需求视角下养老机构分类管理研究——以上海市为例.pdf

目 录摘 要.1ABSTRACT.21绪论.41.1 养老机构管理与评价标准的研究背景及意义.41.1.1 研究背景.41.1.2研究意义.61.1.3研究的目的.81.2文献综述.81.2.1国内相关研究.81.2.2 国外相关研究.101.2.3 简要评述.11L 3本文的研究思路与研究方法.121.3.1研究思路.121.3.2研究方法.122基本概念梳理.132.1基本概念.132.1.1机构养老.132.1.2养老机构.132.2理论基础.142.2.1 新公共管理学中的政府角色.142.2.2 公共产品理论.142.3养老机构发展的历程梳理.152.3.1近代养老服务机构的发展.152.3.2传统福利时期的养老服务机构的发展.163上海市老年人机构养老需求现状的实证分析.173.1研究方法.173.1.1资料收集的方法.173.1.2数据分析的方法.183.2问卷的基本情况.193.2.1问卷设计的情况.193.2.2样本的基本情况.213.3老年人对养老机构的需求分析.223.3.1入住养老机构的重点人群.233.3.2公立养老机构深受老人青睐.253.3.3部分老年人不选择入住养老机构的主要原因.264需求视角下养老机构分类管理存在的问题及原因分析.274.1 需求视角下养老机构分类管理存在的问题.274.1.1 档次上，分类单一与老年人需求的层次不一致.274.1.2 结构上，分类不够合理与老年人的需求结构不一致.274.1.3 功能上，分类不清与老年人的需求种类不一致.284.2造成养老机构分类管理与需求偏离的的原因分析.284.2.1政府定位不明.284.2.2养老机构功能不清.294.2.3养老机构忽视了老年人需求.305需求视角下养老机构分类管理的框架的构建.305.1 需求视角下养老机构分类管理的标准.315.1.1 以养老机构的功能为标准分类满足老年人多功能需求.325.1.2 以养老机构投入作为依据分档次满足老年人的需求.345.1.3 以养老机构的投资经营主体为标准分类满足老年人的多元化需求.365.2需求视角下养老机构分类管理的目标.375.2.1明确政府、市场、社会在养老机构中的定位.375.2.2 确定养老机构的功能，促进养老机构的专业化发展.385.2.3 有序引导不同类型养老机构的构成.395.3需求视角下养老机构分类管理的具体对策建议.395.3.1不同档次的养老机构管理偏向应该不同.405.3.2政府应该分类进行财政补贴并加大财力投入.405.3.3合理运用行业协会或是社会组织对于养老机构的影响.416结论.42参考文献.44B付录1.46附录2.48附录3.49摘要随着老年人口的不断增加和老龄化进程的加快，上海乃至全国都需要寻求应对 策略，养老问题尤为突出。在很多人选择居家养老的背后，是机构养老发展的不成 熟和分类标准制定的不足，造成了现在很大程度上的管理混乱，老年人不信任养老 机构、不了解其中的工作流程。就这一点来说，要想取得养老机构的发展和进步，政府和行业还是很大的空间可以有所作为的。本文主要通过对老年人需求现状的分析，找出现存养老机构在分类管理方面的 问题。理论基础主要是结合马克思政府理论，了解现代政府在社会福利的建设中处 于什么样的角色；公共产品理论，了解政府提供的养老服务以及非政府提供养老服 务的可行性和理论依据进行研究。调研过程主要是通过发放问卷了解现在老年人的 养老意愿和准确的养老需求，另一方面实地走访两家养老机构，同时对其负责人进 行访谈，了解在管理养老机构时存在的困难和不足。通过这些调研结果，本文也提 出了自己的分类管理标准和分类管理原则，发现要想使得养老机构良性发展应该从 几个方面入手，第一是明确政府定位，第二是有序引导养老机构分类发展，第三是 建立民众对非公办养老机构的信任，融入行业协会的管理和监督，才能使得养老机 构分类管理和分类标准得以完整和具有可操作性。本文的创新点在于，一、从需求的视角分析当前养老机构分类管理中存在的问 题；二、采用了文献分析、问卷调查及实地访谈的方法找出机构的现状及问题；三、从机构经营主体、机构功能及机构档次三个角度提出养老机构分类的标准。