审计风暴与财政预算管理.doc

今年审计署向人大提交审计汇报披露出政府部门在预算执行过程中财政专题资金被挤占、挪用、私吞以及使用效益不高问题,是舆论反应最强烈焦点之一。财政资金来自于纳税人,纳税人对所交税收使用状况高度关注,这是社会主义市场经济体制和民主政治客观规定,同步也表明公众对政府腐败行为不满。处理财政支出中违规、违法问题,必须深入深化预算管理改革,完善监督制约机制,加强对权力运行制约和监督。详细说,重要包括如下几种方面:

一、部门预算编制改革

所谓部门预算就是一种部门一本预算。实行部门预算对于建立公共财政框架,规范预算管理,增长预算透明度和约束力,具有十分重要意义。我国自开始在少数部门试点,目前已在全国推行。部门预算改革内容是将本来按功能划分多种行政事业性经费所有细化到部门,部门预算内外资金将统一纳入预算管理。财政部门则根据各部门履行职责、政府界定审批事项和人员编制等客观原因来界定资金使用额度,除法定支出和保证政府中心工作专题资金外,都以基数作为预算分派重要根据,一切从“零”开始。通过四年实践,部门预算编制已获得了某些进展,但仍存在不少问题:一是预算编制过于笼统、粗糙。每年提交给人大审批预算汇报,不仅外行人士看不懂,甚至连专业人士也看不清。西方发达国家,预算编制细化程度非常高,每一笔资金用途及有关细节,都列得非常详细。没有预算编制细化,暗箱操作在所难免,财政透明和公众监督也只不过是一句空话。二是基数加增长预算编制措施没有从主线上得到变化。实行部门预算后预算编制措施,基本上还是根据前一年实际数或前几年平均数为基本根据来确定年度支出方案。由于这种编制措施只重视过去,不重视未来,重视历史原因,不重视发展原因,使得原有某些不合理、不必要支出得以保留,而适应新发展支出未能得到充足考虑,导致支出构造不合理、支出对象利益间不平衡。三是部门预算编制仍然内容不完整。长期以来,我国预算编制不包括预算外收入,在推行部门预算同步,国务院规定实行综合预算,即将各单位所有收支都要统一纳入预算管理,但在实际运作过程中,综合预算只流于形式,对于预算外经费清理不彻底,使得某些部门、单位不少经费仍游离于预算之外。如审计中发现,彩票公益金等财政性资金274.12亿未纳入预算管理,其中,24个部门收取行政性事业费仍放在预算外中央财政专户;中央财政集中彩票公益金135.75亿元,直接拨付有关部门使用。中央财政如此,地方财政在这方面状况更糟糕。
针对推行部门预算中出现这些问题,深入深化部门预算改革是非常有必要。诚然,预算管理改革波及到部门利益尤其是行政部门自身利益调整,其改革阻力是可想而知,但不改革诸多问题无法处理。从上述分析状况来看,此后部门预算改革重点是:(1)细化预算编制,尽量做到预算编制细化到基层单位和各个详细项目,惟有这样,预算编制才有助于监督和审核。(2)变化长期实行基数加增长预算编制措施,实行零基预算。配合目前农村费税改革需要,通过零基预算调整支出构造,为农村费税改革顺利进行提供财力支持。(3)彻底清理各单位预算外资金,取消银行单位内部帐户,严格实行收支两条线,把所有预算外资金纳入预算内通盘考虑,实行真正意义上综合预算。

