地方政府驻外办事处职能研究——以河北省政府驻天津市办事处为例.pdf

中文摘要中文摘要地方政府驻外办事处是地方政府派驻外地行使政府职权、职能和职责的特 殊办事机构，是代表派出机构在驻地开展工作，为派出机构服务的一级行政组 织。我国各级地方政府驻外省（市）办事处承担着与驻地政府的政务联络、经 济协作、接待服务、信息传递、劳务输出等多种职能职责，是沟通驻地政府与 本地政府的“桥梁”和“纽带，从办事处的职能作用来看，不少驻外办事处原 是计划经济时代的产物，随着市场经济体制的逐步建立伴随着政府职能的转变 和政企分开的大背景，各驻外办事处的职能也在悄悄转变；功能职责由过去跑 项目、资金、搞接待向经济协作、政务联络、信息传递等综合型转变，财政经 费也由财政全额支付或部分负担向自收自支事业单位转变，人员性质也由国家 干部向事业单位职工分化。地方政府驻外办事处职责功能的有逐渐弱化的趋势,驻外办事处是否应该继续维持下去？如何能够有效的发挥职能作用，成为政府 间沟通的“桥梁”和“纽带”，将是本文研究的重点。本文运用府际关系理论和政府学的基本理论，通过历史研究、案例分析等,围绕我国地方政府驻外机构的发展演变，以河北省政府驻天津办事处为案例，研究了地方政府驻外办事处的职能转变及实践。从组织结构、管理体制、经费 设置、职能变化等方面，探讨地方政府驻外办事处存在的问题，提出了四种改 革模式和改革的基本思路。本文研究表明：地方政府驻外机构在促进政府间合 作与发展及区域经济合作上发挥了极为重要的作用，在适当改革组织结构和管 理体制的基础上，继续履行政府设定的职能将是办事处今后发展的趋势。关键词：地方政府 驻外办事处 职能IAbstractAbstractLiaison offices of local governments are special administrative organizations accredited at other provinces or cities working as representatives of the expediting governments,exerting certain authorities,responsibilities and functions,serving the expediting governments interest and benefits.Liaison offices of local governments of different levels in China generally undertake various responsibilities and functions covering communication between governments,economical cooperation,and reception service,information transfer,organizing labor service transfer,and so on,and acting as the bridge and linkage between the governments.As a special kind of administrative organization,liaison offices of local governments do not belong to any functional departments of local governments.Normally they are small and all-round organizations,bearing wide-ranged responsibilities and functions,and to a certain degree possess the characteristic of an agency when performing the function of communication between the local governments.Viewing from their functions,many liaison offices are the result of planned economy,and their functions and responsibilities are