关键词：需求视角，养老机构，分类管理Study on the classification management of pension institutions under the demand viewABSTRACTWith the increase of the elderly population and the aging process accelerated,Shanghai and even the whole country to seek coping strategies,particularly pension problem.In many people behind the choice of aged care at home,is the lack of the formulation of development is not mature and the classification standard,caused the elderly pension institutions or institutions for old-age itself does not trust,do not understand.The direction of development of pension institutions,government and industry is still very large space can make a difference.This paper mainly studies the existing problems of old-age care institutions in the classification standard and the management aspect.The main theoretical basis is a combination of the Marx administration theory,understanding of modern government in what kind of role in the construction of social welfare;the public product theory,feasibility study and theoretical basis for understanding the government to provide pension service and non government to provide old-age service.Through the empirical research,more determined the necessity of pension institutions to management.Through these research results,this paper also put forward their own classification management standard and classification management principles,found to make benign development of pension institutions should start from several aspects,the first is to define the role of the government,the second was ordered to guide the classification and development of old-age care institutions,the third is the establishment of trust in non public pension institutions,into the management and supervision industry association,to make the classification management of pension institutions and classification standards are complete and operable.The innovation of this paper is that,from the perspective of the needs analysis the problems existing in the management of pension institutions;second,using the method of literature analysis,questionnaire and interview find out the current situation and problems of the mechanism;third,from institutions business entities,institutional function and institutional file times three angles proposed pension institutions classification standard.Key words:Demand perspective,pension institutions,classification management需求视角下养老机构分类管理研究以上海市为例 1绪论1.1 养老机构管理与评价标准的研究背景及意义1.1.1 研究背景(1)人口老龄化趋势严重2011年，中国人口老龄化发展趋势预测研究报告中已经指出，以城市为单位,许多城市已经进入老龄化，其中老龄化水平超过全国的平均值的有天津(13.75%)、北京(13.66%)、浙江(13.18%)等11个省市,其中上海是比例最高的(18.48%)。到2013年，中国发展报告调查显示，2013年我国人口总量保持低增长，15-59岁 人口呈下降趋势，老龄化进程加快。据可靠的专家以及机构预测，到了 2020年或以 后，中国60岁以上人口将占总人口的17.20%,老龄化已经无法从我们的生活中隔离 开来，已经不仅仅是一个家庭的责任了。跟一些发达国家相比，中国进入老龄化后 的人均生产总值比先期进入老龄化的发达国家的国民生产总值差很多，也就是在我 国人均的生产总值其实相对于我国巨大的人口来说，还是有很多不足的，甚至是有 很大缺口的。老龄化的增速不会放慢，老年人也只会越来越多，老龄人口基数大，再加上之前实行计划生育导致的出生率低等等一切问题，使老年人问题成为了需要 全社会迫切关注的问题。(2)养老机构向市场化转变的趋势从现今的新闻报道和政府公布的数据来看，养老床位虽然每年都在增加但是却 还是处于不足或者说供不应求的状态，这就是现在养老机构严重的供给不足和日益 增长的养老机构产生矛盾的背景所在。与此同时，随着中国日益与国际接轨，世界 市场的压力和其他国家好的实践经验影响，以及社会主义市场经济不断完善，政府 的一些职能和角色，也不出意外的随着这些改变也相应的改变了，许多相关部门都 在不断的政策制定机制，理顺养老机构，这些都是顺应了时代的发展和进步带来的 积极改变。虽然通过近几年的大幅度改革和社会越来越多的关注度，养老机构市场 化和社会化取得了一些进展，但总体来说改革的效果不如预期的明显和迅速，并且 许多问题还没有触及，还没有取得实质性的进展。同时，在改革过程中也不断地会 提出来的一些新问题，这些问题还没有解决。学者孙炳耀提出一些些问题，包括：“如何系统的科学的对已经存在的养老机构进行分类、怎样分类有利于监管和再建 设、如何正确的规范和分类政府和社会组织的角色”、他们应该有怎样的分工，怎样 联合起来监管才最有效、政府应该出台什么样的战略性指导性的纲领文件、政府在 培育社会力量中所应采取的态度和可能起的作用，还有政府和市场，政府和社会之 间的关系也是重要的问题之一。在养老机构社会化和市场化的大背景下政府如何发 挥作用来推进新型养老机构的形成、规范和发展等等。政府如何理顺与社会和市场 的关系，发挥相应的引领和监督作用，促进上海市的养老机构的健康有序发展，这 些问题的研究、解决、策略，对构建和谐社会有重要的意义。(3)老年人的养老意愿已有的西方学者的调查结果，老年人的需求也是有一个十分严谨专业的分类的,从很多的调查和实践研究看出，老年人的人身需求主要有以下三种需求：物质需求、医疗需求、精神需求。这三个“need”用英文来解释可以概括为三个“M”，第一个“M”-Money即金钱，同时金钱又不单单只钞票，还指通过金钱交易由可以得到的 所有物质上需求的综合。