二、预算执行改革

预算执行改革重要包括国库集中收付和政府采购两个方面内容。国库集中收付制度是以国库单一帐户体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为重要形式财政国库管理制度简称,是指从预算分派到资金拨付、使用、银行清算,直到资金抵达商品和劳务提供者帐户全过程,由国库直接支付和控制。详细说就是在中央银行设置政府单一帐户,财政收入不管预算内外所有纳入中央银行单一帐户,财政支出经支付机构签发后直接从单一帐户中支付到商品和劳务提供者帐户,从而加强国库对财政资金详细收支严格控制。
国库集中收付制度重要是针对我国老式分散型国库收付制度而言。在老式分散型国库收支制度下,财政资金分为预算内资金和预算外资金,许多行政事业单位还设置“小金库”、帐外帐等截留财政资金。预算内收入通过征收机关直接缴入国库,预算内资金支出时,先由支出单位预算单位编制预算草案,由财政部门审核汇总经同级人民代表大会审批后成为正式预算。财政部门按计划、按预算直接将预算资金从国库经中国人民银行拨付到支出单位预算单位开设在商业银行帐户上,支出单位预算单位再根据有关规定和预算规定,自行支付购置商品和劳务各类款项,并在年度终了时编制财务决算报表,报送同级财政。预算外资金未纳入预算管理,其收入不直接纳入国库,而是由财政部门实行收支两条线管理,收入所有上缴财政专户,支出由同级财政部门按预算外支出计划和单位财务收支计划统筹安排,经同意后从财政专户拨付单位,各单位将返还预算外资金自行向商品和劳务供应商支付。当然,也不是所有单位预算外资金都能做到收支两条线,目前尚有些单位自行开设预算外资金专户,进行坐收坐支。这种分散型国库收付制度存在着诸多问题,诸如(1)财政部门与行政事业单位多头开户,转移、分散财政资金;(2)实行“以拨定支”制度,导致资金沉淀、财政支出信息失真;(3)国库资金结算环节多,影响了国库资金及时入库、减少了国库资金使用效率;(4)国家对国库资金监督不力等等。无疑,实行国库集中收付制度有助于加大预算管理力度,提高预算管理和资金使用效率。同步也有助于防止腐败行为滋生,加强廉正建设。怎样建立国库集中收支制度呢?从收入方面看就是取消征收机构、执法机关多种收入过渡帐户以及各单位各部门在各银行开设各预算外收入帐户,只在中央银行设置国库单一帐户,所有财政收入直接缴入国库,将资金集中在一种帐户中;从支出方面看,由分散到集中,即由本来财政部门对预算单位拨付后,再由各预算单位对商品和劳务提供者进行分别支付改为由财政部门按照同意单位预算直接支付给商品和劳与构建国库集中收付制度相配套一项措施是实行政府采购。实行政府采购制度是建立市场经济条件下公共财政框架体系基本规定,是加强政府支出管理一项重要内容,也是防止铺张挥霍和“暗箱操作”滋生腐败重要手段之一。长期以来,我国政府消费行为很不规范,政府采购所需物品和劳务方式,一般是由财政部门每年根据预算单位用款进度层层下拨经费,各支出单位根据需要自行购置。在这种高度分散采购方式下,采购资金脱离了财政监督,致使盲目采购、反复采购、不公平竞争、购置质次价高产品甚至上当受骗等问题时有发生,导致公共开支挥霍和资金使用效益低下,也由于透明度低成为滋生腐败温床。对此,国家在二十世纪九十年代末推行政府公开采购制度。虽然我国政府采购制度已实行了数年,但我国政府采购还存在着规模小、范围狭窄、操作不规范、专业水平不高、执行与管理职责不清、采购方式过于分散等弊端,这些均有待深入完善。

三、预算决策民主化和法制化

现代意义上财政预算产生于英国,它是纳税人与专制权力和特权等级斗争产物。预算一经产生就使财政发生了革命性变化,即由人治、专治社会特权财政转变为公共财政,公共财政建立在预算制度基础之上,预算是公共财政“道路规则”。公共财政基本特性是预算公共决定性。所谓公共决定性是指政府一切收支计划都必须通过代表选民利益公共权利机关——议会或人民代表大会同意才成立。政府提交给公共权利机关预算,假如在财政年度前得不到同意,政府就得关门,这在发达国家是时常发生事;而政府预算一旦同意,就成为立法机关对政府授权或政府对立法机关责任状。预算作为一项年度立法,政府必须不折不扣执行,未经公共权利机关或立法机关许可,不能做任何更改。总之,公共财政体制下政府是预算执行者,而公共权力机关才是预算决定者。
目前我们对政府预算认识很不到位,不仅政府官员,也包括学术界,更不用说一般老百姓。目前还停留在预算是政府或财政收支计划这个表层上。由于对预算本质认识不清,使得预算决策过程和预算执行缺乏严格法律规范。重要表目前:第一,我国预算支出不具有公共决定性。无论是一级政府,还是政府所属部门或单位,预算决定权高度集中在少数领导人手中,诸多状况下是“一把手说了算”。虽然形成预算编制,也要通过人代会审批。但由于我国民主制度不健全,人民代表大会尤其是地方人民代表大会起不到有效地监督和指导政府财政支出行为作用。国家每年把大笔资金拨给部门和地方,怎样使用,领导说了算。资金用完后,详细用在那些方面,除了使用资金少数领导以外,没有人能说清晰。这种不具有公共决定性预算支出,其后果是预算决策极端不透明,政府支出重点往往与公民基本需求相背离。第二,预算执行过程中随意性大。也就是在预算执行中政府和部门根据自己需要可以随时调整收支,更改预算。这样“灵活性”,给各地方和部门挤占和挪用财政专款、财政收支不列入预算等违法违规提供了非常便利条件。我国虽有预算法,但在诸多地方形同虚设,并未认真执行预算法。按预算法规定,碰到超收短收等特殊状况,政府提出预算调整计划,须经同级人大同意方可调整。大部分地方被忽视,少数只是形式上存在。实际上,中央之因此对地方和部门在财政支出中年年出现违规、违纪现象屡禁不止,其主线原因就在于此。因此,必须树立民主理财和依法理财理念,彻底变化领导决定预算状况,使人大一经通过预算就成为铁预算,这可以说是治本之策。