gradually changing with the establishment of market economy and transmission of government functions,especially under the background of separation of government functions from enterprise management.Their responsibilities and functions are transmitted to economical cooperation,communication of administrative affairs and information transfer,from old functions such as reception,striving after projects and funds.Their outlays are changing from budgeted or half-budgeted funds to self-financing,and their staffs are changing from public servants to institution employees.From 2003,a new round reform of government organizations has taken the liaison offices into consideration.With the trend of less input from local governments and weakened functions and responsibilities,should the liaison offices still exist?Could they well perform the role of bridge and linkage?Could they really do something to coordinate relation between governments and push forward regional economic cooperation?This makes the focus of this research.With the help of theories on relationship among local governments,and basic Abstracttheories on administrative functions,through research on history,case study and empirical research,this article is going to do a criteria research on development and evolution of liaison offices of local governments,focusing on the emergence and function transmission of liaison offices of local governments in China,from the aspect of vertical and horizontal relationship among local governments.This article discusses how to convert the functions of liaison offices of local governments so as to meet the demand of reform of market,social and political mechanism,the article probes into difficult position of liaison offices from function transmission and change of organizational structure,outlay financing and staffs.At the same time,the article explores the course of development for liaison offices of local governments from their role in horizontal relationship of local governments and their function in regional economic cooperation.This research concludes:liaison offices of local governments played a very important role in coordinating relationship among local governments and in pushing regional economic cooperation and association,adaptation to reform of government organization,acclimatization to trend of development and excellent performance of assigned functions and responsibilities will be the bright way out for liaison offices of local governments.Key words:local government liaison offices of local governments functionIII目录目录第一章绪论.1第一节地方政府驻外办事处的界定及分类.1第二节地方政府驻外办事处的特殊性及其研究意义.3第三节研究背景及文献综述.5第四节研究方法与论文结构.8第二章 地方政府驻外办事处的历史沿革.10第一节历史上的类似机构.102.1.1 唐宋进奏院.102.1.2 明清会馆.11第二节地方政府驻外办事处的历史沿革.122.2.1 建国初期：地方政府驻外办事处的创建.122.2.2 文革时期：地方政府驻外办事处撤销.132.2.3 十一届三中全会以后：地方政府驻外办事处的恢复与重建.14224 90年代至今：地方政府驻外办事处的发展与改革。.14第三节 地方政府设置驻外办事处的目的.15231与中央政府各部门的沟通与联络.162.3.2 地方政府间横向联系的需要.162.3.3 区域经济合作的需要.17第三章 地方政府驻外办事处的管理体制与职能.19第一节地方政府驻外办的组织结构与管理体制.193.L1地 方政府驻外办内部组织结构.193.L2派 出政府对驻外办机构的管理.203.1.3 驻在地政府对驻外办的管理.23第二节政务 联络职能.263.2.1 政务联络职能的主要内容.263.2.2 政务联络职能的工作方法.273.2.3 政务联络工作要求.28IV目录第三节经济协作职能.283.3.1 经济协作职能的主要内容.29332经济协作职能的转变.29333经济协作职能的发挥.30第四节 信息传递职能.313.4.1 信息收集的内容.313.4.2 信息传递的载体.323.43信 息工作的地位与作用.323.4.4 信息职能的转变与发挥.33第五节接待服务职能.343.5.1 接待职能的发展历程.34352接待服务的软、硬件建设.35第四章河北省政府驻天津市办事处的案例分析.37第一节河北省政府驻津办的历史沿革及机构演变.374.1.1 河北省与天津的历史渊源.374.1.2 办事处成立、组建时期.374.1.3 办事处的特殊时期.384.1.4 办事处的发展时期.394.1.5 改革阶段.404.1.6 河北省政府驻外办事处的职能定位.41第二节政务联络职能.41第三节信息传递职能.43第四节 经济协作职能.45第五节接待服务与资产管理职能.47第五章 地方政府驻外办事处存在的问题及改革探索.50第一节地方政府驻外办事处存在的问题.50第二节国外驻外办事处情况借鉴.53第三节地方政府驻外办事处改革思路探索.555.3.1 地方政府驻外办事处改革的目标模式.555.3.2 地方政府驻外办事处改革的基本思路“.56V目录5.3.3 地方政府驻外办事处改革的具体措施建议.57534改革中应注意的问题.59结语.60参考文献.61致谢.64VI第一章绪论第一章绪论我国的地方政府驻外办事机构从成立到如今，已经走过了半个多世纪的历 程，全国各类的政府驻外办事机构数量已达到数千家。