PPP模式下基础设施建设投融资存在的问题与应对策略.pdf

2023.4A当代会计148工作交流PPP模式下基础设施建设投融资存在的问题与应对策略韩 彦广东广新盛特投资有限公司摘 要：完善的基础设施不仅是城市生活品质的保障，更在推动社会经济发展中发挥着举足轻重的作用。然而，基础设施建设具有投资金额大、建设周期长、政府主导性的特点，给政府财政带来了巨大的压力和挑战。考虑到基础设施建设的必要性和常态化，以公私合作为核心的PPP模式应运而生，并在我国基础设施建设中实现了应用和推广。基于此，阐述PPP模式应用于基础设施建设中的优势，并针对PPP模式下基础设施建设投融资存在的问题提出相应的策略。关键词：PPP模式；基础设施建设；投融资0 引言城市基础设施是人们赖以生存和发展的关键，是保障城市日常运行的工程性和社会性基础设施的统称。在全面推进城市化建设的当下，基础设施已经成为制约城市经济、社会、环境发展的关键因素，是城市实现高质量、可持续发展的基础性保障。以往，城市基础设施建设所需的大量资金投入基本由政府部门承担，而随着城市发展速度加快和规模的扩大，基础设施建设项目的数量增多，要求不断提高，所需投入的资金逐年增多，加重了政府财政的负担。因此，亟须探索有效的应对措施，以缓解政府财政压力，同时保障基础设施建设的稳定。PPP模式的引入更符合市场经济的发展规律，能够在保障城市化建设有序推进的同时，实现社会资本的增值和收益，从而形成双方共赢的良好发展局面，为城市基础设施建设提供足够的动力保障。1 PPP 模式概述PPP（Public-Private-Partnership）即公共私营合作制，是指在公共基础设施建设中，公共部门和社会资本通过融资等形式共同承担起公共服务的职能。PPP模式强调了合作双方资金风险的共担性，其所提供的公共服务或产品需具备一定的公益 属性。作为一种现代的合作模式，PPP模式是时代进步和市场经济发展的产物，其有效应用更代表着社会生产力发展水平和人们物质生活水平的提高。而PPP模式之所以能够得到重视和应用，最主要的原因在于经济的高质量发展极大地丰富了人们的物质生活，但与此同时，也进一步拉开了城镇公共基础设施建设与人们物质需求之间的差距。为了缩小差距，就要求公共部门加快基础设施建设步伐，这不仅需要时间，更需要足够的资金保障，只依靠政府财政难度极大。也正因为如此，人们将目光投向了社会资本，这为公共部门与社会资本合作提供了发展的机遇和平台。2 PPP 模式应用于基础设施建设中的优势首先，缓解了公共部门的资金压力，弥补了政府财政资金缺口。在城市化建设发展的过程中，基础设施建设是重要保障。但随着基础设施建设项目数量和规模的扩大，对资金的需求量也逐渐增加，给政府财政造成了极大的负担，财政资金的缺乏在一定程度上会阻碍基础设施建设的进程。而社会资金来源广、数额大，且也在积极寻求能够实现投资和盈利的途径，这是PPP模式能够在城镇基础设施建设中得以应用的主要原因。PPP模式的应用实现了投融资主体的多元化，加速推进了投融资改革的步伐。其次，PPP模式下的基础设施建设强调合作双方的共同参与，共担风险，同时明确了双方在合作中所承担的责任。相对于公共部门而言，在整个合作过程中，社会资本的融入更能体现出其在技术和管理上的优势，从而确保建设项目能够顺利开展，保障了双方利益，降低了资金风险，加快了城镇基Contemporary Accounting149Apr.2023工作交流础设施建设的步伐。除此之外，在PPP模式下，政府不再承担项目执行和监督的双重身份，项目执行的职责由社会资本承担，更能发挥出合作双方的优势，达到优势互补、取长补短的效果。最后，PPP模式在基础设施建设中的应用还能有效控制项目成本。