《乡村振兴促进法》视域下村民自治的优化路径探索.pdf

2023年第2 期(总第16 1期)黑龙江省政法管理干部学院学报Journal of Heilongjiang Administrative Cadre College of Politics And LawNo.22023(Sum No.161)乡村振兴促进法视域下村民自治的优化路径探索张妮（中共张掖市委党校（张行政学院），甘肃张掖7 3 4 0 0 0）摘要：乡村振兴促进法的颁布实施对于提高乡村治理法治化水平，全面推进乡村振兴具有重大意义。发挥好农民的主体地位,加强村民自治则是乡村振兴的关键所在。随着乡村人口大量流入城市，村民自治过程中普遍存在村民对村庄事务关注度较低、自治主体结构失衡、自治能力较弱等问题。通过壮大集体经济，提高村民关注度；建立体制机制，积极吸纳人才；规范权力运行，提高自治水平；完善村规民约，提升治理效果来优化村民自治路径，提升乡村治理水平，吸引村民积极参与乡村社会治理，落实好乡村振兴促进法，助推实现乡村振兴。关键词：乡村振兴；村民自治；村委会中图分类号：D422.6习近平总书记指出，在党的工作中，三农问题是关键性工作之一，而要想妥善解决三农问题，就需要加快乡村振兴战略的推进。2 0 2 1年发布的中央一号文件，明确了新发展阶段农业农村优先发展、全面推进乡村振兴战略，实现乡村的现代化。2 0 2 1年2 月2 5 日，乡村振兴局挂牌成立。2 0 2 1年4 月2 8 日，中共中央国务院发布关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，2 0 2 1年6 月1日，中华人民共和国乡村振兴促进法（以下简称乡村振兴促进法）公布实施，明确指出要建立健全自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，加强农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设。党的二十大报告强调要全面推进乡村振兴,并强调全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。要推进乡村振兴，必须要加大农村基层的基础工作建设,要积极发展基层民主，不断健全基层党组织领导的基层群众自治机制。落实乡村振兴促进法，全面推进乡村振兴,实现治理有效是基础与关键。为实现治理有效的目标,新时代中国乡村治理已经探索出政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”的基层综合体系。但在“五治融合”过程中，自治仍是短板。面对乡村基层群众自治组织实际运转乏力，对现实的有效回应不足，村民自治作用未能充分发挥等缺憾，呕须对此问题进行更具有实践操作性的深入研究。从2 0 17 年中央一号文件提出要“完善村党组织领导的村民自治有效实现形式，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作”以来，历年中央一号文件中都对加强和完善村民自治提出了相应要求。2021年6 月1日起实施的乡村振兴促进法中也强调要实行村民自治，发展集体所有制经济，推动乡村振兴。村民自治作用的发挥对于落实乡村振兴促进法，全面推进乡村振兴具有重大意义。收稿日期:2 0 2 2-12-15作者简介：张妮（19 8 8），女，陕西富平人，公共管理与法学教研部主任，讲师，从事法治理论、地方法治建设研究。20文献标志码：A一、村民自治在乡村振兴中的重要意义文章编号：10 0 8-7 9 6 6(2 0 2 3)0 2-0 0 2 0-0 4二、村民自治存在的问题首先，村民自治是“以人民为中心”发展思想的客观需要。坚持“以人民为中心”要求一切为了人民，一切依靠人民，始终为人民利益和幸福而努力奋斗。在实现乡村振兴过程中，村民作为乡村社会的主人，既是乡村振兴的推动者，也是乡村振兴的受益者。