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基于政府购买的居家养老服务问题研究以上海市松江区为例（摘要）中国老年人数量的不断增加使老龄化程度也在不断加深，全国各城市的养老 压力也随之增大。众所周知，在中国，自古以来就有“养儿防老”的观念，且近 年来随着养老机构费用的持续走高，使各地的绝大部分老年人依旧愿意选择“居 家养老”的方式安度晚年。且随着社会的进步、科技的提升以及老年人自身的心 理、生理变化，“居家养老”的方式不仅对中国医疗卫生、养老保障和社会服务 等方面提出了一定的要求，同时还需要当今居家养老体系能够为其提供更为丰富 的服务内容，这就对当今居家养老服务提出了更多的要求。目前，养老服务需求 面广，异质性也很强，主要分为以下四种：日常照料需求、医疗保健需求、精神 慰藉需求和社会参与需求。笔者作为一名外国留学生，对中国的居家养老比较感 兴趣，所以本文以政府购买居家养老服务为主要研究内容，以上海市松江区为例 进行分析，通过分析理论研究现实了解到上海松江政府购买居家养老服务的基本 状况以及取得的一些成效，发现并分析其中存在的问题，对比国内已开展社区养 老服务的成果经验，同时借鉴国外在居家养老服务中较成熟且成功的案例，在该 基础上，对完善政府购买居家养老服务提出相对合理的对策。关键词政府购买；居家养老；居家养老服务；问题1(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/Research on home care service based on GovernmentPurchase-Taking Songjiang District of Shanghai asan example.(Abstract)With the increasing number of elderly in China,the aging degree is also deepening,and the pension pressure of all cities in the country is also increasing.As we know,in our country,since ancient times,there is a concept of raising children to prevent the old”，and in recent years,with the continuing higher cost of pension institutions,most of the elderly people are still willing to choose the way of nhome fbr the aged in their late years.With the progress of the society,the promotion of science and technology as well as the psychological and physiological changes of the elderly,the way of home care”not only puts forward some requirements for the health care,old-age security and social service in our country,but also needs to provide more rich service content fbr the home care system.This puts forward more requirements fbr home care services nowadays.At present,the demand fbr old-age service is wide,and the heterogeneity is very strong.It is divided into four types:daily care demand,medical care demand,spiritual comfort demand and social participation demand.In this paper,the main content of the study is to buy home old-age service fbr the government,taking Songjiang District in Shanghai as an example.Through the analysis of the theoretical research reality,the basic status and