四、加强财政监督,提高预算资金使用效益

审计署在审计和调查某些都市基础设施、公路、水利等项目投资效益时,发现部分项目未按期建成投产、已建成部分项目运行效果差、有工程质量存在重大隐患、挤占挪用建设资金以及损失挥霍严重等。这充足阐明我国预算资金投资效益不高问题相称突出。从发达市场经济国家经验来看,加强财政监督是提高财政预算资金投资效益重要手段。
财政监督既包括外部监督又包括财政内部监督。外部监督重要是指选民对政府财政行为监督。在市场经济体制中,政府财政活动首先要处理是政府部门与非政府部门之间权力、责任和利益关系。政府在获取财政收入上有多大权力?它可以从当年国民生产总值中获得多大份额?它用这些来自公众收入都做了些什么?应当承担什么责任?这些都与社会公众利益亲密有关,因此必须受到选民监督。制度化监督控制包括如下特性:(1)立宪授权。即处理政府财政活动权限,必须根据宪法授予来获得。(2)收入法制化。即政府征收租税、发行公债等一切获取收入行为都必须有法律根据。(3)预算决策审议制。即国家预算支出内容、用途和最高限额等,都必须预先得到议会(人民代表大会)确实认。(4)决算审计审批制。即政府每年必须对财政活动执行状况进行总结汇报,编制决算交审计机构审查,再由议会审批。对政府财政活动监督是国家公共财政管理中必不可少内容。这种监督一般又被称为立法监督或者外部监督。监督重点是财政(公共收支)决策和财政活动成果。
内部监督根据监督对象不一样又可细分为两种:一是同级政府对所属预算单位财政行为监督。对政府各部门财政行为监督在公共财政管理中是一项重要工作。政府在合法获得财政收入,并按合法程序进行了支出决策和支出安排后,财政资源重要由政府各职能部门及各工作单位去开支和使用。它们与否按照规定用途去开支,与否注意了支出节省使用,与否按照支出规定提供了高质量公共服务,代管公共财产与否完好等都是需要进行监督内容。由于作为相对独立政府部门和单位存在局部利益,而政府部门和单位领导也存在个人私利,加之这些局部利益和个人私利满足一般又要运用其在公共资源占有上、公共财产管理上特殊权力,通过一定财政行为体现出来,而这些财政行为要么违反了既有财政规范,要么运用了既有财政规范不完善漏洞。财政监督重要目是使其严格遵守各既定财政规范,如预算安排、财经制度等。二是上级财政部门对下级政府有关财政行为监督。在目前这种分级财政体制下,对于各级政府而言,都存在着一种从下级政府辖区去集中部分财政收入活动和对下级政府进行转移支付活动。怎样保证属于上级政府财政收入应收尽收,保证上级政府安排转移支付项目资金使用合理合法等问题就必然为上级财政部门所关注。向下级政府辖区派出监察机构对其辖区内上述财政活动进行考察和监督,就成为分级财政体制下财政监督一种必不可少内容。
就我国现阶段状况而言,内外部财政监督活动均有待加强。当然,也有学者认为,我国审计部门职能与财政部门监督职能存在反复和混淆,而通过各级人民代表大会实行外部监督却又缺乏有力监督机构支撑。提议应尽快将财政审计作为一种外部监督,审计机构也应从从属于行政机构转变为从属于立法机构。这样不仅能提高财政监督效率,并且能更好地实现财政监督主线目,以保证政府财政活动按照公众意愿合法有效地进行。实际上,把审计机构作为立法机构,是市场经济国家通行做法,国外经验值得我们借鉴。