现在，各种办事处、联 络处的招牌随处可见，比比皆是，这些数不清的办事处、联络处存在于全国各 大城市中，分布于全国各沿海开放城市和区域，逐渐形成了首都北京和全国各 大城市一道独特的风景线，有专家称之为中国独有的“驻外办事处现象”。地方 政府驻外机构是一个实践性很强的综合工作部门，又不同于一般政府职能部门;其运作模式及职能定位使驻外办事处在整个政府机关序列中的地位十分微妙和 特殊。然而，对于这类机构的研究，无论在学理上还是实践方面都为数甚少。因此，本文试图从政府驻外办事机构的历史沿革、职能实践、存在的问题及改 革探索进行理论研讨，为政府驻外办事处的发展提供理论和实践参考。第一节地方政府驻外办事处的界定及分类驻外办事机构一般主要指国内各级地方人民政府和国有大中型企业和行业 根据本地经济发展以及企业、行业自身发展的需要，派驻外地的职能工作机构 和办事机构，其中包括办事处和联络处两大类。从广义上来说，驻外办事机构 范围较广，主要包括三个部分：一是各省、自治区、直辖市、计划单列市、经 济特区及地县级人民政府驻外办事机构；二是国内各团体、企业驻外办事机构 及服务性机构；三是外国政府和地区、企业、团体于我国境内所设立的办事、服务机构，外国使馆。综合现有对地方政府驻外办事处的各类资料文献，本文将地方政府驻外办 事处界定如下：政府驻外办事机构是各级地方人民政府派往外地的综合性工作 机关，在驻地代表的是派出机构的形象，代表着本地政府在驻地行使职权，担 负着沟通派出地与驻地关系的重要角色，是派出地与驻地经济、文化交流的“桥 梁”，是联络各行各业的纽带，承担着与驻地政府的政务联络、经济协作、接待 服务、信息传递、劳务输出等多种职能职责。在行政架构上，它直接隶属于派 出地政府，其领导干部和主要工作人员由派出地政府选派，各驻外办事机构通 常由派出地政府的办公厅、经济技术协作办公室或秘书长直接领导。1第一章绪论驻外办事机构按其所担负的工作职能和任务一般可分为以下五种类型：I1.政治、经济联合型主要是指全国各级地方政府驻北京办事处，此类机构承担着各省、自治区、市一级地方党委、政府及各重要的业务部门在本地区经济建设和地区重大问题 的处理上向中央、国务院各部委、办请示汇报的重要政务联络作用。北京做为 我国的政治、经济、文化和科技中心，既有中央和北京市的大量科研机构、大 专院校，又有世界各国使馆和商务、金融、公司、企业的大量办事机构；北京 还是一个巨大的流通市场，每天带进、带出大量的商品和信息。因而在北京可 以通过种种有利条件在生产、技术、文化、科研交流以及吸引国内外资金、技 术和人才，及时获得各种信息等诸多方面为本省、区、市的经济建设服务。因 此，各省、市驻北京办事处大多属政治经济联合型的办事机构。2.横向经济型此类政府驻外办事机构的主要职能是以促进本地区与驻地的横向经济联合 和经济贸易协作的开展，亦可促进本地区与驻地覆盖地区的中心城市的横向经 济联合和经济贸易协作的开展，如广东驻成都办事处覆盖西南地区，驻沈阳办 事处覆盖东北地区；河北省驻上海办事处覆盖华东地区，辽宁省驻西安办事处 覆盖西北地区等等。3.外向经济型这类驻外办事机构大部分设在经济特区或沿海经济开放地区城市。如各省、市政府设在大连、青岛、广州、深圳、珠海、福州、厦门、海口、湛江、北海 等地的办事机构，主要以开展对外经济贸易，积极促进本地区的出口创汇为主 要职能。4.区域经济型指在本经济协作区或邻近省、区、市设立办事机构，以促进本地区的经济 发展。如以直辖市重庆为联络地点的西南五省、区、市经济协调会；以西安市 为联络地点的西北五省、区、市经济技术协作联席会议等。5.专项经济型这些驻外办事机构为本地区的专项经济建设的振兴和发展服务，对本地区 的经济发展起比较重要的作用。如各地区电力、水利系统设在其他地区的办事以下内容参考政府驻外办事机构工作创新开展与规范化管理实用手机，金版电子出版公司.2第一章绪论机构，加强地区间资源共享与合作及支持国家专项项目合作。从本文仅研究省级地方政府的驻外办事机构，包括省级人民政府驻外办事 处、自治区人民政府驻外办事处及直辖市人民政府驻外办事处。第二节地方政府驻外办事处的特殊性及其研究意义地方政府驻外办事处是地方人民政府派出的办事机构，从机构设置上属于 派出机构的系列范畴，都是行政机关依法设立的拥有一定行政管理职能的行政 组织，担负和行使着政府、所赋予的相应权力和工作职能，具有行政机构的一 般性。