“冰上丝绸之路”国际经济合作制度设计.pdf
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1、第4期总第38期一带一路Northeast Asia Economic Research“冰上丝绸之路”国际经济合作制度设计赵万里(大连海洋大学 经济管理学院,辽宁 大连 116023)摘要“冰上丝绸之路”是“一带一路”东北亚方向的延伸,是中国参与北极治理的重要桥梁和纽带,但在建设中面临着诸多制约因素:错综复杂的北极地缘政治环境,海域权属及通行规则存在分歧,经济建设存在较大不确定性,支点港口及配套设施支撑不足,资金与技术存在“双高”投入需求,传统安全威胁与非传统安全威胁并存。为此,需要加强“冰上丝绸之路”合作制度设计。在国际经济合作制度设计中应强化北极命运共同体理念,彰显互利合作共建共赢原则,
2、坚持中国“建设性参与”策略,平衡北极利益相关者利益关系,突出中国近北极国家身份。文章从区域经济合作制度、生态环境保护制度、法律与人文合作制度、国际安全保障制度等方面构建了“冰上丝绸之路”国际经济合作制度体系。为保障制度体系的有效实施,应建立国际协调机制、风险防控机制、应急响应机制以及多边治理机制。关键词“冰上丝绸之路”;航道开发;国际经济合作;制度设计中图分类号F125文献标识码A文章编号2096-5583(2023)04-0005-11DOI10.19643/ki.naer.2023.04.001收稿日期2023-04-21基金项目 本文系辽宁省社科联项目“十四五时期辽宁参与中蒙俄经济走廊建
3、设的路径研究”(2022lslybkt-023)和辽宁省教育厅项目“辽宁省海洋牧场高质量发展体制机制创新与实现路径研究”(LJKR0258)的阶段性成果作者简介赵万里(1974-),男,吉林榆树人,大连海洋大学经济管理学院教授、硕士生导师,经济学博士,研究方向:东北亚区域发展、海洋经济与渔业经济。“冰上丝绸之路”建设开辟了“一带一路”东北亚新方向,对促进我国国际互联互通,推动国际贸易合作,拓展发展空间具有重要意义。“冰上丝绸之路”合作制度环境复杂,制度冲突和制度缺位并存,构建激励相容的制度框架体系至关重要。机制设计理论再次证明制度设计是可行的,而且是必要的。在大国深度竞争、北极热度增强的背景下
4、,中俄提出共建“冰上丝绸之路”新主张,52023年8月Northeast Asia Economic Research既是新形势下促进北极地区和平发展的新理念,也体现了同新时代诉求相一致的“去权力化”思维,同时又是积极贡献“中国智慧”,提供“中国方案”,推动建设“北极命运共同体”的重要途径之一。一、“冰上丝绸之路”国际经济合作制度环境分析(一)日趋激烈的北极地缘政治局势阮建平(2017)认为鉴于北极地区特殊的地理环境和复杂的政治环境,“冰上丝绸之路”将面临敏感的政治挑战。1北极地区地缘政治局势紧张体现在两个方面:一是北极海底大陆架主权的归属问题;二是由主权问题引发的北极军事化问题。在北极地区军
5、事管理方面,军事化程度的不断提高,影响到“冰上丝绸之路”建设。随着俄罗斯在北极地区军事部署的加快,其他国家感受到了威胁,纷纷强化在北极地区的军事能力,不断加大对北极的军事投入,积极联合北极地区的其他国家,举行“联合勇士”“冰点”“寒冷反应”等军事演习,以应对来自俄罗斯的军事“威胁”。此外,加拿大、挪威、丹麦等北极国家,或组建北极部队,或将北极地区纳入其国防战略,或频繁举行军事演习以宣示主权。美国政府认为,北极地区的利益直接关系到美国的国家安全,并认为这种利益具有广泛性,需要与盟国或其他国家的协作,共同争取和维护。环北极国家在为各自利益相互竞争的同时,却有一个共同的利益趋向,就是排斥其他非北极国
