第一书记制度与实现农民农村共同富裕.pdf

第一书记制度与实现农民农村共同富裕邓军邓国彬（桂林理工大学乡村振兴研究院，广西桂林 ）提要：在推动农民农村共同富裕的历史进程中，以第一书记为代表的选派干部下乡驻村制度，是新时代国家权力嵌入乡村社会的表征。对西南地区 村第一书记驻村实践研究发现：将科层体系干部嵌入乡村治理，实现国家权力对乡村治理的有效介入，具有传承中国共产党领导乡村贫困治理的百年经验、实现全民共同富裕的中国式现代化价值追求、推动治理有效保障农民农村共同富裕的应然之策等多重价值意蕴。第一书记驻村推进农民农村共同富裕现实中，受到“国家 社会”双重场域的深度影响。第一书记要实现组织建设从嵌入到引领、精英培育从单一到多元、治理融合从离散到集聚、资源利用从碎片到整合的转变，把权力、制度优势转化为推动农民农村共同富裕技术优势，从而提升乡村社会治理效能。关 键 词：第一书记；农民农村共同富裕；乡村治理；实现路径中图分类号：；文献标识码：文章编号：（）党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，共同富裕是中国式现代化的重要特征，是社会主义的本质要求，也是坚持以人民为中心的生动体现。促进共同富裕是一项长期任务和系统工程，关键在党的领导，重点在加强基层党组织建设，这就需要加强党建引领，提升基层治理水平，从而引领实现农业农村全面现代化。长期以来，农村治理面临着人际亲缘性、产业小农性、文化封闭性等阻碍贫困治理和乡村振兴的历史性因素，经过中国共产党的不断探索，以第一书记为代表的选派干部下乡制度嵌入性参与基层贫困治理，在消灭绝对贫困推动脱贫攻坚取得全面胜利，加快实现农民农村共同富裕的历史进程中起到了关键性作用。在推进中国式现代化进程中，要依托第一书记制度为代表的选派干部下乡机制，发挥好农村基层党组织的引领作用，推进农业农村现代化建设，为实现全体人民共同富裕奠定坚实的基础。一、问题提出与文献回顾实现共同富裕是社会主义的本质要求。新中国成立后，国家推动实施了传统意义的选派干部下乡。以党的干部到村联村为表征的政党下乡，早期最主要的功能之一就是组织农民，使农民政治化、国家化，从而突破传统家族共同体的局限性 。碍于基层社会的环境复杂性和主体内生性，传统的政党下乡并未完全实现预期的效果，为了基层政权的稳定，国家在权力框架内开始探索新的乡村治理模式，村民自治制度应运而生，开始了一种超脱于传统治理模式的乡村内生性自治实践，乡村治理主体的内生性和乡村社会的自给性在某种程度上实现了乡村治理关系的平衡，直至社会转型期的出现。市场经济来临，为处于探索期的国家带来了巨大变革，围绕资源的争夺催生了城乡二元结构的间隙，乡村社会的自治面临多重变数。在国家推进现代化的进程中，乡村治理主体不断涌向城市，乡村社会资源日益凋敝，城乡差距逐渐拉大。在国家整合乡村治理体系的过程中，以第一书记为代表的新时代选派干部下乡制度在重塑乡村政治，推进乡村治理有效方面发挥着强有力的作用。厘清作为执政党治理权威代表的第一书记以何种形式嵌入乡土、以何种策略技术引领农民农村共同富裕，第一书记在与基层不同主体互动时呈现怎样的逻辑成为推动实现全民共同富裕为本质特征的中国式现代化新课题。探析“第一书记”赋能农民共同富裕的逻辑，需要从传统意义干部下乡在国家治理传统中的地经济管理位作用中获得启发。传统意义的干部下乡是应对乡村治理凋敝应运而生的衍生制度，其生成背景、运行机制以及现实困境等话题在学界已经有不少学者进行了研究。我国地域广阔，中央政府到基层社会具有超长跨度的科层治理体系，在任何时期都是研究的热点。在传统乡村治理的研究中，学者普遍关注“国家 社会”二元对立的研究范式。西方的国家核心论便是私人利益与公共事务冲突的代表 ，强调作为个体的人为了生存相互争利，催生了公共权力的诞生。相比西方的国家核心论，国内基层治理双轨政治的论断被认为更符合乡土中国的实际，即乡村社会存在着自上而下与自下而上两条平行又相互钳制的治理规则 ，甚至具有“国家 组织 民众”的三重结构属性 ，由此引发了“乡政村治”“强县政、精乡镇、村合作”等一系列乡村治理结构的讨论。但无论是哪种治理结构，都必须有程序上合法的代理人，内生性治理主体在很长一段时期承担着主导乡村事务代理人的角色，比较早期以长老、乡绅、族长、地方名流 等为代表的家族化权威，这种模式一直延续到解放初期。解放战争后，中国共产党将党的组织延伸到乡村社会，使农民政治化、国家化，从而突破传统家族共同体的局限性，构建制度化的运作机制，农村工作队由此诞生 。