就驻外办的整体共性而言，它是地方政府派出的一级职能办事机关，它 所履行的职责、执行的任务、内部管理、结构层次基本上都是为了地方政府于 驻在地进行联络、沟通、宣传、信息反馈和接待服务工作。驻外办事机构虽然是派出地政府所派驻的一级综合性办事机构，它担负和 行使了政府所赋予的职责、权利和义务，但是它又具有以下几项不同于地方政 府所属职能部门以及其他办事部门的一些特殊属性。一是机构相对独立。驻外办事机构不是在政府的直接监督，直接管理的条 件和情况下开展工作，而是独立负责地开展工作的。由于远离当地党政各级组 织、单独履行行政职能，办事处工作的性质也明显地不同于政府所属部门以及 其他行政部门。二是具有代表性。地方政府驻外办事处在驻地代表了一级地方政府本身，具有代表性。在某种意义上成为本省在驻地的“使馆”，履行行政领导职能。作 为“大使馆”和“窗口”的驻外办事机构，需要在派出地进行公共关系建设，政府形象建设。这也是驻外办事机构明显区别于其它政府职能部门的特点之一。三是职能广泛。地方政府驻外办事处的行政职能比较广泛，不是为了单一 的行政事务而设，具有综合性。驻外办事机构虽然机构小，人员少，但“麻雀 虽小，五脏俱全二它的工作性质、工作特点、工作职责、工作范围、工作程序、工作部门以及工作人员等等，涉及到方方面面，不像政府下属的单一行政职能 部门，只管一个方面，只做一件事情。它不仅服务于两省政府间的政务联络，还要服务于两地企业间的经济联合与协作，需要与派出地、驻在地以及社会上 各阶层、各范围内方方面面、形形色色的人与事进行沟通与交流，也是地方政 府驻外办事处明显区别于地其他职能部门的特殊属性之一。3第一章绪论四是工作性质特殊。驻外办事处经常会接到一些临时性、突然性、突发性 的工作和任务，大多是不定时、不定点，临时性，变动性都比较大的工作任务,而且由于远离上级主管部门，很多事情都要由办事处根据工作的性质特点来冷 静地思考问题，科学地分析问题，机动地掌握政策，灵活地处理问题，这就是 驻外办事机构完全不同于地方政府行政部门、事业单位等一般性职能部门最明 显的区别之一。五是职能的中介作用。地方政府驻外办事处的主要经济职能是开展经济技 术协作和对外经济联络，成为联络两地各行各业的纽带，具有中介性。一方面 各办事处要搜集驻地及相邻地区的信息为本省领导决策提供参考，另一方面要 通过牵线搭桥，招商引资，开展对外经济技术协作等中介活动，宣传和推介本 地区企业及产品等等。六是承担经营管理国有资产的功能。由于地方政府驻外办事处通常都设有 接待部门，如招待所、宾馆等事业性质的下属单位，担负了一定的国有资产管 理的功能，除完成一般的接待任务外，还需要实现国有资产的保值增值，具有 经营管理的职责功能，这也是地方政府驻外机构非常特殊的行政职能。本文以省级地方政府的驻外办事机构做为研究对象，（以下简称“驻外办 作为省级政府驻外的行政机构，从府际关系的角度，笔者认为驻外办主要分为 二大类：一类是纵向的政府间，即协调与沟通中央政府与地方政府间关系的各 级政府驻京办；另一类是横向的各地区政府间以加强政治、经济、文化往来而 设立的各级政府驻外办。各级政府驻京办由于其地位的特殊性，在学术界多有 研讨，横向地方政府间驻外办与地方经济的发展关系密切，并直接涉及区域公 共事务治理，但却没有引起学界的重视。随着我国市场化进程的推进和市场经 济的发展，各地区的经济发展和经济竞争日趋激烈，在其背后隐藏的是各地方 政府关系的摩擦与协调。在此背景下，研究横向地方政府间驻外办，特别是驻 外办在政治、经济、文化交流中能否所发挥应有的职能作用，既是现实的需要 也具有广泛的理论意义，本文以横向地方政府间驻外办为主要研究对象，不重 点研究驻京办的各项职能。随着市场经济体制的逐步建立伴随着政府职能的转变和政企分开的大背 景，各驻外的职能也在悄悄转变；由过去跑项目、资金、搞接待向经济协作、政务联络、信息传递等综合型转变，财政经费也由财政全额支付或部分负担向 自收自支事业单位转变，人员性质也国家干部向事业单位职工分化。地方政府 4第一章绪论驻外机构在政府行政管理体系中除了接受各主管机关的直接指挥外，各自都在 摸索一套自身的管理办法，由于受到不同环境与因素的影响，这种各自为营的 管理办法，不免带有很大的片面性和随意性，对地方驻外办事机构职能的发挥 起到了一定的限制作用，有的还会产生一些负面效应。新一轮的机构改革将对 地方政府驻外机构的改革纳入日程，科学地认识和确定驻外机构的行政职能，对于建立合理的行政组织体系、改革行政组织系统、保证行政组织科学运行具 有重要的意义。