对于公共部门而言，其在市场竞争中并不具备优势，而社会资本常年面对复杂的市场竞争环境，更熟悉市场发展规律和环境，无论是在技术方面还是在管理方面都形成了较完善的体系，且在项目管理、财务管理方面都具备较健全的制度和流程。而这些优势具体到项目实施过程中会重点体现在成本管理和质量监控上，从而在保障质量的前提下，实现成本的合理化控制，最大限度地降低项目成本支出。3 PPP 模式下基础设施建设投融资存在的问题3.1 风险控制不足基础设施建设通常具有项目周期长、环节多、不确定因素多的特点，这就意味着风险较大，一旦中间任何一个环节出现差错，都可能会使公共部门和社会资本面临较大的财务风险。尤其是随着基础设施建设项目数量的增多和PPP模式应用范围的扩大，政府对PPP模式给予了更多的关注和支持，虽然从短期看政府财政压力得到了缓解，但从长远发展来看，一些地方政府并未深入系统地分析和了解PPP模式，前期准备工作不充分，甚至存在盲目推进PPP模式的情况。这样一来，非但没有减轻政府的财政压力，反而加大了财务风险。3.2 社会资本不够充足社会资本不够充足也是很多地区在实施PPP模式中面临的难题，相对于苏浙沪等经济较发达的地区，一些边远城市或经济欠发达的二、三线城市存在经济发展滞后的问题，社会资本不充足、不丰富更是普遍现象。因此，对于这些地区和城市而言，在推进PPP模式时，会面临寻找合作伙伴难的问题。即使找到了合作伙伴，也无法确保资金能否维持整个项目运行全过程，随时面临项目建设资金不足的难题，甚至会出现因资金问题而导致项目中断的现象。3.3 项目收益吸引力不足项目收益才是吸引社会资本的关键因素，尤其是针对周期长、投入资金多的基础设施建设项目。也正是由于建设项目和合作对象的特殊性，社会资本会更加关注其在项目合作中的话语权和参与度。但实际上，当前宣传和推广的PPP项目多是公益性质较强、持续时间较长、收益性较低的项目，导致社会资本参与积极性不高，难以吸引到一些有资质、有口碑的高质量企业。3.4 PPP 融资模式单一PPP融资模式单一，缺乏创新性，能够吸引到的社会资本的数额十分有限。大量的实践表明，开展多元化的融资模式是规避资金风险的重要途径。而一旦PPP融资模式单一，意味着风险只能由一方承担，会造成资金管理的风险增大，增加成本支出。调研数据显示，现阶段我国的PPP融资模式大多依靠银行贷款，通过其他方式实现融资的途径较少。而银行作为融资的中间环节，也间接增加了融资成本，加之银行贷款对贷款金额、审批流程、还款期限等方面都有极严格的要求，一旦项目建设过程中出现问题，就可能会造成资金无法在规定期限内归还，最终导致项目风险增加。此外，考虑到基础设施建设的公益性特点，很多项目并不能实现高额的盈利，而如果银行仍设置较高的贷款门槛，势必会影响PPP融资项目的整体进度。3.5 社会资本准入门槛高、退出难度大PPP模式在我国应用时间尚短，所积累的成功经验不多。PPP模式下的融资项目规模小且社会资本参与度不高是普遍存在的问题，这在很大程度上限制了城市建设的高质量发展。一些规模较小的企业由于无法达到银行贷款的需求，即使参与PPP模式的积极性极高也无法获得贷款，这也阻碍了PPP模式的发展。除PPP项目准入门槛高之外，社会资本退出也会遇到一定的阻碍。这主要是因为退出渠道单一、融资渠道单一，对参与PPP项目的社会资本有专用的要求，即资金应用范围有严格的限制，退出的途径或渠道也较固定，而这些限制也使得投资者面临的资金风险更大。4 应对 PPP 模式下基础设施建设投融资问题的策略4.1 强化资金风险管控考虑到PPP模式在城镇基础设施建设中应用的可行性和必要性，相关部门应高度重视PPP项目，并制定相应的政策加以正确引导和约束，尤其是针对目前PPP项目中存在的资金风险问题，政府应增强风险管控意识，降低资金风险。大量的实践2023.4A当代会计150工作交流表明，一旦缺乏对PPP项目的风险管理，不但无法减轻政府的财政负担，反而会加大其财务风险。