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现代企业制度下国有企业的纪检监察

　　摘要：在国有企业走向现代企业制度的过程中，纪检监察也面临着如何转变工作机制、运行模式以适应这一变化的问题，本文从纪检监察工作的职能定位、结构设置与运行模式三个方面对现代企业制度下纪检监察工作进行了探讨。
关键词：国有企业 现代企业制度 纪检监察
Abstract: In the process of State-owned Enterprises tending towards the modern business enterprise system, the work of discipline inspection and control also faces the problems that how to change the work mechanism and operating mode to adopt this transformation. This paper discusses fix position, setup and operating mode for the work of discipline inspection and control under the modern business enterprise system.
Keywords: State-owned Enterprises; Modern Enterprise System; Discipline Inspection and Control
一、导言
国有企业建立现代企业制度，国有及国有控股企业的纪检监察工作不论从思想观念、工作机制和运行模式还是工作方式方法上都遇到了前所未有的挑战。只有理清纪检监察与现代企业制度中监督的关系，找准工作的着力点，才能在国有企业走向现代企业制度的道路上，实现纪检监察工作的有效快速转变。
现代企业制度[1]，是指适应社会化大生产和市场经济要求的产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的一种新型企业制度。现代企业制度的特征是由现代企业的特征决定的，可以从不同角度去理解它的特征。如从财产关系看，它具有产权明晰、法人财产、有限责任等特征；从组织管理制度看，它具有两权分离、相互制衡、激励和约束兼容等特征；从企业行为看，它具有目标明确、分配规范、管理科学等特征。从这些特征可以看出，其实国有企业与现代企业之间的监察工作都是为了维护出资人的利益，保证权责明确，使企业资产的保值增值，为企业的各自价值实现起到监督作用。然而，却因为这两种企业之间产权结构与企业价值的不同导致了其监察工作的不同模式与结构设置。国有企业的产权结构具有特殊性，它在追求社会效益的同时，也注重经济效益，也需要引入市场经济的调节作用。因此，在国有企业走向现代企业制度的过程中，纪检监察也面临着如何转变工作机制、运行模式的问题，本文将从纪检监察工作的职能定位、结构设置与运行模式探讨现代企业制度下的纪检监察。
二、现代企业制度下纪检监察工作的职能定位
建立现代企业制度需要“政企分开”、“党企分开”，公司治理结构的设计需要充分考虑国有企业作为市场主体，其运作需要遵照市场价值规律，因此，在纪检监察工作的职能定位上参照这种理念，在国有资产的监管上也需要借鉴已有公司的监管经验。我们国有企业参照国际上一些公司改制重组的做法，改制的核心是确定相互制衡的公司法人治理结构(香港称作公司管制)，以实现公司的有效监管，达到权、责、利的明确。