第三节研究背景及文献综述与地方政府驻外机构相关的研究文献并不多见，无论在学理上还是实践方 面都为数甚少，能够收集到的文献多是以介绍性的描述为主，或是媒体、网络 的新闻报导性内容以及访谈类资料。不过这些文献对于了解地方政府驻外机构 的组织、管理架构、职责功能以及所面临的问题，提供极大的帮助。一、著作类龙虎、江钢、龙竹三位作者所合著的地方驻外办事机构工作概论、地 方驻外办事机构实用手册、地方驻外办事机构管理学系列丛书，2可谓为 地方驻外办事机构研究的三部曲。该系列丛书是目前唯一针对驻外办事机构加 以系统归纳论述，并且完整介绍的书籍。1998年出版的地方驻外办事机构工作概论是第一本对地方驻外机构进 行系统论述的专著，主要作者龙虎与江钢是长期在驻外办事机构工作，因此作 者以本身的实际工作经验累积，在书中对驻外办事机构的历史、现状、发展及 工作内容等有深切的描写。此书可以说是奠定了往后相关研究的基础。地方驻外办事机构实用手册除对驻外办事机构职能进行介绍外，对驻 外办事机构的日常工作流程有着非常详细的阐述。并且，该书明确提出了驻外 办事机构的职能定位，认为各地方驻外办事机构已经成为宣传派出地的重要“窗 口”；是联络中央、国务院以及驻在地各部门的重要“纽带”；成为沟通派出 地与国内外各界联系的“桥梁”。将“窗口、纽带、桥梁”视为驻外办事机构 的总体角色定位。龙虎、江钢，地方驻京办事机构工作概论，（北京：红旗出版社，1998年5月）；龙虎、江钢，地方驻京办事机构实用手册，（北京：中央编译出版社，2000年1月）；龙竹、江钢、龙虎着，地方驻外办事机构管理学，（北京：中央编译出版社，2000年10月）.5第一章绪论地方驻外办事机构管理学作者之一龙竹为具有管理学专业背景的学 者，书中引入管理学理论为此研究提供了新的方向。该书进一步强调，地方驻 外办事机构不仅成为宣传派出地区、行业的“窗口”，并且使用“大使馆”一 词来形容地方政府驻外办事机构的职能角色。2004年金版电子出版公司出版的政府驻外办事机构工作创新开展与规范 化管理实用手册是目前比较系统全面对驻外办工作、管理、发展等方面给予 论述的文献，把驻外办纳入到一个学科的领域来研究，运用管理学、行政学、信息学等理论对驻外办事机构工作的创新开展进行研究。但做为实用手册的文 献，本套丛书多是素材的罗列，并未形成完成有关驻外办的理论体系。二、论文类南京大学政治与行政管理系的彭述刚、何沛东在论地方政府驻外机构去 向一兼谈环境对行政管理的影响一文中以个案研究的方式，对华东某省各级 政府和其他省区各级政府驻该省省会机构进行调查研究，并且从行政生态学的 角度进行理论分析。以双轨制经济体制的角度分析了驻外办事处产生的原因，并以外在生态环境的变化为理论依据，阐述了办事处职能萎缩的必然性，结论 认为逐步撤销各级地方政府驻外办事处更有利于转变政府职能，适应发展趋势。台湾国立东华大学研究生邱腾玄的论文中共地方政府影响中央决策渠道 之分析：以驻京办事处为例，从中央与地方政府间关系的角度，以驻京办为 例，认为其是将地方需要传输中央的主要渠道之一。办事处怎么办3一文以安徽省驻外办事机构为主要对象，归结政府之所 以肯出资设立办事处的原因还是在于“利益”两个字，借此机构为本地政府谋 取利益。并对办事处的发展困境提出反思，认为原本定位的跑资金、跑技术、跑项目的办事处将随市场经济体制成熟使得能“跑”的空间缩小，特别是机构 改革将对办事处的管理体制、人员编制、拨款渠道产生较大的影响。三、现有研究成果的主要观点2006年审计风暴将各级地方政府驻“京”办推向风口浪尖，由驻“京”办 衍生出的腐败问题层出不穷，各大新闻报刊对此发表了很多报道，也采访了不 少专家学者，探讨如何规范化驻外办事处的管理，主要有以下三种观点：1.从机构改革角度看，主张进行综合性治理，撤销部分办事处，加强对办3孙东海：办事处怎么办），决策咨询2000年第1期，89页。6第一章绪论事处的监管。中国人民大学行政管理系教授、博士生导师毛寿龙认为：“驻京办”如果陷入了“应酬”和“接待”事务中不能脱身，极可能演变为当地政府在首 都设立的非理性的第二“行政中心,他建议各级政府“驻京办”在目前应适当 拓宽民本内涵，回归其本来面目，在信访、社会协调、解决外来进京人员的困 难方面发挥空间更大、含义更广的作用。北京大学政府管理学院教授、博士生 导师李成言则认为：在“驻京办”的管理上，应建立一套切实可行的长效监督 管理机制。