随着国家对计划经济体制的调整，村民自治制度开始登上历史的舞台，村民自治制度实质上推动了乡村政治化进程，使得乡村一部分社交能力强、人脉关系广的村民，逐渐成为村庄事务的新代理人 ，也逐渐催生了“能人政治”“富人治村”“乡贤治村”等现象，农村工作队逐渐淡出了基层的视野。世纪初期，代表国家强制权力的科层嵌入制度受到中央政府青睐，权力部门政绩竞赛的冲突与需要，使得驻村制得到复兴 ，包村工作队、联村干部、大学生村官等多个群体 ，成为国家实现对农村社会整合提升的关键纽带 。从运行逻辑来看，这种自上而下的科层化运作方式，推动了驻村制嵌入基层社会治理体系 。选派干部下乡同时具有主体外生性、形式嵌入性、行政主导性等特点，不可避免地对乡村治理结构产生异质化影响，与传统内生秩序的主导地位产生身份冲突。作为村庄治理“第三只手”角色 ，与村庄自身治理代表存在不平等合作关系的威胁，可能会给村庄治理带来“双头政治”和信任危机 。综上，围绕传统意义干部下乡制度的实际运作，学界进行了不少卓有成效的讨论。主流研究认为，干部下乡制度的运作，有助于改善乡村治理文化，实现资源与基层的精准对接，适度改善了乡村治理水平，但也会带来治理层面的投机性和短期性等问题。既有研究主要关注将该项制度实践为乡村层面的互动过程，推动实现乡村治理有效长久机制的研究并不多。本文将梳理新时代第一书记制度推动农民农村共同富裕的价值意蕴和逻辑理路，展现第一书记在基层的互动技术以及面临的实践困境，考察国家推动干部嵌入乡村治理所产生的政治效应和潜在的治理功能。二、第一书记推动农民农村共同富裕的价值意蕴（一）历史之维：传承中国共产党领导乡村贫困治理的百年经验 年：中国共产党领导的贫困救济阶段中国共产党成立初期，“三座大山”让老百姓食不果腹、苦不堪言，中国共产党深刻认识到解决农民的土地问题是解决农民民生问题的关键 ，开始了救济贫困百姓的百年探索之路，“农村包围城市”战略也在不断实践中成熟，这极大地推动了中国共产党政权向农村贫困地区的伸展。随着国民革命的深入，党在农村解放地区提出“耕地农有”政策，将土地的使用权还给农民，保证了生产资料为农民所有，并提出逐步取得土地的所有权，最终实现土地的所有权归全体农民所有。伴随着解放战争结束，党将“减租减息”政策调整为“耕者有其田”政策。新中国成立后，中国共产党始终坚持发展和解放农村生产力，将党的组织优势和政治动员优势延伸至农村，不断实现对农村社会的政治整合，将广大人民群众紧密团结在党中央周围，初步探索形成了以“救济式”为主的贫困治理模式。特别是农村经济体制改革以后，农民拥有了生产资料，这极大地保障了贫困人口摆脱贫困的直接资源。年：选派干部下乡制度的萌芽与发展阶段改革开放前后，执政党保障了农民拥有必需的甘肃社会科学 年第 期生产资料，成为激发贫困人口摆脱贫困和调动生产积极性的直接动力，不断强化农民对土地的经营权和收益权。同一时期，国家针对农业发展提出了“当前发展农业生产力的二十五项政策和措施”，其中包括采取提高农产品收购价格保证贫困人口通过物质交换获得生活资料和生产资料的贸易权利。年，国务院贫困地区经济开发领导小组宣告成立，以国家主导、各级政府具体实施的“开发式”扶贫开始走向历史舞台，预示着国家层面开始关注到系统化的贫困治理。国家开始抽派干部“深入一片贫困地区，定点轮换常驻，重点联系和帮助工作”，这表明国家扶贫开发层面已经开始通过自上而下选派干部参与贫困地区扶贫治理。年，国家八七扶贫攻坚计划（年）正式部署在贫困县实行定点挂钩，对选派干部进行下乡扶贫工作的具体实施、工作内容、考核细则进行了明确。到了 世纪 年代末，农村最低生活保障制度、教育扶贫、对口协作扶贫、东西协作扶贫、科技扶贫等多形式扶贫格局初步形成，逐渐探索出了一条“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的扶贫开发道路。伴随着同时期国内社会的转型，城乡结构分离、乡村社会阶层分化严重，国家亟须寻求一股中坚力量嵌入乡村治理体系，使干部下乡参与贫困治理这项制度得以延续。年至今：第一书记制度的探索与完善阶段党的十八大以来，在总结政党下乡治理实践的基础上，国家在宏观上更加强调中央与地方的关系，微观上更加注重以人为本的治理理念。年 月，习近平总书记在湖南十八洞村考察贫困问题时，第一次正式提出精准扶贫的理念，国家开始把焦点聚集到贫困人口的精准识别，把稳定实现贫困人口吃、穿作为底线，义务教育、基本医疗、住房作为扶贫的基本保障，并提出确保到 年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫的宏伟目标。