随着市场经济的深入发展，国有企业投资体制的改革及相互制衡的公司法人治理结构的建立，在企业内部及其所属单位中将出现资本结构的新变化、管理方式的新问题，原来纪检监察工作的职能定位需要进一步的变革。纪检监察工作将需要根据投资主体多元化的新形势，在企业法人治理结构下运用多种监管途径和方法，加强对全资、控股、参股公司监管，促进建立并完善权力机构、决策机构、监督机构、执行机构之间的权力制衡机制，为企业发展提供体制、机制、制度的保证。虽然国有资产作为一种投资资本参与到市场经济的洪流中，但是它仍然不能失去本质的归属——国有，因此，资产的价值最终需要体现在对人民有益的基础上。从这个意义上来说进行效能监察，保证生产效益的最大化，使国有资产保值、增值，保证党的政策方针的贯彻执行，使企业经济工作和企业党的工作的基本目标，将企业所要承担的社会责任与企业效益追求的目标统一起来，才是纪检监察工作的出发点和归宿。在现代企业纪检监察工作在这种价值取向的定位下，其职能定位就明确性了。
第一，纪检监察工作承担的是“七分医生、三分警察”的角色。监督的职能是为了防止出现意外情况导致失控，并不是为了解决失控问题而进行的监督，也就是说纪检监察工作的价值就在于保证企业的正常运行，资产的有效保值与增值，实行效能监察，而非把查处问题作为其工作的最主要目标。所以纪检监察更多地是“保健医生”，防止“生病”，在出现一些未能有效防护的情况下进行责任追究处理的时候充当“警察”的角色。只有这样的角色才能防范于未然，没有出问题时防范出现问题，出现问题时快速有效地解决问题。但这并不是说纪检监察不再以纪律惩处为重要工作内容了，而是需要纪检监察把监察监督、查办案件与源头防治贯穿到企业经营改革的全过程中去探索。另外，现代国企效能监察需要促进企业用严密的工作规范来保证廉洁守法经营，建立和实行大宗物资及同采购、重大项目招标制度，工程项目跟踪监督和产权进入市场转让等制度来规范生产经营和资产运营，减少流失，压缩管理费用；促进推行财务决算中心制度、预算管理和财务审计监督制度，牢牢把好企业财务管理核心环节，保证资金安全运行，提高资金周转效益。
第二，纪检监察需要参与企业的预算、决策、执行、管理、评估等整个运营过程，渗透到企业的经营管理全过程，成为一个全程化职能。纪检监察并不能仅仅靠监察任务和举报案件的推动来开展，它需要主动地在企业运行工作中实现监察作用，即“寓纪检监察于中心工作之中”。纪检监察不仅仅是针对生产经营管理的薄弱开展工作，而应该扩展到促进保值增值的更大范围。只有在这样的全程监督框架下，才能保证监督的有效性与及时性。在企业实行纵向动态管理中，通过对“物流、资金流和业务信息流”的监管，促进监督制约机制的形成，履行好效能监察职能；在重点监控点上，加大力度参与到企业的决策、财务、购销、产权变动、投资、工程项目和选入用人等重点部位问题的监督，履行好监控职能。
第三，国有企业的大部分领导干部都是共产党员，而且在改制后的现代企业中，仍然有许多党员同志担任领导职务，中国共产党作为一个廉洁的政党，为人民负责的政党，党内的纪律检查仍然需要保证，党风廉政建设工作仍然是合署办公后纪检监察的工作职能。必须结合企业的特点理清工作思路，分层面开展党风廉政建设；在建设良好的企业文化中开展廉洁自律，履行好教育职能；在制度建设中规范领导行为，促进完善科学决策，履行好监督职能。把现代国企领导干部的廉政廉洁自律情况和履行党风廉政建设责任效果纳入领导干部的绩效评价指标体系中，落实企业党风廉政建设工作责任制。如从制度建设入手进行责任分解，层层签订责任书，按责任考核；严格考核党员和领导干部的廉洁自律情况并与晋升、晋级挂钩，与评比、奖惩挂钩，对责任不落实工作不到位者实行责任追究。
第四，随着现代企业制度的建立，企业运营走向专业化与管理综合化，纪检监察工作的工作范围也在慢慢地扩大，逐渐成为一项综合性的监督工作。纪检监察在渗透到企业经营管理全过程后，其工作范围明显地扩大，参与工作的界面越来越宽，对企业产品技术评价、企业运营工作的评估、财务评估等等综合性的工作都成为了纪检监察的内容。综合性的工作要综合性的人才来胜任，即这项工作要求工作人员不仅具有基本的纪检监察业务素质，还具有企业经营管理知识、法律、财会、计算机以及企业产品技术知识等等。
三、结构设置与现代企业制度
企业改制，意味着纪检监察工作面临着体制转换、体制融合和体制创新的三个过程，面临着“新三会”与“老三会”的融合过程。纪检监察组织机构属于其监督部门，需要放到企业的组织机构框架中进行恰当的定位，在完善法人治理结构和强化内部管理中建立、完善自己的工作机制，为其纪检监察工作提供组织保证。