解决“驻京办”监管失控的问题，需要双管齐下，一方面中央对大 大小小的“驻京办”来一次清理，该保留的予以保留，该撤销的一定撤销。保 留的要登记造册，规范管理，财务透明，接受审计。另一方面，需要增加相关 部委项目审批过程的透明度，对过于集中的项目审批权给予相应制约。终止驻 京办“跑部钱进”的源头驱动力。国家行政学院人力资源教研室主任、教授刘 旭涛认为：驻京办从法律地位上讲，.目前是存在一些问题。国家目前对于驻京 办的机构设置、法律地位没有一个明确的规定，国务院主要是对这个行业进行 统筹安排，人财物是当地政府管的。要改变办事处这种现状，主要关键是规范 化，变潜规则为显规则。人员管理上要“三定”：定职能、定机构、定人员编制。至少我们从职能这一块应该规范下来，你到底应该做什么事情，你是中央政府 和地方政府联络的窗口，窗口应该具体化，到底有什么功能，办事程序、怎么 接待，必须规定下来，这样就可以起到规范的作用。43,从府际关系角度看，主张以办事处为媒介，由上自下改革。上海交通大 学法学院院长季卫东教授在驻京办与制度转型一文中，从调整中央与地方 政府间关系角度，认为：驻京办本来有可能成为一个好的制度以驻京办为 媒介，中央政府通过利益诱导来激励地方，加强垂直监控；地方政府借助非正 式的纵向交涉以及横向的、可视化的政绩竞争，反过来和中央进行博弈。在中 央和地方之间构建一个休戚相关的“政策共同体。对驻京办的腐败行为采取惩 治措施的必要性是毫无疑问的；现在需要斟酌的，是调整中央与地方之间关系 的制度改革方案。一般而言，在这里存在小改、中改和大改等不同的选项。所 谓“小改”，就是只减少驻京办的规模和作用，只对税收和财政支出的比例进行 技术性调整，承认地方在发行公债方面的自主权即可，基本上仍然属于过去那 种收放权式调整的范畴；“中改”指重拳出击，从根本上改变那种黑箱操作的机以上资料摘自搜狐新闻转载新京报关于“驻京办”问题采访专家学者的访谈，2006年9月5日 7第一章绪论制，在精简机构的基础上健全各种规章制度，明确划分中央与地方的权限和责 任，严格按照法律程序来处理政府间财政关系，通过公开的论坛来进行预算收 支项目的审批和决定；而“大改”，则意味着彻底取消驻京办，地方政府高度独 立和自治，完全没有必要、也没有可能到中央争取政策性的财政拨款。由于对地方政府驻外办事机构的研究甚少，难以收集到较系统、全面的理 论阐述与实践总结，以上几种观点从不同的视角分析了办事处现存问题，但主 要都是以地方政府驻“京”办事处为主，探讨了加强对由驻“京”办衍生出的 腐败问题进行治理，但对地方间政府驻外办事处涉及较少，还没有总结出一套 系统行政、机构、管理方面的理论与实践总结。第四节研究方法与论文结构1.指导原则：以马克思主义的唯物辩证法为指导，理论联系实际。运用政 治学、行政学、公共关系学、政治经济学、管理学等理论和观点，通过经验观 察解决实践中存在的问题。本文研究的主题是与现实实践密切相关的问题，所 以贯彻理论联系实际的原则，首先对已有的经验材料进行归纳，在此基础上尝 试着用理论进行规范分析，最后将结论用于案例的实践检验。2.研究方法：以文献研究、历史研究的方法，探讨政府驻外机构在不同时 期的职能演变，以期客观、准确地总结政府驻外机构的职能定位，探讨其存在 的主要问题，进而有助于解释现况及预测未来。通过对以河北省政府驻天津办 事处为例进行研究分析，运用府际关系学、区域经济学、政府学等理论探索政 府驻外机构的发展趋势，提出相应的管理改革建议。3.论文结构：第一章为绪论，界定地方政府驻外办事处的概念、分类及其特殊性，指出 本研究的意义、研究背景、研究方法和论文结构。第二章介绍地方政府驻外办事处的历史沿革，从历史上类似机构的设立到 如今不同时期驻外办的发展情况，阐述了地方政府设立驻外办事处的目的。第三章论述地方政府驻外办的管理体制与职能，首先介绍了地方政府驻外 办事处的组织结构和管理体制，后以四个小节分别分析了地方政府驻外办事处 的四大职能：政务联络、经济协作、信息传递、接待服务。第四章以河北省政府驻天津办事处为案例，分析了办事处的职能实践以及8第一章绪论职能发挥中存在的问题。第五章探讨了地方政府驻外办事处存在的主要问题，并初步探索了改革模 式及改革思路。9第二章地方政府驻外办事处的历史沿革第二章地方政府驻外办事处的历史沿革追溯地方政府驻外机构的历史，最早在可至汉朝，当时就有类似今天中央 政府的接待机构一当时称为“邸唐宋时期的“进奏院”已具今天驻京办的雏 形。