乡村社会的发展与未来走向，最终要依靠在当地实际居住的、熟悉情况的村民来决定并为之奋斗，与其他社会主体相比，他们更加熟悉本地的情况，乡村振兴与他们的切身利益密切相关,对乡村振兴的实际效果更有发言权。因此,在乡村社会治理的各个过程、环节都要始终坚持以村民为主体的标准,并将这一标准落实到实施乡村振兴的各个环节，始终坚持村民受益、村民决定这一标准。其次，村民自治水平的提高是实现乡村振兴的重要保障。实现乡村振兴的强大动力和源泉是广大村民们对美好生活的向往,正是这一美好的愿望不断助推实现乡村治理有效，作为乡村振兴的受益者,有效的治理还需村民的积极参与和大力支持。村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督本就是村民自治的应有之义。因此，在乡村振兴过程中，不能够过多的依赖于外部力量来推动实现村民自治，而要不断提高村民自我管理水平、自我发展能力以及参与村庄规划建设的能力来提升村民自治水平。要让村民在乡村社会治理过程中切实感受到自己的意见被尊重、作用能发挥、主体地位得到凸显，乡村振兴对自已生活生产的改善，激发出投身乡村振兴的内在动力，为推进实现乡村振兴，创建美好家园做出自已的贡献。最后，村民自治是中华优秀传统文化的继承与更迭。中国乡村社会具有极强的本土特色、一乡一村差异较大。在这样的乡村社会简单的将法律制度直接进行搬运，通过政府强制推行是难以获得巨大成效的。仅张掖市而言，不同县区的村落之间，都有着不同的村规民约、风情礼俗，这些规则具有让村民内心自觉遵守的内在强制软执行力，它不仅是乡村民众的价值指引与追求，还体现着中华优秀传统文化的继承与更迭，有效地弥补了法律体系在不断完善过程中存在的不足之处，更好地调解乡村社会中的村民关系，使得村民自治更具有操作的可能性。（一）村民对村庄事务关注度较低每年中央一号文件都聚焦“三农”问题，体现了国家政府对于农村关注度的持续增强，投入力度不断加大。反观农村,作为主人的村民们却将发展的目光更多的投向了就业机会较多、条件设施较好的大城市。由于城乡发展的不平衡、公共服务供给差异，在教育、交通、医疗、养老等各个方面农村的保障水平与城市无法相比。为了改善家庭生活条件,外出打工已经成为很多农村家庭重要的经济来源，一些农村家庭往往举家搬迁，主动加入城市化进程之中，村庄中的房屋长期空置，土地多交由村集体进行管理，每年领取固定收益,除涉及自身利益之外,对于村庄的发展鲜少关心，更谈不上参与村庄治理了。除在重大节假日能看到一个生机勃勃的乡村外,大部分时间乡村社会都呈现的是“人去楼空”的景象2 。留守的老幼妇孺往往更关注自已家庭的具体生产生活，无心更无力参与到公共事务中去，对村集体的公共事务普遍缺乏热情和耐心，往往是被动地接纳,在情况不明的背景下甚至反对一些村庄建设项目的上马实施。（二）自治主体结构失衡乡村振兴过程中，乡镇政府未对乡村社会真正“放权”。乡村振兴各类建设项目推进过程中，乡镇政府对乡村社会事务的介人不断加深，作为纽带的村委会在实践过程则缺乏对自身的准确定位，作用没有充分发挥，严重影响自治效果。中华人民共和国村民委员会组织法（以下简称村委会组织法）第5 条明确了乡镇政府与村民委员会之间工作上的指导、支持和帮助的关系。但在具体实施过程中，村委会职能作用的发挥高度依赖乡镇政府的支持，乡镇政府在财政支持、政策扶持、项目建设等多方面都对村庄发展产生重大影响，甚至发挥决定性作用，由此导致村委会对乡镇政府的过度依赖，忽视了村委会的合法性来源于村民的投票授权，代表了村民或村民小组的意志，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织 这一性质定位，一定程度上畸变为乡镇政府的下属机构，主要职能变为承担乡镇政府交办的各项工作，忽视村民需求。职责不明确、政府边界不明晰，一定程度上影响了村委会作用的发挥,挤压了村民自治的空间。