因为现代社会的交易模式已经不是古代时候的物物交换，而是货币的流通，其实简而言之，这第一个就是老人对物质需求；第二个“ML 是医疗保险、医疗服务的需要，这种需要，虽然基本上所有的人都需要，但老年人,有碍于身体或者各个器官和身体部件随着年龄的增加而越来越脆弱，难免比青壮年 的时候更需要类似的医疗服务，所以特别归入到老年人的需求中；第三个“M”-Mental主要就是精神或者说是情感上的需求，老年人也曾经历过壮年，也是为国家 的建设添过能加过瓦的，退休以后的生活可能会使一部分老年人的心理产生落差感,有可能造成心理方面的慰藉，这样的需求就包括类似精神上的慰藉，心理上的满足 或者是对亲情的要求等等。在我国，老年人的生活状况更加复杂，人数更加多，需 求也就想赢的更加大了，所以我现今老年人的需求也更加针对性，种类也特别多，孙炳耀，常宗虎著.中国社会福利概论M.北京:中国社会出版社,2003.118 Barker,RobertL.The Social Work Dictionary(2ed.)M.Washington,D.C.:National Association of Social Workers,1991:153.情况也更加复杂。以上是对于所有老年人的需求的研究，而对于已经入住或者确定 预备入住的老年人来说，需求就可能会有所针对和比较个性化了：首先，入住养老 机构的老年人理论上不必担心一日三餐和生活起居方面的困难，只是在针对个别有 针对性的疾病的老人的饮食作出调整。床位也是可以提供的，同时也是可以随时调 整的。其次，老人入住的费用问题，一般家庭，也就是子女可以承担养老费用的家 庭，自然不必多说，但对于孤寡老人可能就对于费用方面有着更多的要求和局限了。第三，现今国家为了更好的照顾住在养老机构的老人，规定养老机构必须配置2名 医护人员，以便提供应急、紧急或者基础的医疗服务，但是实际上这样的分配还是 达不到老年人对于医疗服务的需求，更何况一大部分养老机构因为资金或者管理方 面的疏忽，连最基本的国家要求都做不到。据调查发现，老年人还是偏爱正规的医 院救治或者是附近有正规医院的养老机构进行养老，以此来满足自身的医疗保健需 求。但实际上，一般老人也就是没有重大疾病或身体残疾的老人，他们的需求主要 还是集中在日常的生活，器具的照料这样的要求上。最后，其实很多老人无奈选择 了适合自己的养老机构但是却远离了远离的朋友圈，社交圈。有些老年人不太会有 很大的精力再去建立新的社交网络，有时候就很难融入到新的集体生活中，在一定 程度上也不是老人入住养老机构的初衷。这样一来，精神方面得不到照顾，这样不 仅仅是身体上的病痛，更有心理上的不适。综上所述，三个是现阶段老年人 对于机构养老，或者说的养老机构的工作需求。1.1.2 研究意义（1）我国养老机构发展受传统观念影响由于中国传统文化的影响，养儿防老依然是中国人重要的家庭观，国家也出台 了相关法律规定了子女有必须赡养老人的义务，以用来巩固和强化中国的传统文化。但近些年来，居家养老的趋势确实有所下降，由于计划生育的副作用，现今典型的 家庭结构为4-2-1模式，也就是一个完整的家庭是四个老人，一对夫妻，再加上一个 小孩。处于中段的中青年不仅要照顾自己的父母还要照顾自己的子女，可以看出，需要赡养的人数是呈几何数字向上的。另一方面，现在养老成本逐渐增加，同时老 人寿命的增长，但健康状况不佳基本不能为社会创造价值，所需看护的时间也就相 对延长。另一方面，女性参与劳动的人数逐年增高，女性罹患某些疾病的风险比男傅丽亚,机构养老的需求与养老机构的发展基于南京市四所养老机构的实证研究J.南京农业大学，社会 学,2009性更高，而女性还有自传统以来就有照顾家人这一决定，这些现象和观念也在某种 程度上导致了居家养老人力资源本身的严重缺乏，尤其体现在大城市中。而且传统 文化中对于服务业，尤其是服侍比人的工作多多少少有一些歧视，很多健康的劳动 力不管是女性还是男性，对于有家庭成员担任类似护工之类的社会工作，都带有一 定的不满和歧视，这也一定程度上导致了养老机构人员流动快，人员不专业等等缺 陷。一切这些因素导致了我们必须从另外的方面挖掘方式方法应对人口老龄化。(2)我国养老机构与福利国家养老机构存在差距我国现今的老龄化带来的压力非常巨大，人口众多，计划生育等历史问题导致 很多问题并没有得到很好的解决，加之我国养老服务起步的比较晚，在养老机构的 分类和养老机构服务标准等方面没有下功夫来制定，缺乏经验，也不能直接照搬国 外的经验。虽然近些年，有一大部分人口学家、社会福利学者等等的国内外学术精 英对养老服务的兴起和发展做了诸多方面的研究，但是总是没有一个前瞻性，具有 划时代意义的养老机构管理模式或者是可以服众的体系出台，与此同时因为缺乏实 践经验，人们对于养老机构的建设和改革抱有观望和怀疑的态度，所以没有办法进 行实践，无法为养老机构的分类管理和建设做出实质性的帮助。