“三孩”政策背景下包容性生育政策时代内涵与推进路径.pdf

6014“三孩”政策背景下包容性生育政策时代内涵与推进路径“三孩”政策背景下包容性生育政策时代内涵与推进路径杨清红（山东政法学院 公共管理学院，山东 济南250014）摘要：包容性生育政策是提升优生优育服务治理水平与规避人口风险的必然产物。该政策与传统的生育政策相比，在理念、目标、主体、对象及内容等方面均发生了明显的转变，融入坚持生育权回归和自主生育行为的创新设计，旨在从多维度回应当下的低生育需求。实施多元化的婴幼儿托育服务，去降低生育后的教育成本，并坚持多维度的鼓励生育导向，去营造互利友好的社会氛围等包容性政策，是当下优化生育治理效能的重要举措。包容性生育政策的有效实施会使未来的生育政策在文化方面被重塑，会协调多元主体形成一个生育友好型社会。关键词：生育治理；包容性；生育支持中图分类号：C913.7文献识别码：A文章编号：2095-3771(2023)03-0060-06国际DOI编码：10.3969/j.issn.2095-3771.2023.03.014人口问题一直是人类社会面临的基础性、整体性和全面性问题。近年来我国人口的出生数量呈现明显的逐年下降趋势。学术界在对老龄化趋势加重、少子化人口与劳动力人口红利消失等人口结构变化的实际关切中以及可持续发展概念的基础上达成了共识，我国面临着严峻的人口发展形势。李斌（2018）指出“到本世纪20年代后半期，我国人口将达到峰值14.3亿左右，人口数量将经历从低增长到零增长再进入负增长的历史性转折”，提高人口综合发展水平仍任重道远，需始终秉持着人口、资源、环境协调发展的理念。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议中明确提出了“增强生育政策的包容性”，确定了生育政策的未来基调。来自于经济学领域的“包容性”概念，给生育政策带来了新的视角。党的二十大报告也明确提出“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。这种“包容性”发展，区别于以经济增长为主要目标的传统性发展，而是将经济成果共享、维护社会公平、保护弱势群体、经济社会协调发展、环境保护以及人类社会的可持续性发展等全部纳入国家的整体发展规划。因此，当前提出的新包容性生育政策，未来会成长为“包容性”发展的核心要素之一。增强生育政策的包容性将会是当前优化生育治理的一种新方式，也是提升我国优生优育服务治理水平与规避未来人口风险的必然产物。1 包容性生育政策的时代内涵包容性生育支持政策，与传统的生育政策相比，在政策理念、政策目标、政策主体、政策对象及内容方面发生了明显的转变。在政策理念方面，包容性生育政策由社会管理向以人为本转变；在政策目标方面，包容性生育支持政策由传统的关注人口宏观目标转变成考虑人口和家庭双重发展目标；在政策主体方面，由传统的政府为主体，转变成政府为主导、多元主体参与的包容性生育政策；在政策对象和内容方面，由市场化阶段对育龄妇女的行政监控和生育处罚，转向包容性生育政策的杨清红（1982）女，副教授，研究方向：老年健康服务。基金项目：济南市哲学社会科学课题：“三孩政策背景下包容性综合生育支持政策机制研究”（JNSK22B59）的阶段性成果。集宁师范学院学报/May.2023/No.361有关生育的公共服务。因此，包容性生育政策在当下也被赋予了新的时代内涵。1.1 包容性生育的政策内涵“包容性”特点纳入生育政策，可以从平衡性、全面性、长期性和可持续性维度进行理解。要实现人口的均衡性发展，一方面需要考虑人口结构内部的协调性；另一方面，要协调人口与经济、环境、资源之间的关系，使之处于协调的状态，这是基于我国实施多年的计划生育政策获得的有益经验。与人口发展紧密相关的生育政策应该具备全面性的特点，要充分考虑国家的经济、社会、文化、产业、资源、环境等方面的综合性战略，实现人口与外部因素的协调发展。人口变化是一个长期性、动态性的过程，要从长远性的视角来考虑，要预警可能的人口安全问题，及时调整人口发展方向性问题。