经过近千年的发展演变，驻外办也可谓日新月异。本章主要介绍地方政府 驻外办事处的历史沿革，并从府际关系及区域经济合作的角度简要剖析地方政 府设置办事处的动机。第一节历史上的类似机构地方政府驻外办事机构的名称虽然是近代的产物，但在幅员辽阔、疆域广 大的中国古代，如何克服时空的距离建立中央与地方政务沟通、联系的机制，同样考验著历朝历代的政治智慧。在汉朝时“郡国朝宿之舍，在京师者，率名 邸”；西汉会要也有记载“郡国皆有邸，所以通奏报，待朝宿也”。5由此可 知西汉推行郡县制，各郡在京城长安设“邸”，供官员参加朝会时住宿、通奏报 之用，并派有常驻代表，即已初具雏形。而与现今驻京办事处相符的机构源起,则可上推是唐宋时期所设置负责传递中央与地方信息的“进奏院”。2.1.1 唐宋进奏院唐朝实行藩镇制度，许多节度使、州刺史在京都有私邸，同时地方政府在 京城设有进奏院，做为地方和中央联系机构，即类似于现今的各地驻京办。唐 中期以后，随著藩镇势力的高涨，据徐松西京城坊考记载，仅首都长安崇 仁坊一隅，就有二十几家进奏院；宋初全国有250多个州，设在长安的各州进 奏院，最多的时候也在200个左右。6进奏院的主管直接称为进奏官，或称知进 奏、邸官，一般是由地方派任差遣，如同现今办事机构主任一般。同时进奏官 可以进入宫城，朝见皇帝，通内外之事，并且将京城所获得信息传送给向地方,其传递方式通常被称为“进奏院状报7这种“进奏院状报”的内容主要是向地*6$刘艳杰，唐代进奏院小考，厦门大学学报（哲社版），1997年第4期，14页。6李静、贾红棉，宋朝的都进奏院和进奏院状，辽宁：辽宁加范大学学报（社会科学版），第24卷第1 期，2001年1月，94页.7刘艳杰，前引文，14页.10第二章地方政府驻外办事处的历史沿革方报告中央局势，大致可归纳为以下几类：1、通报宫庭内的情况；2、朝廷百 官和地方官的奏折内容；3、本地进奏院和本地官员在京的情况等。同时进奏院 也会用秘密手段收集相关情报，并且负责监视本地属官在京的活动情况。&唐宋 进奏院的工作主要是为派出地的地方政府长官负责，不受朝庭管辖，其工作内 容也是为所代表的地方长官呈递奏章、下达文书、办理需要和向朝庭中枢各部 门请示、汇报、联系、交涉事宜，也为地方了解、汇集和通报各项政治消息。9就 其职能性质而言，进奏院是地方与中央之间进行联络的中继站，除负责将地方 政务上传朝廷外，更重要的是为地方收集、提供政治活动的相关情报。尽管几 经时空转换与王朝更替使得该部门机构进行了不同角度的调整，但进奏院的信 息职能则一直为后继机构所保留，而信息职能也是各驻外办事机构的重要工作 之一。2.1.2 明清会馆明清时期虽然没有进奏院的设立，但在京城及民间设立的各地会馆，类似 各地的信息联络中心。明清朝时期的会馆，是基于同乡需要自然产生的一种半 官方半民间的组织，并且具有一定的自治性。虽然是由民间而起，在政治领域 上不如唐、宋进奏院具有政府机构的性质，但正由于它的发展除了政治上的作 用外，更多的是社会经济因素使然，反而较符合如今地方驻外办的社会现况。自明清建都北京以来，北京成了中国的政治、文化和经济指导中心，全国各地 来京的达官显宦、富商巨贾、江湖艺人，手工业者也纷纷汇集于此，渐次有了 客居京都的同乡为谋求共同福利而组织的社团。他们从同乡利益考虑出发，除 为了照顾来京参加科举的举子旅居食宿的方便外，更是保护同乡行帮商业利益,免受当地豪强欺凌的重要组织。非科举时期，会馆则是缙绅、商贾活动聚会场 所。会馆不仅是出现在京师，其它通商大邑，甚至且有商业活力的府、县、乡 镇也有，即如地方政府间驻外的办事机构。吕作燮先生将明清会馆分为三种类型，一是北京的大多数会馆，它们是为 了给同乡官僚、士绅和科举之士居停之用；二是北京的少数会馆和苏州、汉口、上海等工商业城市的大多数会馆，它们是工商业者的同乡会馆；三是移民会馆。8同前注，1&15页.9李静、贾红棉，前引文，94页。10周昭京，潮州会馆史话，上海：上海古籍出版社，1995年10月，4页.11第二章 地方政府驻外办事处的历史沿革“其中工商会馆既是在京商人集会办事的场所，又是与本邑在京为官的朝人聚会 之处，此类会馆成了原籍仕绅、在京官员、工商巨贾三者交流的地方。县、府、郡、州、省皆设有自己所属会馆，而现今驻京办事机构的职能可说是完全袭承 于此，其存在的差异仅在于驻京办为官方所设立的机构，会馆则是一个结合官 商的民间组织。会馆成立的初始是以服务乡