尤其是考虑到PPP项目周期长、环节多的特点，建立起风险监管体系十分有必要。针对PPP项目运行中的风险点，在建立监管机制的同时制定风险应对方案，强化资金风险的管控，确保PPP项目能够顺利进行。此外，考虑到对PPP项目的财政支出通常是以年为单位，并不会形成债务，所以可将PPP项目支出独立于财政债务之外，将其作为政府未来支出的依据。这样一来，在推进PPP项目时，合作双方会明确各自所承担的职能，而项目建设中所产生的债务通常会由社会资本方承担，即使政府出资以参股形式获得了股权，政府对PPP项目给予的财政补贴等资金也不会纳入债务中，这样更有利于政府的财政管理。4.2 构建完善的 PPP 投融资管理体系构建完善的PPP投融资管理体系的前提是要健全PPP模式下的法律法规与社会保障机制，从法律层面对PPP模式给予约束和管理。尤其是考虑到PPP模式涉及多方资金的参与，需要完善、系统的法律法规加以指导，最大限度地保障各方利益，确保项目能够顺利开展。除考虑国内社会资本的参与外，也要积极扩大投融资的范围，加强与国外企业的合作。在制定相关法律法规时，政府也要充分考虑国际条例，为PPP模式下投融资发展做好全方位的保障。此外，为了提高PPP项目的吸引力，政府要做好PPP项目的统筹工作，对收益较高的项目要大力宣传，营造公平竞争的融资环境，保障质量；对收益不高的项目，可以从政策上进行合理的倾斜，确保有充足的社会资金融入。基础设施建设项目前期需要大量的资金投入，但此阶段无法实现收益。而项目建设过程中，除需要一定的资金保障外，更需要技术支撑，同时会有一定的收益呈现。基于项目不同阶段的特点，为了最大限度地保障社会资本的收益，地方政府可承担起项目前期的资金投入，让社会资本承担能够获得收益且对技术有一定要求的项目建设的资金投入，从而发挥出各方优势，保障各方利益。4.3 创新融资方式，优化项目进入和退出模式面对当下PPP融资模式单一的现状，亟须进行根本性的改变，否则难以推动PPP模式的全面发展。因此，在融资形式上，除传统的银行贷款外，也要融入保险、信托、基金、证券等金融机构的资源，在以银行融资为核心的基础上，不断拓展融资渠道和范围，充分借助其他金融机构的优势，拓宽PPP融资渠道。此外，完善PPP项目进入和退出模式也是推进城市建设发展的重中之重。政府等相关部门要结合PPP模式的发展现状，优化和完善PPP项目的进入和退出机制，明确进入和退出要求，通过融资方式的多元化发展，拓宽社会资金进入PPP项目的渠道，在降低资金风险的同时，尽可能地控制成本，保障投资者的经济利益。与此同时，在提高PPP项目灵活性的同时，强化过程管理，既要保障社会资金退出的顺畅性，也要确保项目完成交接后才能退出PPP融资模式，最大限度地保障各方权益。5 结束语作为一种全新的投融资方式，PPP模式近年来在我国基础设施建设中发挥着重要的作用，在很大程度上缓解了政府财政压力，同时保障了基础设施建设的成效，也为社会资本提供了良好的投资和收益途径。但PPP模式在实际应用过程中也存在一些问题，如社会资本不够充足、项目收益率缺乏吸引力、人才储备不足等。因此，相关部门和社会资本都应深入思考并明确自身在PPP模式下的角色定位，针对问题有针对性地制定应对措施，切实提高PPP模式下基础设施建设水平，为推动我国经济社会可持续发展提供动力。参考文献：1 王小梅.PPP模式下建设项目财务管理问题及其改进 J.产业创新研究,2019,3(12):91+123.2 江旭.PPP模式建设项目财务管理问题及其改进措施 J.商业文化,2022,29(2):90-91.3 孔亚腾,冷洪君.PPP模式在基础设施建设中存在的问题及对策 J.现代物业(中旬刊),2018,12(3):28-29.4 刘静.PPP模式下建设项目财务管理问题及其改进分析 J.中国市场,2022,29(5):140-141.