按照当今的法人治理结构设置，它是企业的最高权力机构，它既是出资人(或股东)的代表，对出资人负责；又对企业的经营进行决策，并对管理层予以授权和问责，同时进行监管。国外公司和我国一些按国际惯例运作的上市公司的董事会结构值得借鉴。通常，董事会由执行董事和非执行独立董事两部分组成(趋势是独立董事的人员比例呈上升趋势，有的要占到60%～70%)，执行董事由在公司任职的高层领导担任；独立董事则由外聘专家学者或其它公司的领导担任，其职责是独立地、超脱地参与公司董事会决策并监管董事会和管理层。为使监管有效，董事会还成立审计委员会和薪酬委员会，这些委员会的首脑由独立董事担任。笔者认为，国际上的通用做法，更体现了把所有者与经营者分开，把重大问题的决策和具体的运营分开，把监管机制和运营机制分开的基本原则，更有利于实现权责明确、科学管理的目的。我国公司法规定，股份有限公司设监事会，专司监督职能。其职权包括检查公司财务，对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督，当董事、经理的行为损害公司的利益是要求董事、经理予以纠正，提议召开临时股东大会，监事可以列席董事会会议。公司法要求，公司董事、经理及财务负责人不得兼任监事，以确保监事会的独立性。随着上市公司、一些大型国有企业出现问题，甚至是相当恶性的问题，人们普遍感觉到我国公司内部人控制现象突出，公司监督制度、制约机制需要完善和加强。于是，有关部门相继采取措施，在公司法确定的公司机关基本框架下，对公司董事会、监事会制度进行改革，以期强化对公司内部管理者的监督制约。概括起来，这些年我国董事会、监事会制度改革有三大方面的举措，一是引进英美法独立董事制度，二是对国有重点大型企业监事会实行国务院委派监事的办法，三是作为上市公司监管部门的证监会发布《上市公司治理准则》，在完善和改进董事会制度方面予以全面规范。
　　在公司设立独立董事以后，其与监事会均实行监督职能，积极的一面可以追求“双保险”监督，消极的一面是不可避免的监督成本增加和监督职能的交叉和冲突。有论者提出，我国现阶段实行的独立董事制度旨在建立一种来自体外的监控机制，是独立董事起到更为独立、专业的地位监控公司的运营。监事会目前发挥的作用主要是内部监督、内部控制，重点监督法律制度、政策的落实情况。因此，这两个监督职能的范围与作用其实存在交叉与冲突，笔者认为要解决这个问题，一是独立董事职能重新定位，二是强化监事会监督职能。基本思路是，独立董事定位为兼具监督职能和关系职能，其监督职能不受范围限制，为确保监事会监督职能的落实到位，采取必要措施予以强化。
在企业改制后董事会、独立董事、监事会的组成由于其企业的产权配置不同亦会有所不同，国有企业的转变就是要在明晰产权的基础上尽量形成多元化的产权结构，根据产权的不同形式纪检监察工作运用不同的结构设置与运作模式。
第一，在国有企业的全资产权设置模式中，实质上有四层治理结构——党委会、董事会、经理班子、监事会。在这样的股权设置中，董事长必然由党委书记担任，经理班子则通过招聘合适的企业经营人才组成实现与市场的有效接轨，纪检监察在监事会中可以有充分的发挥空间。出资人监管职责可以推行监事长制度，由纪委书记担任监事长，指导监事会对企业的经营管理活动实施监督，依法行使监督职权，把纪检监察工作融入经营管理，从源头上进行预防。因此，监事会的功能就在于纪检监察，它既有上市公司的监事会功能，防止国有资产流失，又拥有对企业内部党员干部的党风廉政建设的功能。在这种产权结构中的结构设置比较简单，然也正因为在这种结构中容易受党和上级部门的影响，其运作较难摆脱行政色彩，所以需要明确各机构的职责所在，防止越权行为的发生。
