980-1993)4、分税制财政体制(1994年始)