年 月，深化农村改革综合性实施方案 明确提出，向软弱涣散村党组织和贫困村党组织选派第一书记，从全国层面部署推动选派第一书记工作，精准扶贫实践也在全国各个地区、各个行业、各个领域全面展开。选派干部下乡任务定位是为基层源源不断地输送人才，帮助地方加强基层组织建设、推动精准扶贫、为民办事、提升治理水平等。选派干部下乡推进精准帮扶极大地提高了国家在扶贫场域与乡村社会的互动水平，对于促进乡村治理体系和治理能力现代化具有重要意义。政府为达成治理目标而实施的第一书记制度，表征国家治理权威的积极在场，实现了任务型经济下国家权力在脱贫攻坚场域的良治。在精准识别阶段，大量的机关干部开始以精准识别工作队的身份进驻农村，完成了全国 万贫困人口的识别打分工作。这个时期的扶贫治理呈现出贫困人口规模较大、贫困程度深、脱贫难度大等特点，并且贫困人口集中在中西部深石山区、生态环境脆弱区、自然灾害频发区、地方病高发区等地区的特征明显。随着精准扶贫国家战略正式实施，各级政府开始精准选派干部，加大了干部下乡帮扶力度，探索建立驻村工作队（组）制度，“确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人”，实现了全国 万个建档立卡贫困村全覆盖。党的十八大以来，多万名干部响应国家脱贫攻坚的号召，带动 多万名干部在基层贫困治理第一线驻村帮扶。在当前乡村治理特别是乡村振兴场域，各级政府不断强调第一书记管理机制和制度机制，走出了一条依托第一书记为代表的选派干部下乡制度赋能乡村治理的中国式道路。（二）价值之维：遵循全民共同富裕中国式现代化的价值追求“让人民过上好日子”作为中国共产党成立至今开展一切工作的出发点和落脚点，在一代又一代共产党人的接续奋斗中得到了淋漓尽致的体现。毛泽东同志在 年发表的 关于农业合作化问题 报告中首次提到了“共同富裕”这一概念。以毛泽东同志为代表的老一辈革命家毕生追求和奋斗的目标是带领全体人民实现共同富裕，这也是人民群众的共同期盼和中国共产党人矢志不渝的奋斗目标。党的十一届三中全会召开后，邓小平同志率先提出了“先富带动后富”的发展目标，强调“我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕”，还系统指出一部分地区、一部分企业、一部分工人和农民倾力付出，用自己的汗水和拼搏获得属于他们自己的成绩经济管理与丰收，要允许这部分人收入先多起来，生活先好起来，最终实现全国人民共同富裕 。他多次强调，解放生产力、发展生产力是社会主义的本质和根本任务，要坚持社会主义发展，坚持发展生产力，就要从中华传统文化中不断汲取和发扬共产党人吃苦耐劳、敢于拼搏、奋力争取的精神劲头，使党员同志、基层干部、一线青年在建设社会主义进程中，以干事创业的拼劲逐步摆脱贫穷，继而实现国家富强、人民幸福。在江泽民同志看来，鼓励一部分地区、一部分人先富起来，先富带动和帮助后富，最终实现共同富裕，是我们既定的政策 。胡锦涛同志强调通过共享发展实现共同富裕，要把扎实推进共同富裕摆在更突出的位置，努力让每一个为社会主义建设贡献力量的人民群众都享受到国家发展带来的红利。党的十八大以来，习近平总书记把人民群众放在更加突出的位置，带领各级政府优先实施农民、农业、农村政策，并系统地提出了精准扶贫战略，创造性提出了中国式现代化的重要论断，明确指出共同富裕是社会主义的本质要求，并从满足人民群众对美好生活的向往出发，全面推进乡村振兴战略，着力实现农村农业现代化，推动城乡融合发展，坚决维护社会公平正义，缩小人民群众贫富差距，在全社会形成共同富裕思想共识，以推进中国式现代化带领人民群众朝着共同富裕方向稳步前进。总之，自上而下来看，实现全体人民共同富裕是马克思主义执政党长期坚持不懈奋斗的重要目标。党组织根植于人民群众之中，贯穿基层治理全过程各领域，选派以第一书记为代表的干部嵌入基层党组织是党领导全体人民实现共同富裕伟大事业的题中之义。自下而上来看，实现全体人民共同富裕是人民群众自始至终对美好生活向往的具体期待。脱贫攻坚战历史性地消灭了绝对贫困，但从中国式现代化的战略安排来看，实施乡村振兴战略依然任务艰巨，加快城乡融合发展，实现农业农村现代化是促进农民农村共同富裕的必经之路。党的百年奋斗经验证明，在推动社会主义建设的过程中，中国共产党始终不渝地将让人民过上好日子放在关键核心位置。