6、家分享北极这块“蛋糕”。虽然各国在北极地区爆发大规模冲突的可能性不大,但北极军事化趋势的不断加强,势必会加剧地区紧张,进而影响到“冰上丝绸之路”合作。(二)海域权属及通行规则存在分歧环北极国家的分歧主要集中在北冰洋大陆架权属问题上。由于国际海洋法公约的模糊性,导致北极国家以各种名义将大陆架向北极海域延伸,进而出现各自主张海域出现重叠的局面。在大陆架主权归属问题方面,作为“冰上丝绸之路”合作的主要国家,俄罗斯对北极地区的主权声索并未被联合国所承认。在北极航道开发利用上也存在着矛盾和争议,例如加拿大认为“西北航道”是其内海航路,而俄罗斯认为部分“东北航道”是其内海航路。俄罗斯在1991年颁布的北方
7、海航道海路航行规则基础上重新修订了北方海航道水域航行规则,该规则规定外国船舶需提前15日申请并颁发许可证后方能航行。对此,美国率先表示反对。2015年5月29日,美国向俄罗斯联邦递交了一份关于其“北海航道”(NSR)监管计划”的外交照会,该计划曾在2012年受到立法修改,并在2013年颁布了新的法规。美国提出了该计划与国际法不符的一些反对意见,包括:获得俄罗斯许可进入和过境专属经济区和领海的要求;持续把构成“噪音感应强的地方”一部分国际海峡定性为内水;缺乏任何明确的豁免主权豁免船舶等。2019年9月,法国海军的新离岸支持和援助船驶入俄罗斯北极航线,也引起对俄罗斯上述规则的争议。此外,俄、日、韩
8、在日本海区域的领海宽度、领海基线、军舰的无害通过、海洋划界等问题也存在较多分歧。如果中国船只顺图们江而下进入日6第4期总第38期一带一路Northeast Asia Economic Research本海,在日本海航行以及穿过日韩之间的海峡、日本的海峡和水道北上或南下,还涉及到俄朝韩日的领海制度、航行制度、相关海峡的通行制度,以及俄朝、韩日的划界纠纷等问题。(三)经济建设存在较大不确定性“冰上丝绸之路”建设存在着因合作纠纷可能产生的沉淀成本,因自然环境不确定性带来的投资风险,因建设成本上升,国力透支的风险。从基础设施建设角度看,俄罗斯的北极地区相对落后,不仅缺少相应的机场、港口、公路、铁路,而
9、且连破冰船的数量也捉襟见肘。北极地区港口物流支撑能力不足,航路沿线基本上是冰冻区域,港口稀少,海岸线经济欠发达,只能靠两端的港口腹地的支撑。由于北极航道是新开辟的航道,海上导航、护航、支持补给等岸线设施严重不足,给安全航行带来威胁,而这些设施在短期内很难建立并完善起来。从现实角度看,由于俄罗斯北极沿岸地区的港口支撑能力较弱,货运需求不足,短期内无法形成巨大的经济价值。从北极沿岸港口的支撑能力来看,俄罗斯北极地区由于长期处于高纬度,每年的冰期较长,大部分港口常年处于冰封状态,极端的自然条件阻碍了港口的进一步发展,进而影响了港口相关配套设施的建设,即使是条件较好的摩尔曼斯克港的年吞吐量也仅仅是10
10、00万吨左右。从货运需求的角度看,即使未来北极航道能够实现正常通航,但与传统的航道相比,还是存在很多的问题。目前尚未形成统一的北极航行准则,也缺少强有力的管理机构对北极航道进行统一管理。北极航道管理的缺失,导致的结果是沿岸国强制征收高额的护航费用,商船额外的运输支出居高不下,加之受当前国际贸易结构的影响,商船很难实现往返都能配货,空仓返程的现象较为普遍。这些因素严重制约着商船的运输效率与运输收益。从目前来看,北极航道的性价比并不比传统航道高,面临的问题反而更加严峻。(四)资金与技术的“双高”投入北极地区极端恶劣的气候,脆弱的生态环境以及基础设施的建设与维护,这些都决定了“冰上丝绸之路”建设必然
11、存在着资金与技术的“双高”要求。由于气候因素的不确定性,过境运输需求存在较大波动性,加之北极航道中短期的市场太小,而成本风险太大。并且这些基础设施要修建在北极地区的永久冻土层上,对于修建技术要求极高,并且很难在短期内实现盈利。以美国阿拉斯加为例,除去天然气的开采设备成本,仅天然气的运输设施建设就需要投入650亿美元,运送其他矿产资源所需的道路设施建设,每百英里需要投入4亿美元到6亿美元,这些还不包括其他因冻土解冻所造成的道路改建、后勤及保养费用等。(五)传统安全威胁与非传统安全威胁并存受“冷战思维”的影响,一些国家出于本国利益要求和实施全球战略的考虑,大打“北极牌”,划定“北极圈”,使得北极地