some achievements of the Shanghai Songjiang government to buy home old-age service are understood and1(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/the problems existing in it are found and analyzed,and the community has been compared to the community in China.On the basis of the experience of the achievements of the old-age service,and on the basis of the more mature and successful cases abroad in the home care service,the relative reasonable countermeasures are put forward to improve the governments purchase of home old-age service.Key words Government purchase;home care for the aged;homecare services;problems.2(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/目录第一章导论.1一、问题的提出.1二、研究的目的与意义.2（一）研究目的.2（二）研究意义.3三、国内外研究综述.4（一）国外研究综述.4（二）国内研究综述.6四、研究的主要内容与方法.8（一）研究的主要内容.8（二）研究的主要方法.8第二章政府购买居家养老服务理论概述.9一、基本概念界定.9（一）养老服务.9（二）居家养老服务.9（三）政府购买居家养老服务.10二、相关理论依据.12（一）新公共管理理论.12（二）公共物品理论.12第三章上海松江区政府购买居家养老服务的现状分析.14一、松江政府购买居家养老服务的基本状况.14（一）服务购买者.14（二）服务消费者.14（三）服务生产者.16（四）服务的内容.16（五）服务购买流程.171(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/二、松江政府购买居家养老服务的成效.19（一）建设居家养老服务平台.19（二）出台政府购买居家养老服务相关政策.19（三）扩大购买范围，丰富购买方式.20第四章上海松江区政府购买居家养老服务存在的问题.21一、松江区政府购买居家养老服务的问题调查情况.21（一）调查问卷设计.21（二）调查对象.21（三）调查的组织实施.21二、松江区政府购买居家养老服务的主要问题.21（一）法律政策不完善.22（二）作为居家养老服务生产者的缺陷.23（三）作为居家养老服务提供者的缺陷.23（四）居家养老服务内容单一.25（五）监督机制不完善.26第五章国内外政府购买社区居家养老服务的经验借鉴.28一、国外社区居家养老服务经验.28（一）英国社区照顾模式.28（二）美国社区养老服务模式.29（三）日本家庭福利模式.30（四）俄罗斯的退休俱乐部和寄宿公寓.32二、国内社区居家养老服务经验.34（一）宁波海曙区.34（二）南京鼓楼区.35三、国内外经验总结及启示.36第六章上海松江区政府购买居家养老服务的完善对策.39一、完善相关法律政策.39二、明确居家养老服务提供者的职责.402(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/三、加强对居家养老服务生产者的扶植培育.2四、完善购买服务制度及内容.3五、完善服务评估监督机制.4参考文献.3附录.7后记.103(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/基于政府购买的居家养老服务问题研究以上海市松江区为例第一章导论一、问题的提出随着中国人民生活水平的不断提高以及医疗技术的不断进步，人口老龄化问 题正日益凸显出来。且中国当前正处于经济、科技飞速发展的时期，年轻人生活 节奏快，生活压力大，很多家庭甚至没有经济能力或者时间来照顾老年人的生活 起居。在多数农村地区，因生活压力子女不得不在外务工，“空巢老人”现象正 逐渐加重。1且还有一些家庭虽然生活在城市，但家中请不起保姆来照顾老人，自己又会因出差、加班等原因无法很好地照顾老人的衣食起居，使老人的生活不 仅无趣，且一些基本的生活饮食都不能合理享受。面对这些情况，使具有家庭养 老功能的社会化养老服务作用机构的出现就显得尤为重要。