推动第一书记制度赋能农民农村共同富裕鲜明体现出中国共产党坚决维护人民根本利益，始终坚持“人民至上”的思想观念和坚持造福人民的坚定信念。（三）现实之维：推动治理有效保障农民农村共同富裕的应然之策 共同富裕依靠治理有效提供行动保障实现全体人民共同富裕的难点堵点在于农村，成败也在于农村，艰巨性和复杂性前所未有。从人口数量而言，人口规模巨大是我国的基本国情，第七次全国人口普查数据显示农村人口占全国总人口的 ，农村地区仍存在大量贫困边缘群体，且农村人口分布不均衡、发展步调不一致、资源利用不协调等阻碍农民农村发展的客观因素依旧长期存在，实现人口规模巨大的共同富裕，势必要拿出超常规的举措。从发展质量来看，城乡收入差距是实现共同富裕必须要跨越的鸿沟。农村依旧主要依赖传统农业发展产业，在一些偏远落后山区，还存在贫困人口脱贫质量不高、产业发展注重短期效应、集体经济基础薄弱等问题，返贫致贫威胁还不同程度存在，成为推动农民农村共同富裕的最大挑战。可见，推进农民农村共同富裕是一项极其复杂艰巨的工程，在推动农民农村共同富裕的关键阶段，最为紧迫的任务就是防止返贫，实现巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴的有效衔接，关键环节是完善乡村治理机制持续优化农村经济健康发展环境。实现全体人民共同富裕最大的优势就是坚持和加强党的全面领导，突出以人民为中心的发展思想。经过第一书记制度的不断完善和长期实践，脱贫攻坚取得全面胜利，证明了第一书记制度具备能力和优势建强建优基层组织、提升乡村治理水平、带领农民农村摆脱绝对贫困，是党领导下的新时代贫困治理的成功探索和有益实践。在实现农民农村共同富裕的历史进程中，需要坚持把党建引领贯穿于乡村治理体系的各环节与全过程，需要进一步发挥第一书记在基层党建和乡村治理中的基础性和战略性作用，推动构建乡村治理共同体，有效保障国家层面对于全体人民共同富裕的战略部署和政策安排执行到“最后一公里”。治理创新推动共同富裕拓宽实践思路传统乡村社会经历了长期的村民自治，形成了具有内生、自给等特点的闭环治理体系，区域经济社会的迅猛发展打通了城乡资源双向流动的通道。工业城市的快速建立帮助城乡经济发展实现了甘肃社会科学 年第 期“破局”，为农村劳动力就业提供了机会，拓宽了农民增收致富的渠道，推动资本得以流入乡村社会，为乡村社会的发展注入了动能。与此同时，城乡社会的迅速发展，新生事物的介入，也给乡村社会带来了一系列问题，主要表现为：乡村劳动力的过度流失导致乡村治理主体缺乏，外来文化的冲击不断消解原始的乡土文化，人口老龄化带来的农村养老问题，资源的过度利用威胁农村生态文明建设，公共服务设施的滞后对人民群众幸福指数的影响等，这些需要在推进农业农村现代化实现共同富裕的进程中逐个解决。第一书记作为国家制度性的嵌入代表，体现了国家对基层延伸管理的决心，第一书记制度在乡村治理体系中呈现出高位推动、行政吸纳、资源整合等优势，有助于建立共建共治共享的乡村治理共同体，有助于实现乡村治理的有效和资源整合的有序，更有助于消解乡村治理多轨并行与治理权责不清等矛盾，从而推动提升乡村社会治理的效能。在具体实践中，第一书记依托国家权力嵌入和制度赋能，以结对帮扶建立先富帮后富的长效机制，以健全村规民约制度规范乡村治理程序，以完善监管程序提升乡村服务水平，推动形成治理有效的现代化乡村治理关系，为推进乡村治理体系和治理能力现代化，赋能农民农村共同富裕提供了强大支撑和力量源泉。三、双重互动：第一书记推动共同富裕的分析框架随着乡村外部环境、治理主体和宏观政策发生的巨大变化，乡村社会空心化、治理主体同质化、民主基础薄弱化等引发的乡村自治力不足等问题时有出现，给乡村社会的良性发展带来了极其不利的影响。文献分析可知，由于乡村自治主体自限性，导致部分乡村治理主体在能力、素质等方面还不能适应治理体系现代化带来的变革、不能满足乡村社会日益发展的物质文化需求，亟待加大国家对乡村社会治理的整合，需要探索政党嵌入乡村社会的新形式和方法，理性引导乡村社会自治的良性发展。进入新时代，国家在探索推进治理体系和治理能力现代化的实践中，始终把基层治理体系创新作为牵动全局的“牛鼻子”，从行政推动角度而言，尝试在基层“引进来”和“送下去”双向途径。一方面吸引人才主动到乡村治理大舞台施展才能，诸如大学生村官、乡镇人才引进专项计划等；另一方面，通过体制机制驱动选派干部下乡，在一定程度上形成了外来力量对乡村治理结构的重组。在治理意图上，第一书记制度是国家在整合乡村社会中通过高位推动，自上而下形成国家权力衔接乡村治理的工具。