因此，建立一个养 老机构服务体系或者是养老机构的分类管理标准就是十分具有实践意义的。(3)推动政府职能转换的需要十八大以后，转变政府职能，被提上了重要的位置，就像学者谢润洁所说的：“把该放的职权放开，并且放开到位，把该管的事务管住管好”。这就是说明，在政 府、市场、社会这三个角色中，不论是哪个角色，都应该认清自己的职责，任务。同时不能有僭越，错位，缺席等等的问题，当然这也是理想的状态，在这个过程中 总会有这样那样的问题有待解决。在养老服务和养老机构建设和发展的这个领域，积极地探索政府职能转变的其实是更加有必要的，研究其意义和途径，有助于我们 建立和谐社会，另一方面，老年人也是曾经的年轻人，也是为整个社会的建设添砖 加瓦的，他们有权利享受到这一系列的养老福利。目前，不论政府的职能是什么，怎么做，怎么管理，我们都要明白政府职能的转变并不是放手不管，而是在法律规 定的范围内给社会力量和市场力量一定的权限，促使社会和市场进行自我的管理和 优化，政府可以给予战略略目标和整体规划，以另一个角度来对现今的养老机构进 行多元化建设和分类管理，以社会化和市场优先，政府可以根据其经济物质上的需谢润洁，城市养老服务社会化过程中区级政府角色定位分析D.上海:上海师范大学法政学院,2013 要进行一定的补充，而其监管力度采取“零容忍”的态度，才能在建设初期形成一 种健康的良性循环并为以后的发展奠定下良好的基础。1.1.3 研究的目的本文的研究目的有：第一：通过相关的文献，梳理养老机构发展的脉络。第二：通过问卷及调研，分析老年人对机构养老服务的需求，找出养老机构管 理当前管理中存在的问题。第三：从需求角度，提出养老机构分类标准。第四：构建养老机构分类管理的体系及对策建议。1.2文献综述1.2.1国内相关研究（1）政府的角色定位现代政府的角色不再是做一个掌舵者，而是变成一个服务者，政府用人民赋予 他们的权利应该是为人民服务而不是指手画脚的为所有事掌舵。公共的最终利益应 该是政府首要考虑到目标而不是生产大量的副产品，而忽略了自身服务性质的重要 性。其实政府不应该只看结果产生了多少副产品，而是应该在这个过程中观察有多 少民众得到了应有的服务并得到满意。应该重视人本身的感受而不是只要求创造效 率。把以上的观点结合到养老服务中，就应总结为：政府在做养老服务规划的时候,首要关心的不应该是养老机构的数量，投入的资金，而是应该关心老年人真正的养 老意愿，在充分了解了老年人的养老意愿以后再进行战略规划，尊重老年人的需求,把老年人的利益作为服务重点和目的。另一方面，很多学者也提到了政府在自己的角色中很多无可奈何的不利因素。比如认为政府因为其本身的复杂性有时候很难担负提供专业的社会养老服务的职能,并且政府本身适不适合负担这一类的服务职能其本身的存在性也受到了一部分学者 的质疑。这正说明政府的职能有限，而现在的社会舆论和导向都是更在乎民众的呼 声而不是政府的硬性指标，很多社会和市场组织也不希望政府渗透到社会的各个领 域和层面，进行插手和管理，这样也和自由市场的初衷不符。所以至少在养老服务 这一方面，政府目前因为中国复杂的现状和巨大的人口基数，从而无法提供从“摇 篮到坟墓”的全面的、事无巨细的关怀，这件事其实也是情理之中。而且，还是由 于中国是人口大国，本身中国的各种政策思想还在积极的转变中，其本身运作的特 点和成本，导致了政府花大量的资金来进行养老机构和福利机构的建设往往分摊到 每个人的头上，收益程度就大打折扣，理论山将也就是存在着高成本和低效率问题。（2）养老机构的分类第一，从性质上分类：第一类是公办养老机构，主要收治“三无”老人、有特 殊情况无法自理又没有人照顾的老人，这类老人本身就是令取政府的低保补贴，只 够维持基本生活，无力支付养老机构的费用，所以这类政府公共养老机构完全是政 府出资提供免费（或低偿）养老服务。应该先收治此类老人完成“兜底”的任务，在此前提下，如仍有余力，或者资源允许的情况下再为社会上的其他的老人所需的 服务提供服务，主要扮演的是兜底的角色；公办养老机构属于政府编制内，是政府 为了社会福利的实现而建设的，享受政府财政拨款。第二类是在民政部门登记的民 办养老机构，需要是非企业性质的，也就是说这样的养老机构不能以盈利为目的，其服务对象其实一部分还是有之前的三无老人，同时他的服务对象也是社会上的广 大老人。