第二，在国有投资控股、参股的多种股权设置模式中。在这样标准的股份制公司中，既然把企业推向了市场，就需要按照市场的运行规则来办事，完全可以按照公司法的机构设置进行组建，建立三层法人治理结构。国有资产的出资人即作为控股股东在董事会中发挥作用，纪检监察工作也在监事会的职权范围内发挥作用。一般在国有控股的企业中，党委书记常常担任董事长，纪委书记可以通过法定程序进入监事会担任监事会主席。而在国家参股的企业中，国有资产出资人作为非控股股东，纪检监察工作则要更加严格地在监事会的职权范围内发挥作用。但是，我们不能说就不用对这些国有资产负责了，纪检监察可能面临着更大的改革幅度，在深入企业运营的过程中也要尊重其他股东的利益，实现有效的监督，防止国有资产流失。
第三，科学设置独立董事制度有效发挥其作用。英美基于改善董事会结构的独立性需要，建立独立董事制度的政策旨在于保证董事会独立于公司CEO，以便董事会对CEO实施监督的有效性。我国引进独立董事制度，亦系为解决对公司“内部人控制”行为的监督问题。因此，独立董事等职能在于强调其监督职能。在国有投资企业中选派至少两名独立董事，亦有利于保持决策的科学性和公正性。独立董事有两个特征——“独立”与“懂事”，其可以将纪检监察融入到公司的重大决策与日常运营中，实现监督工作渗透到中心工作的防范作用。在公司法已经对监事会的监督职权作了明确规定的情况下，同时赋予独立董事监督职权，从而构建了监事会和独立董事二元监督的架构。当下颇受认可的制度经济学认为，制度设计的重要功能是合理界定权责边界，惟此，才能降低制度成本，减少外部效应。因此，独立董事的设置在国有投资企业中还不能强制地移植，需要探索协调它与监事会的监督分工，在探讨设计独立董事的理念基础上寻找更好的方式，防止出于“搭便车”等种种原因，否则它们之间的扯皮、推诿可能会使仅有的一点监督效果都耗散为零。
四、运行模式与现代企业制度
当前我国企业的法人治理结构仍然十分混乱，传统的东西和现代的东西混在一起，使法人治理结构很不规范。在国有企业的产权结构多样性的影响下，治理结构更是复杂多样，运行模式也不清晰。有些企业即使建立了所谓的现代企业制度，但各管理层的任命不符合基本规范，各层之间无法进行有效的领导、制约，最终使企业无法有效运作。
在目前的情况下，国有企业要实现有效的运行模式，首要的是理顺党委会、董事会、监事会和经理四者关系，进而寻找合理、有效的运行模式实现企业的健康运转。在企业的结构、模式设计上始终有体现中国特色的方面，把党管干部与市场机制有效结合。然而，不管谁管干部，优秀的管理者必须通过市场机制选出。这有两方面好处：一是可以选到真正有才华的人；二是入选的人必须努力工作，否则有下岗的压力。只有建立了国有企业规范的法人治理结构，纪检监察工作才能够正常有效地发挥其作用。同时，在现代国有企业的规范过程中，纪检监察不能等待法人治理结构的建立，而需要在把握这一过渡过程抓紧转变自己的工作机制，完善工作模式。
首先，实现纪检监察工作的领导体制创新。要充分发挥纪检监察职能作用，实施有效监督，构建合理有效的监督体制，必须通过体制创新构建科学的监督领导体制。关于在地方政府的监督体制，当前理论界提出了可供选择的四种模式：平衡式、 垂直领导式、核心领导式与分权制约式。这四种模式中，第一种最大的弊端是易出现两个权力中心，产生内耗，影响党的集中统一；第二种只能解决地方层次的权力监督，而对中央层次的监督问题却无能为力；第三种在现实中往往很难操作；第四种显然不符合我国国情，在纪检监察工作中不能适用借鉴，而且实践证明，“三权分立”模式也并非最科学、最合理的，操作不好可能使监督效率低下。
笔者认为，纪检监察部门作为企业的职能部门，借鉴领导体制走向“垂直领导式”下的“核心领导式”比较合适，既能保证监督权的独立性和权威性，又能保证企业制度的集中统一，切实加强纪检监察工作。即从党内和企业规章明确现代企业纪检监察组织受企业党委和上一级纪检监察主管部门共同领导，并以上一级纪检监察主管部门领导为主，负责同时为对企业党委和上一级纪检监察主管部门报告工作，在人事任免、查办案件、业务指导、干部培训、考核考评等工作方面以上一级纪检监察机关领导为主。如中国航天科技集团正在推行的监事长制度虽然说是出资人到位的一种形式，但它也在另一方面承担着这种领导体制的转变角色。监事长由纪委书记担任，各级纪委书记经明文规定必须担任同级党委副书记，监事长受企业领导的指导，同时在业务上更大程度上接受上级纪检监察部门的领导。从这个义上来说，监事长才有足够的权力对企业以及其领导干部进行监督，对同级干部进行有效的监督。另外，作为在“垂直领导”下的“核心领导”，监事长仍然受本级党委的领导，党内的统一和企业内部统一也可以保证。