执政党通过科层化的路径派遣体制内干部担任第一书记，对基层治理体系产生了巨大影响。不同于传统的“乡镇 村委 村民”单线条治理模式，第一书记为乡村治理多元互动注入了动能，其政治身份的外部性，以及在调配公共资源上不具有排他性，打破了原有村庄权力结构和利益分配格局。在理论上，第一书记面向国家、乡村社会两个维度，从国家维度而言，第一书记成了政府完成治理要务的主要抓手，面向乡村维度，充当着乡村社会的“帮扶”角色。基于前述分析，本文提出第一书记赋能治理有效的分析框架（见图 ），并试图提出第一书记参与村庄治理的互动路径（见图 ）。图 第一书记赋能乡村治理有效的分析框架图 双重面向下第一书记参与村庄治理互动策略选择经济管理 国家面向：基于科层机制的制度供给传统乡村治理格局中，国家权威并不直接作用于乡村场域，内生性的传统地方精英掌握着乡村社会的绝对权力，担当着维稳、赋税等治理工具。随着村民自治制度的深入实施，作为乡村政权的代表，村“两委”成为乡村社会主要事务的管理者和主导者，但学理上仍不具备完全科层属性，乡镇政权是科层体制传导终端，村两委依旧扮演着国家权力“代理人”的角色，公共政策到乡村层面的执行依赖于刚性施压，基层治理成效呈现出明显差异。推进乡村治理体系和治理能力现代化的背景下，执政党将村庄治理的总体性权力赋予第一书记，基层治理压力通过县、乡镇党委政府、驻村工作队等进行传导，将第一书记嵌入科层治理体系最底端，直接整合对乡村社会的控制，较高层级通过出台战略规范、核验检查规制第一书记治理行为与治理目标。在乡村治理互动中，第一书记不占用村内有限资源，更多地依靠外力来推动乡村治理，通过向选派单位、上级政府良性互动，依托大量资源和国家权力，在乡村基础设施建设、公共产品供给等方面树立治理权威，在实施乡村振兴、提升治理水平等方面起到了重要作用，逐渐形成了第一书记与村“两委”相互协同、村民有序自治的格局，进而达到乡村社会的治理有效。乡村面向：基于策略主义的治理工具选择选派第一书记代表了官僚层级向下的延伸，追求任期内乡村治理效能提升最大化。第一书记掌握着基层干部无法比拟的社会资源和政治资源，在治理格局中占据主导地位。村干部的综合素质以及治理能力，反映了村级组织的治理水平，村干部能力羸弱的村庄普遍存在村干部不作为、少作为的现象，间接的为第一书记主导乡村治理提供了土壤。作为国家提升乡村治理能力的工具，在压力体制和科层体制的双重作用下，第一书记将掌握的资源转化为乡村治理效能，迅速在基础设施、公共服务等方面发挥作用，一定程度上解决了乡村治理内卷化顽疾。然而，身处乡村社会环境，第一书记治理运作必然受到乡村社会种种因素影响。不同于第一书记的外部性和科层制属性，村干部的内生性以及乡村的熟人社会衍生出乡村自治韧性，这种韧性是由内生权威传承积累，熟人社会决定了村干部的利益相关属性，对国家权力的介入存在一定的异己性，这在深层次反作用到第一书记介入乡村治理的策略。为了避免乡村内生权威受到挤压，第一书记必须通过借助信任构建、民主协商等策略推进乡村治理，在一定程度上推动了乡村治理多元参与格局构建。除了国家与乡村社会的双重面向外，第一书记的派出单位同样作用于第一书记在村实践，影响着第一书记治理行为的互动策略，但从目前国家选派第一书记的制度设计来看，派出单位与第一书记实行捆绑考核，某种意义上形成了利益合作关系，即第一书记对后盾单位形成资源依赖，推动第一书记治理目标的达成。反之，派出单位为第一书记在村实践提供保障，以期完成体制机制内的行政考核，值得一提的是，不同层级的派出单位在资源供给力度上可能会产生差异。本文将研究重点放在第一书记受到“国家 社会”的双重场域影响下，通过何种策略参与推动农民农村共同富裕实践，展现第一书记在基层面临的实践困境以及互动技术选择。四、第一书记推动农民农村共同富裕的实践样态（一）考察样本选择与考察过程村是位于西南地区的一个乡村振兴重点支持村，下辖 个自然村（屯），地理位置优越，毗邻国道。村的中青年长期以外出务工为主，是一个典型的“空巢村”。村党组织软弱涣散战斗力不足，在家的党员中多为高龄党员，平均年龄在 岁以上。“空心”的治理结构与复杂的治理场域，加大了村庄治理的难度。为回应村庄治理难题，自 年以来，政府连续派驻第一书记驻村，完善村庄治理的基本体系，探索创新乡村治理的新模式，扩大群众参与，整合社区资源，注重多元主体协作等，提升了村庄治理效能。本文采用单案例研究法和深度访谈法。