居家养老服务是指老 年人在不入住养老机构的基础上，在家或者在居住地附近依旧可以享受到能有效 保障其生活质量、合法权益和享受一般医疗保健的一种养老服务。我们以上海为例，上海目前老龄化非常严重，作为中国最发达的城市之一，在社会保障方面也是很先进的，但是同样也面临着人口老龄化带来的养老压力。60岁及以上老年人口 65岁及以上老年人口 70岁及以上老年人口 80岁及以上高龄老年人口图一上海老年人口分布情况（单位：%）资料来源：上海市综合为老服务平台，http:/ 口与发展，20n年第6期。1(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/如图一显示，截止到2017年12月31日，在上海老龄人口中，60岁及以上 老年人口占到了总人口的33.2%,上海有户籍人口为1456万人，也就是说60岁 以上的老年人占到了有480多万，超过了总人口的三分之一，这已经是非常大的 人口规模，这对于上海的养老来说，是非常大的一个挑战。当今社会，如何保障老年人的合法权益以及其生活质量，如何使居家养老服 务体系健康稳步发展，已成为一个不容忽视的问题。且目前在国际上，居家养老 已成为一种较新颖的可以让老人安度晚年的生活方式，也成为中国很多家庭养老 的必然趋势。在众多的社会养老服务之中，居家养老作为其中之一，具有较强的 可持续性，如何增加其可持续性，以及如何完善该服务的各项指标和体系，已成 为目前亟须解决的问题之一。目前国家给老年人提供的生活保障金已很难维持老人们的基本生活，尤其对 于家庭经济情况本身就比较差的家庭而言，一但老人的身体出现一些意外情况，需要医疗救助而附近的医疗机构又因为资源有限无法即时安排治疗的话，该家庭 的老人就无法得到相应的正规护理。也就无法得到正规一些的医疗救助。无论医 疗技术还是医护资源都无法得到满足。一个安全高效的医疗医护环境不仅能够给 予老人最佳的照顾，还能提高其就医的安全感，据调查抱病回家休养的老人数量 不少，这种选择通常会影响其亲属的正常工作且降低收入水平。2从居家养老服 务供给主体上看，居家养老服务资金大多来自于政府投入、福利彩票公益金和社 会捐赠，其中政府是最主要的服务提供主体。当下，中国正在各个地方开展居家 养老试点试验。各地政府根据自身情况，合理分配试点区域，由于试点服务以及 各项支撑政策尚未完善，相关资金不能及时到位，暂时还未形成具有保障居家养 老服务的长效资金投入机制。二 研究的目的与意义（一）研究目的国际上已有很多国家推行居家养老服务，且一些国家的居家养老服务体系已 发展相对完善。近年来中国政府也开始积极推行居家养老服务的养老模式，全国2李凤琴，陈泉辛：城市社区居家养老服务模式探索一一以南京市鼓楼区政府向“心贴心老年服务中心”购买服务为例，载西北人口，2012年第1期。2(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/各地的居家养老服务中心也如雨后春笋般的建立了起来，一些地区甚至结合本地 区发展模式因地制宜的开展居家养老服务。如图1.2所示，上海参与居家养老服 务的人数呈现出了逐年增加的趋势，到20年有282000人参与了居家养老服务。图二上海参与居家养老服务的人数（单位：人）资料来源：上海社会福利年报2017年上海的各个区也积极开展居家养老服务，比如说上海市松江区从前几年开始 就已推行了居家养老服务，可以说现在该区已在全区实现了居家养老服务的全覆 盖。但在现实推行中，居家养老服务开展的实际情况究竟如何，提供的服务种类 能否满足当地老年人的生活需求，服务质量又是如何保证的，评估体系是否科学 与具体，当地老年人是否真的从中得到了实惠等，笔者希望通过此次研究可以对 相应问题有初步了解。另外，他山之石，可以攻玉，笔者在研究过程中，会经过 对国内外关于居家养老服务各类文献的研究，再结合自己的研究成果，对该地区 居家养老服务的情况做相关总结与评价，最后提出相对可行的建议与对策，希望 能为上海市松江区居家养老服务体系的建设与完善提供一些帮助。（二）研究意义笔者作为一名外国留学生，对中国的居家养老话题比较感兴趣。可以说自汉独尊儒术以来，历朝历代以孝治国，赡养老人被视为是子女孝敬老人、向老人表 3(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/达孝心的一种方式。当前中国社会的老龄化正在逐步加深，上海拥有众多人口，更是人口高龄化和老龄化的重点地区，如何发展上海居家养老服务更是需要探讨 的问题。老年人也属于整个社会群体中很重要的一部分，老年人在年轻时也会社会的 发展和建设做出了一定的努力与牺牲。因此，在他们年迈时就理应享受社会给他 们得回报。由于曾经所受的教育程度各有差异，老人们对社会的需求也各不相同。因此，仅靠部分家庭成员的付出还远不能够给老年人提供更为全面专业的服务，应动员全社会积极参与到居家养老服务体系的建设当中，用社会的力量进一步提 高老年人晚年生活的满意程度。