第三类是在民办养老机构在工商部门注册，这样的机构是一个以营利为目 的的企业组织，但同时，对养老机构的审核和监管很严格，符合有关条件的才能通 过。第二从功能上分类：第一类为技术护理照顾型养老机构，从字面上的意思也就 是需要比较专业的医护治疗的一类养老服务，主要照顾到很多老人罹患疾病，需要 二十四小时的医疗监控和治疗，所以统称为技术照顾型；第二类为中级护理照顾型 养老机构，收治这样的老人其实是大部分的所在，这一类养老服务不要求去照顾完 全需要专业医疗的老人，只是需要全天的照料，外加基本的医疗服务就可以满足。第三类为普通照顾型养老机构，是现阶段养老机构收治的主要老人类型，基本只要 提供一日三餐的膳食和床位供应，必要的时候进行专业的医疗护理就可以了。第三，从部门分类：一是卫生部门，对医疗护理着重建设的的老年护理机构。另一类是由民政部门主管的，以提供生活护理照料为主的老年照顾机构。（3）养老机构的管理标准养老服务标准制度管理标准一般有：养老机构本身运营管理的制度化、服务的 项目标准化、政府监管的制度建设。它所涉及到的管理内容有：机构的整体建设、收费标准、服务标准、人力资源配置等等。机构的制度建设要求内容广泛，对于入 住的老年人，应该主动提供养老机构情况简介、规章制度、入住条件、签订入驻协 议、合同、免责声明等等，还包括对入住的老人和监管部门明确养老机构内的各个 职位的设置、各个职位的职权、收费标准细则和监管机构联系方式等等。粱树在 为长者服务一一兼谈养老机构标准化建设中归类了养老机构的管理标准：一是 协同配合，归口管理。1.2.2国外相关研究20世纪40年代左右，美国就已经跨入老年型国家行列，但由于发达国家的人 均生产总值较高，国家对于人民的社会福利建设比较重视，所以目前已形成由一万 多所养老服务机构组成的机构养老服务网络。而早在19世纪末，瑞典、丹麦、芬兰 等欧洲的一部分国家因为自身人民的思想观念的原因，就已经进入人口老龄化社会,同样，虽然这些欧洲福利国家人均生产总值比较高，人民普遍富裕，但是也没有停 下政府建造养老机构的脚步，不仅建设，而且投入巨大。在规划、设计和配套设施 建设方面，欧美国家养老机构在设计上十分注重人权的理念，一般都会以老年人的 意愿入手，从老年人的需求出发，配合老年人的生理和心理特点出发，这样一来，大部分的养老机构不会选择在繁华的商业中心，因为城市隐藏着很多缺点比如：尾 气、热岛效应、噪音、垃圾等等这些问题都不是对老人的休养生息有帮助的，这样 一来，外国的养老机构一般选址在环境优美的地方，同时交通也要便利；房间中配 备统一的呼叫装置，楼梯配备无障碍的升降梯，院落中不会有危险物品等等。另一 方面，自由的市场的自由性让多种养老机构服务并存，为了争取老人的数量和政府 的补贴，造成机构与机构之前激烈竞争，而且因为身处福利国家，欧洲老年人并没 有子孙方面的压力，入住养老机构也多是自愿或者是想换一种生活方式，所以很多 养老机构都穷尽所能推出附加服务和个性服务，以此来吸引老年人入住，同时也是 丰富了老年人的业余生活。如邹益民，孔庆庆两位学者提到的：比如帮助疾病的康 复或为伤者提供家居照顾服务、财务规划和可行性研究服务，项目管理和规划等，让老人的生活丰富起来。在美国，养老机构的资金来源已经不局限于政府拨款，同时也很少依靠政府拨 款，一般是公众捐款为主体、机构本身投资、企业帮助等为辅助的形式来进行经济 上的补足，构成非营利性养老机构的运作资金来源。其中养老机构的发展大部分是 由公众捐款支撑着的。慈善在美国发展的比较完备，慈善文化根深蒂固，慈善流程 Ning Jaekie Zhang,Denise Gammonley,Seung Chullpaek,etal.Facilitys Environments staffing and Psychosocial care in nursing homes J.Health Care Finaceing Re view,2009,30(2):5-17.姜小鹰.北欧老年护理的发展及启示J.心血管康复医学杂志,2000,9(5):82-84.邹益民，孔庆庆.欧美国家老年公寓的成功经验对我国的启示J.商业研究,2008,371(3):193-198.监管严格，公众热心公益事业，所以养老机构的资金来源基本不成问题。美国的养 老机构根据老人的特点和需要进行分类管理，依据老人自主生活能力的变化提供不 同等级的服务，充分体现个性化的特点。美国现在一般将养老机构的功能分为三类:第一类为技术看护照顾性养老机构。