在全面推进乡村振21.三、村民自治的优化路径兴的背景下，迫切要求村委会职能回归，不断提高村民自治能力，转变原有“大政府，小乡村”的治理方式。（三）自治能力较弱乡村社会发展水平不及城镇、村民大量流失、乡村社会治理主体缺乏，不仅难以充分调动村民参与村庄的建设与发展，而且弱化了村民的共同体意识。实践中，村民既不是乡村社会治理中的参与者和决策者，也不是村民自治的执行者,村民自治已经丧失了本身的含义。在村委会选举过程中，一些村庄仅仅是形式上的参与,外出务工人员因长时间待在城市,对乡村情况不了解，直接弃权或“用脚投票”的现象时有发生；由于乡村精英的流失，在村庄一些建设项目的开展过程中,决策的做出更多依赖乡镇政府的拍板推进；村干部疲于应对上级安排的各项行政任务，与村民之间的沟通交流日益减少，再加上“一刀切”的推行村两委成员年轻化,致使原有沟通渠道逐渐削弱,对村民的利益诉求不甚了解,脱离了自治管理对象，忽视了乡村治理内容。在村委会自身能力存在短板，乡村社会治理要求标准不断提高的形势下，自治组织已经难以适应这种新形势、新变化，与村民的需求不相匹配，无法承担乡村社会治理所具备的功能。（一)壮大集体经济,提高村民关注度在吸引村民对乡村自治关注度上，除国家继续加大对基层的宣传投入外，农村经济实力、尤其是村集体经济实力是凝聚全体村民，有效开展村民自治的重要动力。乡村振兴促进法规定：“发展壮大农村集体所有制经济”，这不仅是乡村振兴的要求，也是提高村民对乡村社会治理关注度的强大动力。要在村民之间构建实实在在的纽带，创造共同利益将村民进行联结，进而形成乡村共同体意识。对于村民而言集体土地就是纽带，土地是农业生产最基本的要素。按照“凡是村集体公共事务必须由村民自治的原则”，集体土地成功地将村民进行了有效联结。目前，农村土地实施“三权分置”的产权制度，在充分释放集体土地活力的同时，为充分发挥土地的规模化、集约化作用，满足农业适度规模经济的需要，不可避免地要与村民个人土地进行有效整合，这种整合有助于在村民与村庄事务之间构建起“利益联结”，成功吸引村民对乡村社会的关注，也让举家搬迁、在村庄仍有土地的外出务工人员关注乡村。所以，不断壮大集体经济将成为村民自治的重要动力。传统的农业生产环节多、工作强度大、利润低，一定程度上导致乡村人才流失。为有效实现村民自治，要不断鼓励村民成立农业经济专业合作组织，构建起村民之间的利益联结。合作社成立后，要实现资本化、规模化、专业化、社会化的新型农业经营生产，离不开资本、人才、技术等要素，需要吸纳各类市场资源，特别是吸引村庄外流人才，通过对村民进行有效组织，完善治理结构，有助于提高村民对村庄事务、未来发展的关注。当乡村发展前景能够与城市比肩时，富有乡土情怀的村民回流将成为自然而然的事情,这也有助于最大限度集中和发挥村民的自治智慧与力量，形成涉及各领域内的利益联结体，以适应村民多元化的利益诉求，推进乡村自治事业全面发展，助推实现乡村振兴。（二）建立体制机制，积极吸纳人才乡村劳动力、社会精英大量流失一直是加强村民自治和实现乡村振兴的重大阻碍。解决人的问题是推进村民自治、实现乡村振兴的关键。通过政策支持，制度设计，不断提高乡村对人才的吸引力，吸引那些从乡村走出去、见过世面、关心村庄建设并且愿意回村参与乡村社会治理的各类精英，他们与一般农民比文化水平较高、对国家政策的领悟能力强、视野开阔，通过吸纳他们参与治理有助于提高自治能力，推动实现治理有效的目标3 。在乡村振兴促进法实施过程中,各地可以根据实际,通过地方立法的形式,在人才支撑方面，制定更有吸引力的薪酬福利和职业发展渠道，吸引更多既有能力又有意愿致力于家乡振兴的现代乡村精英进人村民自治组织甚至村党组织，为乡村自治充实人才。大量的乡村社会治理实践证明，退休后返乡生活的公职人员、医生、教师、军人在村庄中有威信、理解国家政策、具备相关专业知识，能够在乡村社会治理过程中充当现代“乡贤”的角色，他们的加入，有助于提升村民自治能力、提高乡村社会治理水平。