从整体上看，居家养老服务可以尽最大可能满足老人的各种需求，还可以更 好地传承中华民族“百善孝为先”的传统美德，更可以为构建社会主义和谐社会 添上温暖的一抹色彩。3 4上海当前的居家养老服务体系还尚未发展成熟，发展过程中还面临着许多问 题与困境。此次研究立于上海居家养老的现状基础之上，再结合上海市社会福利 体系整体发展状况及本市老龄化趋势，对上海目前的居家养老服务进行研究。在 本文中还调查了上海市居民对居家养老服务的满意度，从而得出合理的建议。本 研究从实际出发，结合社会现实，提供合理建议，具有一定的社会实际意义。三、国内外研究综述（一）国外研究综述笔者在做国外文献调研时，发现很多国家很早就开始注重老年人的生活保 障，且仍在不断更新与完善中，中国虽然起步较晚，但可以借鉴一些符合中国当 前国情的经验，使居家养老服务体系日趋完善，日渐成熟。以下为国外文献调研 综述。从实践角度来看，居家养老服务是西方发达国家的产物，最早提出的是为了 老年人提供一个社区护理模式，代表国家是英国。当时的英国最早进入了老龄化 时代，为了度过老龄化危机，现有的养老机构已经不能满足其需求，所以为了满 足老年人的养老需求，需要体用一种集中支持模式，在这样的时代条件下，诞生 3吴玉宗：服务型政府概念、内涵和特征，载西南民族大学学报，2004年第2期。4(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/了社区居家护理。服务。这种模式通过社区的资源来实现对老人的照顾，可以说 比较好的解决了养老问题。之后很多西方国家借鉴了英国的模式，并在此基础上 进行改革，所以西方的居家养老是比较成熟的。从理论角度来看，美国学者做的研究比较多，格诺德兰德斯伯格(1998)介 绍了美国一种适合75岁以上、生活尚能自理的老年人居住的公寓，这是美国用 于弥补公办养老社区数量不足的“居家援助式”老年公寓，住在这种公寓里的老 年人不需要24小时的医疗照顾，但会有专门人员上门提供各种服务。4这在一定 程度上体现了那个时期居家养老服务的思想就已得到了一定程度的体现，虽然依 旧是让老人们住在一种专门的公寓当中，但“居家援助式”的思想与当今居家服 务的思想已经相当接近。罗伯特丹哈特(2002)认为随着人们思想观念的转变以 及老年公寓内各类设施的逐步完善，且加上机构照顾可能会使社区提供居家养老 服务的预算出现不稳定等情况，最终会使那些原来希望在社区养老和家庭养老的 老年人愿意考虑机构养老。5这在一定程度上也反映出了当前迫切发展和完善居 家养老服务的紧迫性与必要性。美国学者Rosalie A.Kane(2012)从成本的角度 来比较了居家养老服务和社区养老服务两种模式，认为居家养老服务可以减少政 府的财政压力，但是政府应该在政策上给予支持。老年人对于居家养老服务需求 是不断增加的，但是政府的法律还显得比较落后。4 5 6 7德国学者对居家养老问题也进行了研究，比如说Melanie Arntz(2008)指出 德国的机构养老存在一定的问题，而居家养老服务可以解决这个问题，通过个人 预算的加入，可以更好地取得良好养老服务，减轻政府的压力，他也是从对比的 角度来论证了居家养老服务的好处。LarsG.Tumme(2013)则是从护工的角度来 分析了为什么护工不愿意从事长期的工作，而导致了养老机构服务的降低，比如 说工作的上升空间不大，工作的氛围不好等等。他还指出了居家养老可以解决好 这些问题。7在亚洲，日本的居家养老服务是比较领先的。日本学者认为人口的老龄化导 致日本政府必须要积极解决好养老问题。日本养老的特点是养老主体的多元化发4格兰德兰德斯伯格：纽约市老年人社区服务问题北京:中国经济出版社，1998年第45页。5 美罗伯特丹哈特，项龙等译：公共组织理论北京:华夏出版社，2002年第56页。6 Rosalie A.Kane,et al.Long-Term Care for Older Adults:A Review of Home and Community Based Services Versus Institutional Care J.Comparative Effectiveness Review,2012.7 Lars G.Tummers&Sandra Groeneveld.Why Do Nurses Intend to Leave Their Organization?A Large Scale Analysis in Long Term CareEB/OL.http:/ id=2291348,2013.(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/展，尤其是社会福利民营化做的是比较成功的。在俄罗斯，学者有关居家养老的研究还很少，政府对于购买居家养老服务还 很少涉及，但是很多学者已经意识到了俄罗斯人口老龄化带来的压力。