第二类为中级护理照顾型养老机构。第三类为 一般照顾型养老机构。在美国的养老机构已经进行了很强的产业化包装，另一方，美国养老机构对于员工和护工的职业化要求也十分严格，标准制定的比较健全。同 时，美国根据自身国情和社会现状，独创了一种“自然形成的养老社区”的概念，和真正意义上的养老机构并行。瑞典的机构养老服务由中央、省、市自上而下分权管理，中央政府制定有关机 构养老的政策方针和法律法规，以及投入机构养老的财富预算；市级地方政府负责 落实老年服务政策，具体向社会提供相应的老年服务。瑞典的养老机构分为老年公 寓、疗养院、类家庭三种类型。对于养老机构的管理，基本都是聘请具有专门的经 历或者专业资质的人作为机构的负责人，一般不把政府官员牵扯进来，完全是市场 和社会自己在运作，相互牵扯，相互监督。另外机构还配备具有相应专业学历的护 土和护工，各种分工不同的人力资源比较齐全，分管老年人的各种护理工作，避免 社工和护士的职责混乱。瑞典养老机构的布局十分合理，能有效的看清楚所在社区 的优缺点，充分利用资源进行建设，真正的按照老人的意愿建设养老机构。1.2.3简要评述从众多的文献和学者的研究成果来看，中国现在的养老机构还是处于一个发展 和探索阶段，相比于其他高福利国家的养老保障和养老机构的健全程度，我们还有 很长的一条路要走。但这并不是一座难以逾越的高山，从众多的学者和专家的研究 中，我们不难发现虽然中国的养老机构起步晚，管理混乱，但通过政府的深入改革 和监管，媒体曝光的某些养老机构收费与服务不对等，护理人员素质低等现象已经 在改善。公办养老机构、民办养老机构、公助民办和民办民营等等还可能出现的其 他类型的养老机构，说到底应该都是万变不离其宗的为老年人服务，以适应老龄化 的趋势，这时更加需要强有力的体系和监管作支撑。通过对老年人社会福利机构 基本规范颁布可以看出，也许养老机构管理和分类的混沌的现象可能会在不久的 将来得到解决。1.3本文的研究思路与研究方法1.3.1研究思路本文的研究思路是主要根据调研的结果，也就是对于老年人对于养老需求的调 查，和对不同性质的养老机构进行的访谈所整理出的结论，主要是从老年人对于养 老机构的需求和养老机构提供的服务者两个一“需工一“供”来入手。从中发现现 存养老机构分类管理存在的问题，结合政府角色和公共管理的一系列理论进行分析,了解造成这些现象和问题的原因，并提出相应的对策和研究结果。(见图1.1)考人可以贵供养w*务的决方法图1.1本文的研究思路1.3.2研究方法(1)文献研究法文献研究部分主要通过查阅相关统计年鉴和政策文件，了解养老机构在中国的 相关政策，地方政策的发展，上海的人口与上海养老机构发展的基本概况老化的现 状。查阅关于政府角色理论，公共产品理论等一系列理论依据。先提出假设，再通 过对大量资料的搜集、整理、和进行文献综述，针对本文所研究的养老机构分类管 理进行全面的分析和提炼，最终形成较全面的理论依据。(2)实地调研法经过走访两家市级公办养老机构，对其中一家的负责人进行访谈，通过面对面 的问答，实地走访，详细记录所看到的真实情况，并从负责人处了解到其所管理的 组织中存在的问题和亟待解决的困难(3)问卷调查法通过设计问卷，发放问卷，回收问卷几个步骤先收集大量数据，之后通过SPSS 软件录入分析，形成数据进行分析，得到详实的数据。2基本概念梳理2.1基本概念2.1.1机构养老理论上，机构养老其实是养老形式的一种，这种养老方式是将家庭式的，带有 很强个性化和隐私性的养老服务转移到由社会负担养老任务的一种形式，即老人在 离开家庭、无子女或者在子女无法履行养老任务的情况下，社会采用已有的福利对 其进行一系列有偿的、抵偿的或是无偿的生活帮助。简单易懂的来说，机构养老是 以提供养老床位为主体的、同时为老年人提供各项维持生命的一系列养老服务，包 括卫生保健服务、日常生活中的食食品安全、营养分配、社区活动、心理安慰等。2.1.2养老机构养老机构，是指为一类机构，这类机构专门为老年人提供住养、生活护理等综 合性服务。上海市养老机构设置细则中规定：养老机构养老机构的通用名称为“养老院、安养院、福利院、敬老院、托老所、福利院或者老年公寓”。我们俗称的 养老院就是养老机构的一种但并不是全部，而且也并不是全部的养老机构都是政府 承办的，也有民办、私营之分，也可以是社会力量所建立的，也有政府补贴而主题 是民营的养老机构，种类很多，本文后面会涉及。