通过对 村进行实地调研和回访，深度了解 村驻村第一书记具体治理实践过程，调研对象如下：一是县、镇安排联系 村的县、镇领导以及第一书记选派单位的相关负责人；二是乡镇包村工作组成员，主要有乡镇计生站、团委、民政办等单位人员组成；三是村村干部以及村办企业负责人、新型经营主体负责人、创业致富带头人等；四是 村群众。甘肃社会科学 年第 期（二）第一书记赋能共同富裕的建构过程分析 任务派遣保障跟踪问效第一书记制度具有明显的政治属性和明确的任务导向。全体人民共同富裕是中国共产党的初心使命，也是推进中国式现代化的本质要求。农民、农村是共同富裕的参与者和受益者，也是推进共同富裕难点和重点。作为治理体系的“末梢”，乡村治理面临着治理任务承接超载、村级权力失范和社会监督失能的风险，极易导致推进共同富裕进程中政策选择性执行甚至不执行。第一书记制度作为国家介入乡村社会的制度创新与方式创新，意在通过向基层输送人、财、物，以治理有效加快推进共同富裕目标，第一书记理所当然地承担着推动国家层面各项治理政策落实落地的任务。国家面向赋予了第一书记知情权、决策权、参与权等各项行政权力，以便能够以合法的身份融入乡村治理体系，更好地推进各项工作。同时，各级政府也依赖科层官僚机制以清单形式向第一书记群体进行任务派遣，自上而下利用第一书记群体推动各项政策落地。村所在省结合乡村振兴战略推进过程中的实际情况，梳理出阶段性重点工作，研究制定第一书记重点工作清单（见表 ），对应行业部门对重点清单任务进行跟踪问效，借助清单式交办有效推进政策落实、治理懒政怠政，以第一书记为抓手实现工作清单化、任务推进制度化、跟踪问效标准化。表 第一书记选派重点任务清单（部分）工作职责任务关键词建强基层党组织基层党组织标准化、规范化建设，党员教育管理监督、整顿提升软弱涣散基层党组织，“两委”班子建设，培育后备力量，回引农村人才巩固脱贫成果常态化帮扶机制，后续扶持、技能培训、就业服务，巩固拓展脱贫攻坚成果，坚决守住不发生规模性返贫底线推进强村富民农业农村现代化、共同富裕、一、二、三产业融合发展，农民增收、壮大村集体经济，农村精神文明建设、生态文明建设，农业农村高质量发展提升治理水平自治、法治、德治，村级集体经济组织、合作经济组织，“四议两公开”“小微权力清单”，村规民约、网格运行体系，农村社会和谐稳定强化为民服务惠民政策、资源整合、帮扶资金、项目，结对帮扶、志愿服务、化解矛盾注：图表系作者自制，内容来源于第一书记选派相关文件 行政推动丰盈行动策略当前，区域经济社会的迅猛发展吸引了农村大量资源外流，“离心化”和“空心化”问题日益严重，国家承担着推进乡村治理的义务，推动农业农村现代化实现共同富裕是对贫富差距的有力回应，国家充分发挥行政推动优势，从中央层面制定选派第一书记相关文件，高位推动配齐配优第一书记，对选派干部进行科学搭配、优化组合，对保障工作统筹谋划、分级落实，形成了“中央谋划部署、省级协调推进、地方组织落实、选派单位责任捆绑”的行政推动机制，通过科层机制的行政推动，确保了精准派遣、择优派遣。同时，政府整合各类资源向农业农村倾斜，通过确定性的政策、引导性的策略，保障资源向基层倾斜、向第一书记倾斜，实现国家整合社会的政治需求。第一书记适时运用国家高位推动带来的行政红利，不断丰富治理行动策略技术，满足乡村发展面向的物质发展需求和精神文明需求，建立带动服务地经济发展的长效机制和灵活机制，推动农民农村共同富裕。案例 ：村所在省出台规定引导帮扶地区农产品定向直供直销机关，自上而下要求认购农产品数量、工会采购农产品金额分别不低于年消费农产品总量的 和本单位当年职工福利支出总额的 ，并作为政策支持、评先评优等的重要依据。村第一书记利用政策文件导向，动员引导所在单位组织干部职工到 村开展农产品供需对接 次，积极利用工会采购开展农副产品采购 次，发动结对帮扶干部到农户家里、农产品基地、农民专业合作社自行采购茶籽油、肉鸡、果蔬等农产品，全年推动后盾单位在 村消费扶贫金额 余万元，同时，还在村里建立了农产品加工基地，扶持新型经营主体，解决吸纳了 余名劳动力就业。案例：村所在省出台科技扶贫文件，实施“四个一”工程（即一粒种子、一套体系、一个园区、一批平台）助力乡村振兴，组织高校、科研院所等开展科技振兴农村行动，村第一书记所在后盾单位作为高等院校，依托乡村振兴研究院深入农村和涉农企经济管理业，立项实施“水果防护喷剂技术项目”“乡村风貌改造示范项目”“国家全域旅游示范区建设人才项目”等多个专家帮扶项目，为当地农业科学发展、村镇连片规划、全域旅游打造和人才培养提供专属方案，为实现农民农村共同富裕提供了平台支撑。