在过去十 年中，老年人在整个人口中的比例稳步增长，正在成为几乎所有发达国家中具有 影响力的社会人口趋势。老年，成为个人发展的漫长而重要的阶段，是改变社会 过程的一个因素。这个过程的原因是：医疗成功，控制了一些危险疾病，提高生 活水平和生活质量，导致人们的平均预期寿命增加。另一方面，出生率稳步下降 的过程低于几代人的简单替代程度，一个女人在整个生育期内出生的孩子数量减 少导致了这一事实。俄罗斯的自然死亡率已超过生育水平。取代每一代，下一代 的数量较少；儿童和青少年在社会中的比例正在稳步下降，导致老年人比例相应 增加。如何使一个老人的生活变得有价值，富裕，活跃和快乐，如何使他免于孤 独感，疏离感，如何实现缺乏沟通，如何满足他的需求和兴趣。这些问题是目前 俄罗斯学者研究的方向。通过对国外一些文献的研究，笔者发现了在西方发达国家的英国、美国、德 国、日本等有关居家养老服务已经有了很多成熟的观点，而在俄罗斯有关这个领 域还是初级阶段。笔者作为一个俄罗斯的留学生，想通过对这些西方国家以及中 国的研究，来为以后俄罗斯更好发展居家养老服务提供一些借鉴。(二)国内研究综述在中国国内，在一些发达的城市，已经陆续开展了居家养老服务，所以在这 个方面的研究也比较多。有的学者是从背景方面做的研究，比如说，蒲新微(2010)认为社会养老方式 最终会取代单纯的家庭养老方式，他认为，随着人口老龄化的加剧以及经济水平 的提高。中国社会化养老服务将逐步取代原始家庭式养老。各种社会养老服务机 构也会不断增多。8姚远(2008)认为居家养老方式的发展是十分有必要的，从促 进社会经济的角度来说，居家养老服务的发展在促进“养老”服务行业发展的同 时，还能拉动内需，带动就业率的生长，促进社会经济结构优化，对维护社会稳8蒲新微：关于吉林省农村家庭养老模的几点认识一一基于养老意愿的对策思考，载长春理工大学 学报(社会科学版)，2010年02期。6(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/定也具有一定的推进作用。9郭竞成(2010)在介绍英国居家养老服务体系时说 明，在英国，居家养老服务体系是由中央与地方政府分开管理的，中央管理健康 照护，地方则管理社会照护，二者各司其职，将老年人的医疗护理、精神慰藉、日常生活等几大需求在社区层面得到有效融合，最后民办组织或机构和基层监管 组织的监管下开展服务。1。还有学者是从理论角度来进行研究，比如说陈大亚(1998)认为居家养老是 以家庭养老为主要的，社会养老为辅助的一种模式，这种模式可以综合社会力量 来进行养老服务，从而达到为居民进行有效养老的目的。还有学者张卫东(2000)认为这里的居家养老不能仅仅从物理位置来进行划分，这是一个社会环 境的问题，还应该包括了情感交流，人文关怀等因素在里面，目前的研究注重物 质研究，而缺乏了精神上的关怀。12王裔艳(2013)认为居家养老应该是政府和社 会通过社区的平台来对家中的老人提供一些日常的生活料理，服务以及精神方面 的支持。I，在案例实践方面，也有一些学者进行了研究，比如说，吴玉霞(2006)研究 了上海、宁波以及南京等地区政府购买居家服务的情况，分析了其中的问题，并 以宁波的海曙区政府作为成功的案例进行了研究。阎安(2007)分析了广州的社 区居家养老服务特点以及值得借鉴的地方。孙迎春(2012)研究了南京市栖霞区 居家养老的情况，并介绍了其中的经验。张建国、张梨华(2012)研究了上海徐 汇区某街道居家养老的情况。周元鹏、张抚秀(2012)研究了上海的四个社区居 家养老的情况，分别是徐汇区、杨浦区、普陀区和黄浦区。(2012)研究了上海 杨浦区居家养老的情况。可以说学者们对于中国很多城市的居家养老服务进行了 研究，其中上海地区比较多，也比较成熟，但是有关松江地区的研究比较少，所 以笔者以松江地区作为案例来进行研究。9姚远：从宏观角度认识中国政府对居家养老方式的选择，载人口研究，2008年第2期。10郭竞成：居家养老模式的国际比较与借鉴，载社会保障研究，2010年第1期。11陈大亚：养老问题探讨，载研究与探讨，1998年第9期。12张卫东：居家养老模式的理论探讨，载中国老年学杂志，2000年第3期。13王裔艳：上海居家养老服务中政府职能分析，载发展研究，2013年第7期。7(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/四、研究的主要内容与方法（一）研究的主要内容本文首先对政府购买居家养老服务的基本理论和有关概念作了梳理，包括公 共物品理论、公共管理理论以及公共支出理论等。接着笔者对上海市松江区政府 购买居家养老服务的现状做了分析，从政府购买服务的基本情况以及购买这些服 务后的基本成效两方面做了调查。