其次，交叉任职，“寓纪检监察于中心工作之中”，实现有效监督。纪检监察工作由兼任党委副书记的纪委书记领导，出席企业党委会、董事会和经理行政会议，可以保证纪检监察工作切实、方便地介入企业的决策、运行过程管理当中，使纪检监察工作减少了监督的信息不对称，推行内部控制与过程控制也更加顺利有效。企业纪委书记依法定程序进入董事会和监事会，担任副董事长或监事会主席，这是国有企业改制与现代企业制度下纪检监察工作结合的关键点，这样出资人或控股股东就有足够的制度保证对企业的经营管理进行监督，对企业领导进行有效的监督，保证国有资产的保值、增值。何家成在研究同一行业10家企业进行国际比较，探讨公司治理的共同性、趋势性时发现，经营班子成员兼子公司CEO这种纵向交叉任职的现象十分普遍。10家中，在7家主流型的企业，董事兼经营班子成员仍然有这种横向交叉任职，一般是1-2人，通常是CEO，以及首席运营官或首席财务官。在企业中交叉任职可以减少领导职数，切实解决分工重叠问题，更为重要的是，交叉任职有利于纪检监察工作紧密围绕经营管理工作，从企业的实际出发，针对管理工作中存在的问题，实施有效的内部监察，使内部监察成为企业管理工作的重要部分。当然，交叉任职也伴随着一定的弊端，比如任职交叉导致任务加重，领导无法有足够的精力投入工作，权力的过分集中也可能侵蚀监督效力等等，现代企业制度中也存在着这样的问题，因此，这一模式仍需要在实际工作中进一步的完善，如要求领导交叉任职不得超过三个职位，而且职位必须有同质性等。
再次，引入外部监督机制，形成内部监控与外部监督双重监督模式。在现代国企内部治理结构中，资产管理部门扮演股东的角色，但并不是国有资产的真正所有者，他们在目标函数、行为方式等方面与真正的所有者不一致或至少不完全一致，也可能更多地关心自身的政绩与仕途，对于内部资产的监督可能不重视，导致纪检监察的效力削弱，甚至在监控和监管方面形成“缺位”。因此，为防止内部监控系统中监督的“缺位”，需要有一个外部监控系统的制约。通过内部纪检监察约束机制来约束和管理经营者的行为在内部监控，依据法律、法规分清公司董事会决策权、监事会监督权、经理层决策权的工作界面。运用企业内部治理制度，明确公司内部董事会决策事项和监控对象、经理层的决策事项和监控对象，纪检监察工作也在监事会的模式下运作，做到权责分明，相互协调、相互制衡。引入外部监控机制是通过引入外部独立董事或会计师出具审计报告制度，对企业的管理行为进行约束。在企业外部监控方面有两种方案：第一，根据企业控股、参股公司的具体情况考虑引入外部董事如引入律师制度，提高董事素质以及监督独立性，严格决策程序，实现决策的外部监督；第二，达到一定规模的国有大型企业需要借鉴上市公司证监会的管理方式，纪检监察的审计引入会计师出具审计报告制度，纪检监察部门在向上级主管部门汇报审计工作时必须附有会计事务所出具的审计报告，并规定出具审计报告的会计事务所三年一换，以防止合谋事件的发生。通过双重监督模式，不仅可以加强纪检监察工作的效力与说服力，还可以保证纪检监察部门的依法监督，廉洁奉公。当然，监督层次的增加必然会带来监督成本的增加，但是，这种成本增加与其收益增加的比例明显更小。
任何治理制度都需要放到激烈的市场竞争中去洗礼并能留存下来，才能证明它是富有效率的，这也正是西方公司治理研究中流行着的一种达尔文式见解。纪检监察的结构设置、运行模式不仅需要理论的支持与指导，更为重要的是需要把它放到市场经济中去运用、检验，以改进与创新。而且历史一再表明，大浪淘沙的市场也会在不经意间带给我们意外的惊喜。
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