考核激励催生竞赛效应科层考核是第一书记制度不同于传统时期干部下乡制度的特点，早些时期以农村工作队为代表的干部下乡制度并未建立系统化的考核机制，更多的为了完成形式上的政治嵌入。脱贫攻坚以来，第一书记制度在以清单制的任务派遣机制基础上，建立了严密的考核机制，包括“县乡为主、市级负责、省级抽查”的督导机制、科层体制内的晋身考核机制以及后盾单位捆绑考核机制，通过考核结果的运用，更多的用科层上升通道作为筹码，在一定程度上激发了第一书记在基层干事创业的热情，极大地增加了第一书记治理效能，催生了第一书记在乡村治理场域的竞赛行为。在共同的考核压力驱动下，第一书记与后盾单位在推动帮扶村实现共同富裕目标上达成共识，依托所在单位的行政资源和个人隐性资源，由“被动式”的执行变为“主动式”的作为，以此攫取晋升资本。这从 村第一书记的帮扶成果以及所在单位结对帮扶工作负责人的表态中可以体现（见表 ）。“我们会全力做好第一书记驻村的 娘家人，从财政上、人力上、智力上大力支持第一书记搞好乡村建设、开发特色产业，本着 缺什么，补什么 的原则坚决做好后盾单位的本职工作，目前已经支持建设了两个特色产业园区，带动了近百名农村劳动力。”（访谈记录 ）表 第一书记任期成果一览表（部分）工作事项涉及金额资金来源推进 户易地扶贫搬迁拆旧工作每户 万 万元县乡村振兴局农产品加工基地升级改造 万元后盾单位贫困人口特色产业补贴发放 元 户县乡村振兴局邀请农业公司开展农业实用技术培训万元后盾单位林区产业道路修建 万元县财政局村级服务中心、文化广场升级改造 万元县财政局、县乡村振兴局注：图表系作者自制，内容由 村第一书记提供 自治韧性滋生排他情绪从“委托代理”角度来看，村两委干部是国家和乡村社会的“双重代理人”，更多的是寻求两边利益的平衡点，存在“悬浮型执行”“选择性执行”现象。以第一书记为代表的干部下乡群体，代表了国家行政权力的嵌入，在推进乡村治理有效的实践中，更多的是选择政策“绝对的执行”，这在一定程度上打破了原有村干部与乡镇、村民与村干部的利益平衡点。案例：年月，村两委干部向 村第一书记上报了一批低保户拟增加名单，村第一书记在复查后，以其不符合低保户的条件撤销了其中 户名单。村干部 得知后，便私下向 村第一书记反映，这两户是由村干部商量讨论特批的，这两户虽然不完全符合条件，但因为之前修路时村干部工作失误毁坏了他们两户的一部分田地，便想通过低保进行安抚农户，但最终还是被 村第一书记以条件不符合为由拒绝。之后，村干部 又让这两户村民书写家庭经济困难说明并多次当面向 村第一书记表达申请低保意愿，均遭拒绝。乡村社会熟人网络的建立催生了人情治理 ，在熟悉的人际网络里，公共秩序对人情关系、人情名目进行规制，但在治理实践中，也同样存在熟人网络对公共秩序的选择性服从，消解了乡村社会秩序，在一定程度上影响着乡村治理的效能。村第一书记面临的正是熟人社会对公共规则的选择性执行，反映的是村民自治力量的韧性与国家权力嵌入的冲突。甘肃社会科学 年第 期从 村第一书记访谈中可以看出，其产生的后果便是自治韧性对下乡干部的排他情绪。“村干部 是村里资历比较老的，原本做事还是很积极的，现在不怎么来村委了，许多会议和项目开展都缺席，造成的直接后果就是，村干部 所在的片区很多工作无法顺利开展，再有就是那两户未选上低保户的农户见到我也是爱答不理，这种情况还是给工作带来很多困扰的。”（访谈记录 ）资源依附推动多样发展第一书记制度实行“工作队员驻村，选派单位包村”，在具体操作层面即派出单位要全力以赴落实责任到村、项目到村、资金到村，从深层次看，这种项目和资金的吸纳加上政府高位推动的作用，逐步演化成第一书记在推进共同富裕和乡村治理实践中的治理工具。选派第一书记到村政策目标之一便是通过嵌入农村公共领导力，获取更多的外部资源。因此，资源依附是第一书记缓解城乡二元分化、促进城乡发展平衡和强化农村公共服务供给的重要手段，特别是在产业发展上体现得较为明显，不同的选派单位能够为农民农村带来不同的发展资源。由于不同选派单位所拥有的资源属性不同，不同行政级别的驻村第一书记吸纳资源的能力也不尽相同，所以在推动农民农村共同富裕中第一书记所采取的行动侧重点也各有差异。通过 村及邻村的发展对比可以看到，村庄治理效果和经济发展程度也显现出明显的差异（见表 ）。表 不同选派单位第一书记发展产业一览表（部分）村庄后盾单位性质后盾单位行政级别产业特色及规模村高校厅级农产品种植及加工产业，果园 亩，厂房 平方米邻村 政府县处级生态养殖基地 亩，生猪存栏 头，牛存栏 头邻村 政府厅级特色种植产业园 亩，产值 万元邻村 政府科级生态度假村，面积 亩邻村 事业单位处级中草药产业园，面积 亩注：图表系作者自制，内容来自各村第一书记 信任构建助力有效衔接对注重人情的乡村社会而言，建立信任关系对于第一书记推动各项工作具有重要意义。