对其基本情况作了分析与总结，从政策、法律、服务生产者、服务提供者、服务内容和监督机制等几个角度出发对其基本情况做 了总结与分析，指出其缺陷等。最后笔者从修订、完善相关法律政策、规范其购 买体系、明确该服务提供者的职责、加强对该服务生产者的帮扶力度、完善购买 服务制度、改善对该服务的监督评估机制等几个方面展开，对上海市松江区居家 养老服务的发展提出了一些切实可行的意见和建议。（二）研究的主要方法文献调研法：通过中国知网电子文献资源以及互联网查阅相关文献资源，对 国内外相关文献进行了深刻分析与思考，从中找出适合中国当前国情的一些居家 养老服务做法，作为研究建议的依据。个案研究法：本文以上海市松江区政府购买居家养老服务为个案，通过研究 其做法，分析该区政府在购买居家养老服务中取得的成功经验与不足，再针对该 区政府在购买居家养老服务时提出相应对策与建议，以完善该服务。这样一方面 可以提高这一服务的供给水平，另一方面也可以提高政府与民间组织的合作水 平。跨学科研究法：在本文的研究中，采取了跨学科研究的方法，从管理学、社 会学等不同的学科角度综合起来进行论证，由于居家养老服务涉及的范围比较 大，所以通过跨学科研究，可以更好地进行论证。问卷和访谈法：在本文的研究中，笔者通过设定一定的问卷，然后为本文提 供一手的资料，这样更加能够客观地反映老年人的真实想法。8(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/第二章政府购买居家养老服务理论概述一基本概念界定（一）养老服务养老服务是指以老年人为对象，以满足老年人生活照料和精神慰藉为主要内 容的服务。养老服务是老年保障体系的一个重要的组成部分，从广义上讲，养老 服务包括市场化的老年产业和带有福利性质的养老事业。前者指随着老年人特殊 需求的迅速增长，以满足老年特殊需求的养老服务设施、日常生活用品和社区服 务、娱乐业的新型产业，又称为“银色产业”或“健康产业”叫 后者是指中国 在计划经济时代，以政府投入为主，由政府开办的老年人服务机构，如敬老院、老年福利院等叽这些老年服务机构作为社会福利事业的一部分，是国家和社会 为老年人建立的各种设施和服务体系。狭义上的养老服务是指作为社会福利事业 的一部分，为老人提供基本的覆盖衣食住行、医疗保健、文体娱乐的服务，也可 称为老年服务，本文将采取狭义的观点。从养老服务的供给角度来划分，有政府、非营利组织和市场主体按照福利性、非营利性和市场化三种方式。养老从居住位置和消费角度上可划分为居家养老与机构养老两种方式。居家 养老是指在自己家里进行养老的一种形式，不论是否与子女居住在一起，只要没 有在专门的养老机构中养老,而是在自己或子女的住所中养老,就属于居家养老。与之相对是机构养老，是指老人在各种社会福利机构、老年公寓和养老院中养老 的形式吟（二）居家养老服务居家养老服务是与居家养老方式相配套的服务，居家养老是相对于集中居住 在各种机构养老的一种分散在家庭居住的养老方式”。居家养老服务则是为居住14尔森：集体行动的逻辑，上海:上海人民出版社，1995年第5页。15张国平：地方政府购买居家养老服务的模式研究:基于三个典型案例的比较，载西北人口，2012 年第6期。16胡春艳，李蕙娟：政府购买居家养老服务的问责关系分析及建构一一以湖南省为例，载中国行政 管理，2015年第11期。17张亚宁：完善政府购买居家养老服务机制研究，上海工程技术大学,2014.9(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/在家里的老人提供打扫卫生、洗衣做饭、医疗保健以及精神慰藉等服务。从居家 养老服务的支持力度的角度出发，也可以将其划分为三种不同的服务方式，即家 庭提供、机构提供和社区提供叫（1）家庭提供。家庭提供的居家养老服务是指由内部家庭成员向老人提供 养老服务资源，由老人所在的家庭提供生活照料服务。从这个意义上说，传统的 家庭养老可以理解为由家庭为老年人提供居家养老服务的方式。（2）机构提供。在中国还有一些专门的养老机构，这些机构也可以为老年 人提供上门服务o这种由养老专门机构为老年人提供上门服务大部分是由市场主 体按照市场化的原则提供，如家政护理业。自建国以来，中国有很多政府主办的 福利型的养老机构，为孤寡老人提供供养服务叽 改革开放以后，随着老龄化程 度的加剧，出现了一些民办私营和非营利组织举办的养老机构，为老年人提供集 中或分散的养老服务。（3）社区提供。相较于传统家庭养老以及社会上的机构提供的养老，社区 养老服务更加容易被接受。社区提供的居家养老服务可以为家庭的老人提供多方 面的服务，比如说医疗护理，日常的行为照顾以及各种各样的家庭服务等。还可 以是老年人不脱离自己的家庭和社区，依旧能感受到来自家庭的温暖以及来自社 区的亲切等。2。这样，即可以减轻儿女的养老负担，还有利于老年人的身心健康 发展，是中国当前适应老龄化社会的一种新的选择，也同样符合中国现阶段的基 本国情。