12、区有被裹挟到世界“极化”旋涡中的巨大风险。显然,这对未来北极地区的和平与发展是极为不利的。虽然各国在北极地区爆发大规模冲突的可能性不大,但北极军事化趋势的增进,给地区造成的紧张化形势,会影响北极航道的正常开发。此外,北极非传统安全问题及其应对已经成为北极安全治理的重要内容。2非传统安全主要集中于环境保护和应对气候变化,72023年8月Northeast Asia Economic Research强调资源可持续开发与利用。北极生态具有较大的脆弱性,在全球气候变暖的影响下,北极冰雪加速融化,加之人类进入北极活动日益频繁,航船所排放的废气、人类排放到北极地区的各种垃圾以及石油泄漏等,都严重影响了北
13、极的生态环境。如果北极经济开发不可避免,那么围绕着北极自然条件下的开发技术、管理制度和基础设施就必须要满足北极治理的现实要求,实现以环境和生态不受破坏为前提的经济开发和技术进步将成为北极治理的重要内容。此外,社会意识形态也将对北极经济开发产生重要影响。随着现代化进程的加快,北极土著民族意识到社会变化的程度以及对其生产生活的影响,加之不同的宗教、习俗、惯例等增加了集体行动的不确定性。二、“冰上丝绸之路”国际经济合作制度设计基本要求(一)强化北极命运共同体理念在经济上,要积极推进共同发展、合作共赢。人类命运共同体的理念把创新看作发展的根本源泉,重视科学技术生产力发展和促进国家间的科学技术合作。与此
14、同时,没有国家间的经贸合作,就不可能实现经济发展。我们应该提倡公平、包容、创新、开放、互利的发展模式。北极利益攸关方在合理谋求北极利益的同时,都肩负着保护北极生态环境的共同责任,尤其是碳减排责任和极地航运防污责任。在这种身份认知下,建设和平稳定的北极承载着各国共同的利益关切,各国必然采取有利于北极总体发展的举措来妥善处理利益分歧,在维护自身利益的同时,促进共同利益扩展,从而奠定北极治理的共同伦理基础。北极命运共同体构建理念以北极域内外国家在北极治理问题上的共同观念为基础,实现从功能性合作向制度性合作的纵向发展,以及从板块式向整体式的横向融合,达成共建共享、合作共赢的共识。在新时期新形势下,中国
15、致力于积极务实的推进北极合作,提出构建“北极命运共同体”的新理念和新主张,这有助于打破北极“圈内”和“圈外”的身份认知惯性,有助于通过寻求制度化方案和共识性举措,长效管控北极地区权力化、利益化和安全化的过度倾向,表明了中国坚持走共同发展共同繁荣的北极合作之路的决心和信心。(二)彰显互利合作共建共赢原则合作是中国参与北极事务的有效路径,中国作为具有全球影响力的域外国家,在参与北极事务过程中,既要正视北极国家在北极治理问题上的先发优势,又要兼顾其他域外国家在北极地区的利益诉求,更要维护中国合理的北极权益。“冰上丝绸之路”合作制度设计应坚持多边主义,反对单边主义,重视联合国等政府间国际组织对北极治理
16、与国家间互动的作用。中国在“冰上丝绸之路”合作中愿与北极域内外国家与非国家行为体等共同开展合作,围绕航道建设、环境保护、科学研究、资源开发、人文交流等领域开展全球性、区域性、次区域的多边和双边北极合作。共赢是中国参与北极事务的核心价值观,“冰上丝绸之路”合作应坚持共贏原则,主要体现在两个层面:一是国际社会层面,实现北极利益攸关方在各个议题领域中的协同共进,寻找并扩大彼此间的共同利益与合作基础,确保实现域内外利益攸关方能够普遍性获益;二是实现北极地区的人类活动与生态环8第4期总第38期一带一路Northeast Asia Economic Research境的和谐统一,构建北极社会发展与自然环境
17、保护的协同系统。中国作为“冰上丝绸之路”建设的倡导者和积极推动者,必将持久秉持共商、共享的理念,坚定不移地在多边主义框架下参与北极治理的规范制定,增强与相关国家的互信,通过正式和非正式的国际规范安排,统筹协调不同利益攸关方之间、人与自然环境之间的冲突,实现经济活动与管理规范、环境保护之间的协调,实现北极权益的代际传承。(三)坚持“建设性参与”策略“建设性参与”是指中国以负责任的方式主动参与北极地区国际组织的规范构建过程,提出中国主张,作出中国贡献,提升中国在北极治理中的话语权。中国在制定北极参与政策的过程中,需要分析北极国家与域外国家在北极治理问题上的思维差异。北极国家出于国家安全与主权完整的