当前,在加强基层组织建设上,不断推进村两委班子干部年轻化，与乡村发展前景相比,年轻干部有着更为广阔的发展前景，为保障吸纳的人才不流失，真正把人才留在乡村，需要依据乡村振兴促进法建立起一系列22体制机制，在政策补贴和养老保险等方面加大扶持力度，不断拓展人才流动的渠道，充分激发年轻人干事创业的热情与活力。（三）规范权力运行，提高自治水平村委会是群众性自治组织，不是政府的派出机构或组成部门。在推进村民自治过程中，乡镇政府和村委会都应该严格按照村委会组织法和相关法律规定，明确自己的角色定位，厘清两者之间指导与协助的关系，对于依法属于村民自治范围的事项通过召开村民代表会议讨论决定，乡镇政府不得进行干预。对于村委会组织法规定的政府指导、服务、支持事项和村民组织协助事项的范围进一步进行明确。同时，村委会自身要提高治理能力和水平，首先要从思想上开始独立，明确自已的工作职责和作用，逐步摆脱对乡镇政府的过度依赖,严格按照村委会组织法与相关制度法规开展本职工作，认真搭建交流平台，及时反映村民诉求，必要时，可以请乡镇政府进行指导协助。一是加强村委会对乡村社会治理行为的规范与监督。首先，村委会的治理行为须以村民的认可和支持为前提。提高村民选举过程中选举权的保障，选举程序的公平。其次，要切实贯彻好落实好党和国家有关农村治理的方针政策,结合农村治理的实际情况具体问题具体分析。最后，要建立农村治理中招商引资的责任追究机制,防止村委会领导者利用权力谋求个人私利的行为。二是提高村委会的自主性。自主性是提高对资源的获取与支配能力来增强其在农村治理中的自主性,是新时代乡村治理“五治融合”中自治内容的重要体现。要坚持互利共赢，协同合作的理念，加强村委会同市场性治理主体在经济领域的合作，提高对村集体各类资源的利用效率，在乡镇政府的帮助下做好村庄短期与长远规划，尤其是对本村集体土地资源的开发与利用要有长远规划。当然，对于乡镇政府的各项工作，村委会也应积极协助配合开展工作，为建设美丽乡村共同发力，推动乡村振兴促进法的实施，在全面推进乡村振兴战略中发挥好主体作用。（四）完善村规民约，提升治理效果传统的乡村社会治理主要依赖传统的习惯法、家族法和村规民约等民间法发挥作用，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，这些规则的价值意义被再次发掘。在乡村社会治理中村规民约发挥着维护生产生活秩序、调解利益等重要作用，村委会组织法中对其规范性地位也予以认可。因此，在村民自治过程中，除遵守我国宪法村委会组织法等地方性法律法规之外，也要注重发挥村规民约等民间法的作用。随着经济社会的发展，传统的村规民约急需结合国家法律政策和经济社会发展状况进行调整。为保障村规民约作用的发挥，制定过程中，要切实保障村民参与，充分听取意见，提高村规民约的认可度。内容上要提高质量，制定出灵活性、针对性、操作性强的村规民约，对关于村民自治权利行使、自治代表权力行使和农村活力释放等内容严格审查，防止出现自治代表滥用权力现象的出现。实施过程中，为提高村规民约的权威性，对违反村规民约的行为可以给予适当的惩罚，可尝试将“红黑榜”“道德银行”“积分制”等有效做法与惩戒措施和个人征信相结合，定期公布，严重违反的影响个人征信，产生无法申请小额贷款、村集体经济分红适当扣除等负面影响，保障各项村规民约能够有效实施。除乡镇政府、村级党组织和村委会外，还应当吸收村民参与村规民约实施的监督，充分发挥村民在村庄的主体作用，保障村规民约在乡村社会治理过程中实际发挥作用。参考文献：1张纬武.乡村自治中村民主体意识的回归J.重庆文理学院学报（社会科学版）,2 0 2 1，（4).2夏支平，张波.熟人社会还是半熟人社会一一转型期自然村性质的再探讨J.玉林师范学院学报（哲学社会科学）,2 0 10，(3).3兰红燕.我国乡村社会治理法治化研究D.石家庄：河北师范大学,2 0 19.责任编辑：陈晨.23.