2.2理论基础2.2.1新公共管理学中的政府角色“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或是一种政 府形态。服务型政府与之前的一手包办不同，他是提倡公民参与的，并应该是善于健全 公民参与机制的一种政府形式。政府要做到就是给民众一个方向，战略思想，具体 什么样的服务，怎样进行服务，都是取决于人民的意愿的。政府也要在民众迷茫的 时候适当的给予指导。哪些服务是由政府提供的，人们如果必须要接受，这样实际 上是违背了服务型政府的本质。服务型政府应该是一个以和平、平等和创新的方式与公民之间进行互动的关系。“服务型政府”提倡以公民为主体、以社会为主体，反对官员本位、政府本位，使 政府与公民之间的关系得到了一个层面上的平等。公民不再是政府政策制定的旁观 者和被动接受者，现在也是可以与政府进行协商或者合作的，可以用于提高社会服 务的质量水平。服务型政府倡导公民为主体，社会为主体，反对官方标准，政府的标准，使得 政府与公民之间的关系平等。2.2.2公共产品理论(1)“公共产品”通常用于集体产品(collective goods),社会产品(social goods)等等。著名经济学家萨缪尔森在公共支出中定义公共产品：他认为“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。(2)公共产品存在一些基本的特征，其中有：非排他胜(Non-exclusiveness)。非排他胜又称为“消费兼容性”或“效用共享 性”，也就是当这件公共物品被使用时，因为其的特性而无法保证不被别人消费或者 使用，或从中获得好处。非排他性包含三方面的含义，第一，公共物品可以供其他 恩消费而并不只单单一人消费，同时任何人都不可能不让别人消费它。第二，即使 有些人不情愿进行消费，也不得不消费，反之则无法进行正常的生产生活。第三，施雪华.“服务型政府”的基本含义、理论基础和建构条件D.北京:北京师范大学政治学与国际关系学.2010 Samuelson,Paul A.The pure Theory of public Expenditure.J Review of economics and statistics,1954,36(4):397-389.陈其林，韩晓婷,准公共产品的性质、定义、分类依据以及其类别M.厦门:厦门大学经济研究所,2010 对于产品的消费，在数量上，质量上应该都是相同的。非竞争性（Non-competitiveness）。非竞争性，其实就是提供这一类产品的供 体和接受这类服务的受体都是不会有竞争存在的，也就是说，大家都会得到一样的 产品，并且在各个方面，所有人从中收益，是不会影响到其他人从中受益的。同时,这样的结果就是一旦有新的加入者，或者受益人数增多，受益者所得到的利益还是 不变的，不用花费任何成本。（3）养老机构服务的公共产品特性.养老机构服务的非排他胜。享受养老服务，作为人的一项基本权利，受到法 律保护。也就是任何一位老人都有权利享受国家和社会带来的福利和帮助，有权利 享受社会发展成果。因此，每个老人能够平等享受养老福利服务。而且从人权上讲,排除人的一项基本权利根本就是不利于社会良性发展的。.养老机构服务的竞争性。由于老年人口的增加，与标准的福利制度的供给与 需求之间的不平衡，养老机构可以多元化发展，养老机构的项目成为一块可以分为“馅饼 加之政府又多以扶持和补贴来促进这样的机构发展，竞争性的出现合情合 理。2.3养老机构发展的历程梳理传统的尊老文化的影响，结合现代社会发展的需要，各个时代都在不同程度上 为老年人养老提供各种服务。本文仅从近代养老机构的发展入手，追寻中国从近代 开始的养老机构发展。2.3.1近代养老服务机构的发展这一时期的养老机构除了清朝延续下来的“善堂”、“养济院”外，名称上多以 安老所（院）、孤老所（院）、养老所等来命名。之后，军阀混战，民不聊生，同样 也没有人有闲暇去关注老年人的安居问题。之后到了 1926年国民政府成立，才有了 相对统一的政府。在这一过渡时期，中国处于国民政府的统治下，国民政府其实当 时在很多做法上不得民心，甚至可以说是十分腐败也作恶多端，很不得人心，于是 想从社会福利入手，着手兴办敬老院或者是安老所等等一系列的社会养老福利机构。所以这一时期的养老机构数量很多但是设施普遍不达标，1948年中国年鉴披露陈其林，韩晓婷,准公共产品的性质、定义、分类依据以及其类别M.厦门:厦门大学经济研究所,