18、考虑,更愿意维持北极治理的排他性,中国等域外国家由于在北极没有领土,只能在得到相关北极国家认可的情况下,有限参与北极事务,坚持在多边框架下参与北极事务是中国北极政策的基本方针。中俄共同规划和发展港口、铁路、公路和口岸等基础设施,强化沿海运输通道、跨境运输组织和边境基础设施等方面的协作,促进互联互通的长期交流机制,推动中、日、俄、蒙、朝之间的过境运输。中国要想有效参与北极事务,就应避免面面俱到地构建北极政策,而是遵循稳健且实事求是的立场,在困境中开拓思路,在矛盾中探寻机遇,采取“建设性参与”的策略,融入北极治理的规范性构建过程。中国“建设性参与”北极地区国际组织的相关事务,就是要通过主动且有效的
19、交流,让国际社会知晓中国参与北极事务的和平意图,淡化因信息不足导致的误解。(四)平衡北极利益相关者利益关系就北极地区来说,利益分配是个现实和迫切的问题,究竟由北极国家来主导还是由北极国家和近北极国家合作推动,抑或是由世界各国共同参与,其间呈现的是对北极地区开发权益的争夺。北极八国在北极有各自的利益诉求。俄罗斯主要关切的是北极的经济利益和国家安全,在冰层不断融化的情况下,俄罗斯可以从开发欧亚海港最短航线北方海航道和开采矿产中获取巨大经济利益,北极地区直接关系到俄罗斯的国家安全,因为在此分布着俄罗斯许多重要的国防工业企业。加拿大在北极地区的优先政策,大部分是为确保其北部社会经济稳定和生态可持续发展
20、,吸纳原住民团体参与北极政策制定,将改善北部地区居民生活作为其处理北极事务的核心。丹麦优先利益在于发展北极交通走廊,尤其是北方海航道。美国在北极活动的优先是确保其军事战略优先和海军自由机动灵活,确保美国国家利益和地区生态安全。冰岛关切北极自然环境变化对其经济的影响,冰岛在北极逐步形成了其系统的北极战略,并被纳入到全欧洲的北极政策战略体系之中。挪威北极政策的主要目标是维护和平稳定及加强战略可预测性,确保充分考虑环境保护利益的整体发展管理体系,深化国际合作并加强法制,通过共同采取地区及国家层面的各种措施来刺激本国经济发展,发展基础设施,开展科学研究。瑞典在北极活动的优先方向是气候与环境经济发展及社
21、会领域。芬兰在北极经济领域中尤为关注造船木材与采矿业以及相关的基础设施建设,主要经济目标是确立其作为北极研92023年8月Northeast Asia Economic Research究大国的地位。此外,北极域外国家如中国、日本、韩国、新加坡、印度等许多国家在北极也有其关切和利益诉求。近北极国家和非北极国家的有序介入,有助于营造制度性开放的新环境,形成共同开发、共享利益的新局面。如果缺少一个被普遍认同和接受的、长效化的利益分配机制,那么,北极地区将不可避免地陷入恶性竞争的风险境地。三、“冰上丝绸之路”国际经济合作制度体系构建(一)区域经济合作制度区域经济合作制度设计的重点领域包括:一是北极航
22、道开发与运营合作,包括航道的水文条件、航运环境以及气候变化影响、北极航运安全保障等,鼓励中国企业参与北极基础设施、港口等方面的建设。2020年前后,俄罗斯通过了对北极地区建设发展的一系列相关决策,决定将俄罗斯境内的北极地区资源基础转化为物质条件,并将北极海上航线变成一条在未来很长一段时间内向国际航运开放的交易区。北极发展的关键作用在于北极航道开发利用,北极航道是连接俄罗斯西部地区和东部地区、欧洲港口和亚洲港口的最短海路。从长远来看,这条交通大动脉将有望成为连接亚太地区和欧洲的最短纽带。开通北极东北航道,可以每年节约航运成本530-1270亿美元。其中,中国沿海港口至北美东海岸的航程比传统的巴拿
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