（三）政府购买居家养老服务当今，随着中国日渐富强，人民生活水平不断提高，国民对国家的依赖不断 加深，特别是老人这种弱势群体，失去劳动能力后只能依靠国家服务养老。当今 社会年轻人压力不断加大，无法及时照顾老人，因此，帮助老人拥有自立的能力 亟待解决。为了应对这种情况，就需要政府的努力，通过购买居家养老服务就可 以为有这方面需求的老人提供很多的帮助，是政府解决老年人养老问题的举措之18侯钧生陈钟林：发达国家与地区社区发展经验，北京:机械工业出版社，2004年第34页.19黄晓勇：中国民间组织报告（2010-2011），北京:社会科学文献出版，20H年第78页.20熊光清：论21世纪中国政治发展的基本目标，载社会科学研究，2006年第1期。10(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/随着政府职能的转变以及日趋完善，也为更好的履行政府的服务职能，在合 理运用财政资金的基础上，政府以委托购买或是公开投标等形式向社会组织或商 业机构购买养老服务，以缓解日趋紧张的养老压力和矛盾。这种方式是由政府来 出钱进行购买，由其他机构来进行养老服务运营，满足老年人的养老需求，即为“政府购买的居家养老服务”21 22 23o此概念可分为以下几点：其一，政府所购买的居家养老服务是针对既居住在家又缺乏养老资源的老人 群体。政府选择与专业养老服务组织合作运营，不但提高了公共财政资金的使用 效率，而且可以使专业性的养老组织在其领域发挥应有的价值，一定程度上使资 金和资源都得到了有效利用。其二，根据当前各地的实践情况来看，政府购买居家养老服务后其受益对象 呈现出不断扩大的趋势。目前来看，城市居民中受益的老人主要是特殊群体，如：高龄，残疾，重病，空巢老人，孤寡老人等等22。随着国家资金投入的增加以及 社会体系的完善，此服务将覆盖更广，服务更多的人群。在宽度与深度上都将得 到进一步的发展与完善。其三，这种由政府来购买的养老服务并不能替代或否定家庭成员在养老问题 中的作用。相反，其目的是为了方便老年人能够更好的在家养老。这样不仅可以 为子女缓解一些生活压力，还可以帮助那些生活能够自理或半自理的老年人实现 在家养老的心愿。其四，国家购买的居家养老服务将同时涵盖多种服务，从服务性质来看，包 括了纯福利服务和准福利服务；从服务内容上看，包括了医疗康复服，日常照料 以及精神慰藉服务等各种日常生活的照顾；从服务提供的主体来看，有纯民间的 GO组织、准官方NGO组织和企业23。其五，政府愿意购买居家养老服务的一大重要原因便是在于该服务的便利 性。居家养老可以使老年人在住所或住所附近享受到相关养老服务，因政府与专 业组织或企业合作，这样一来,居家养老服务不仅能够提供专业的机构地点服务,也可以提供专业的上门服务，这样便保证了居家养老服务的专业性及安全性，大 大提高其可推广性。21汪小俊：政府购买基本公共服务财政政策研究，载社团管理研究，2011年第9期。22汪永成：政府能力的结构分，载政治学分析，2004年第2期。23许芸：从政府包办到政府购买一一中国社会福利服务供给的新路径，载南京社会科学，2009年 第7期。11(C)1994-2020 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved,http:/二 相关理论依据(一)新公共管理理论西方国家对于新公共管理理论(New Public Management)已经有了很多的 论述，这种理论兴起于20世纪80年代，在欧美一些国家，比如说英国、美国、澳大利亚等国家都比较流行该理论目标位追求经济效益与效率。运用专业的 商业管理理论，该理论的特点是把市场机制跟公共管理结合起来，通过市场化的 运营，注重效率和服务质量，提高了公共管理的水平，提高了政府的形象25。政府购买居家养老服务的举动完全符合新公共管理理论。即政府是通过合同 的方式跟第三方签订协议的，通过政府出钱来购买居家养老服务，可以通过市场 的竞争机制来提高服务，避免了腐败问题和垄断问题，从而能够提高绩效26。但 与一般商业管理不同的是，通过政府来购买居家养老不是为了牟利的，不是以追 求利润为目标的，反而更加追求公益性和服务性。当前政府应牢牢树立起服务性 政府的形象，切实转变职能及态度，对老年人的诉求和希望给予高效的回应。尔 森(1995)提出“服务，而不是掌舵”的理论向政府提供了一定的理论指导，政府 应从该角度出发，从激发市场力量的催化剂转变为服务提供者与生产者之间的调 和剂，这样能够让更多的服务提供商为消费者服务，让更多企业加入到公共服务 之中来27。中国政府目前正在积极建设服务型政府，在这个过程中就更加需要各 个企业的支持。要积极吸取新公共管理服务理念的特点，把市场经济中的公平、公开、公正原则，高效，节约成本，拒绝垄断等优点融入到政府服务中去。(二)公共物品理论萨缪尔逊(P.ASa