村民们更愿意也习惯有事求助于熟人，这是由于传统熟人社会遗留的“熟人好办事”陋习。第一书记任期一般为两年，需要获取村民的熟悉感和信任感，才能赢得足够的认同和支持。村第一书记所在单位自 年派驻第一书记入住后，一直连续选派第一书记到 村开展脱贫攻坚、乡村振兴工作，坚持“轮换不换单位、换人不换村庄”，保障后盾单位与帮扶村建立了稳定的信任关系和极高的熟悉程度，从而有助于推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接以及第一书记驻村工作的开展。案例 ：村第一任第一书记在了解到当地红薯粉有着很高的知名度，而且几乎每家每户都懂得用传统工艺生产红薯粉，提出了成立红薯粉产销专业合作社的建议，通过贫困户入股的方式成立了合作社，经过一年多的探索，红薯粉合作社由刚开始的盈亏变为盈利。第二任、第三任第一书记接过接力棒，在持续改进生产工艺的基础上，一面出资金建厂房、买设备，一面出专家教技术、创品牌，力争把“红薯粉”这一品牌做好做优，为农户带去源源不断的增收效益。如今，“村红薯粉产销专业合作社”已是一家取得营业执照、注册商标、食品安全生产证，集生产、加工、销售为一体的专业合作社，红薯粉年产量近 万斤、销售额约 万元，年均为入股农户家庭增收近 万元，带动周边 余家红薯粉家庭手工作坊提质增效，被所在市认定为“十佳精深加工大户”和“特色农产品专业合作社示范项目”。村三任第一书记通过接续在帮扶村驻村，在村民心中建立了信任机制，由此构建的“熟人”帮扶体系增加了干部下乡带动村民实现共同富裕的经济管理稳定性，从而避免了项目制、短期性扶贫带来的“运动式”治理，也很好地规避了村民追求短期效益的投机心理，从而推动了农村产业长效化机制，有利于实现持续带动村民致富增收。五、第一书记有效推动农民农村共同富裕的实现路径（一）从嵌入到引领：突出党建统领，锚定共同富裕方向共建共治共享是推进社会治理现代化的要求，也是提升社会治理效能的关键。第一书记要发挥权力嵌入的优势，明确嵌入乡村社会治理体系的关键任务是增强基层党组织的领导力、组织力、凝聚力，完善党建引领基层治理格局，实现乡村社会共建共治共享。一是要引领基层党组织领导力提升。发挥第一书记的制度优势和组织优势，利用国家推进乡村振兴战略以及推进农业农村现代化形成的倾斜政策，在乡村推动形成人才资源集聚效应，建立优秀村干部特别是支部书记后备干部数据库，完善村干部“能上能下”的动态调整机制，打造结构好、素质优、能力强的基层党组织领导队伍，从源头解决基层党组织领导力不强的问题。二是要引领基层党组织组织力提升。组织力是党组织动员和凝聚群众的体现。完善党的基层组织体系，规范设置村党组织领导下的村民委员会、村务监督委员会、村集体经济组织以及其他经济组织、服务组织，将党组织触角延伸到村屯、覆盖到农户。健全党组织发挥作用、推动发展的体制机制，厘清村级各类组织功能定位，健全基层组织议事规则和决策程序，推动村内其他组织健康发展，积极构建党建融合发展新格局。强化农村基层党员、干部的组织观念、纪律观念，推动不折不扣执行各级党组织的决策部署，确保政策不变形、不走样。三是要引领基层党组织凝聚力提升。要增强党组织凝聚人心、汇聚力量的能力，做到吃透上情、了解下情，带领基层群众团结奋斗，推动基层党建与农村发展、农民富裕等工作深度融合、共同进步。依托支委会、党员大会集思广益，党组织负责人带头访民情、解民忧，拓宽发展思路，坚持发展、保障和改善基层群众民生，加快完善细化服务农民农村发展的项目与内容，不断实现人民群众对美好幸福生活的向往。（二）从单一到多元：培育内生精英，根植共同富裕沃土农村富不富，关键看干部。乡村治理主体很大程度上影响着乡村社会发展进程，决定了农民农村实现共同富裕的步伐。就目前乡村社会治理主体的产生路径而言，一种是包括村干部、乡贤、致富能人等来源于乡村社会利用内部自觉培养的本土精英；另外一种是大学生村官、第一书记等通过引入外部人力资源或者干部下乡路径产生的外部精英。第一书记作为外生型治理主体，要尊重乡村社会治理传统，利用好乡村本土精英带来的自治韧性，解决好“总揽”与“包揽”的矛盾，处理好“主动”与“被动”的关系，在培育内生精英上协同发力，推动乡村社会治理共同体的形成。一是要构建多元协同的治理结构。强化基层党组织在基层治理体系中的核心地位，兼顾村民