要实现人口的稳定性，生育政策的制定还必须要考虑实用性，生育政策要契合我国的实际国情，与社会基本价值观相适应，具备包容性特点的生育政策正好可以兼顾多方，持续性地发挥效果。1.2 包容性生育政策设计的新内涵包容性生育支持政策的设计和制定旨在尽可能扩大该政策的覆盖对象，在提高政策的效率的同时，该政策主要是坚持生育权回归和自主生育行为，从多维度回应当下的低生育需求。首先，包容性生育政策的设计意味着让生育选择权回归家庭。任泽平（2021）的研究指出全面放开生育实际是让生育权从国家计划回归至家庭自主，是将生育数量多少的选择权直接交给家庭自主决定，充分尊重每个家庭的生育意愿。因而包容性生育政策的设计初衷是家庭自由选择决定自己的生育行为，意味着让生育的选择权利回归家庭，这也体现了当代社会明显进步的生育文明。其次，包容性生育支持政策设计时注重生育行为的自主和自愿。当前社会人口形势严峻，经济社会发展与人口期望之间存在一定的张力，包容性的生育政策应当坚持自主生育的基本原则，即包容性生育政策会明显降低、也有可能会取消对家庭生育数量的直接限制，也会逐渐消除城乡、地区之间的生育限制，但是允许对生育数量进行宣传和引导，包容部分家庭的多育行为。同时，必须要明确，包容性生育政策必须坚持自愿生育这个普适性的标准和原则，非自愿和强迫性生育并非政府的政策导引方向，包容性的生育政策虽有政策的导引，但是政策本身的合理性要求要在“自愿生育”范围内进行。第三，包容性生育政策支持多维度鼓励生育的社会导向。在社会范围内通过实施多样化的生育激励措施，使社会中呈现多元化的生育行为模式，逐步发展形成合理的“代际家庭结构”，即“夫妻+孩”的家庭结构。通过对家庭结构的调整，实现对家庭人口数量弹性的有效调整。多样化是家庭结构模式中的关键要素，包容性的生育政策对多样化的家庭结构具有较强的包容性和接纳性，使得社会可以避免陷入单一化的家庭结构，进而增强家庭对社会风险的抵抗能力。包容性生育政策构建过程中的核心关键点就是要构建多样化的家庭结构模式，以多样的子代选择塑造整个社会多维的家庭结构模式，并建构起多样化社会的家庭基础和“细胞”结构，这是应对当前复杂国内国际形势变化的基础性、急迫性需求。2 包容性生育政策的目标过去的生育政策（如独生子女、单独二孩等）会将控制宏观人口数量作为追求的目标之一，从而忽略了对家庭发展和社会福利福祉方面的关注。控制生育人口数量是我国宏观人口目标的主要指标之一，并非生育政策的主要目标。过去的生育政策重在通过行政化或市场化的方式和手段，控制育龄人口生育子女的数量，以便于更好地管理宏观人口数量指标。生育子女、繁衍后代被认为是对美好生活追求的重要内容，但这种美好追求首先要服从于国家的整体人口目标。相比于传统的生育政策目标，包容性生育政策则具备多元化的目标，在给予宏观人口目标一定重视程度的基础上，更关注的是以人为本的价值理念，有意识地将国家的宏观目标与家庭的美好生活目标结合起来。包容性生育政策坚持以人为本的价值理念，超越了传统的对“生”的关注，将“育”的视角也纳入到人们的视野当中，关注将生和育结合起来的家庭。包容性生育政策对“生”的理解也更加具62有包容性，尊重并支持主体的生育意愿，而非单纯的进行限制，包容性的生育政策的目标具体包括以下三个方面：第一，包容性生育政策旨在维持国家层面适度的生育水平。目前世界各国尚未对“适度生育水平”形成统一性的标准，但我国目前的现实国情是人口的出生率降低，老龄化进程加快，人口出现负增长，现阶段适度提高生育水平对我国来说是相当必要和紧迫的。各个国家为了应对国内的低生育率问题，提出了诸多家庭方面的举措，这也是我国包容性生育政策需要借鉴和学习之处。有学者认为，我国从实施“全面二孩”政策开始，实质便开启了“后计划生育时代”。后计划生育时代生育政策的突出特点是具有较强自主性、不控制、不鼓励的无为而治状态。还有学者认为后计划生育时期的生育政策应该是“适应性的生育政策”而非“调节性的生育政策”。上述两种观点中提出的“适应性生育政策”“调节性生育政策”实质与当前的“包容性生育政策”相吻合，都认为生育政策旨在尊重生育主体的生育意愿，并尽可能为其提供支持和帮助，也可以通过改善生育的社会环境进而调节生育主体的生育意愿和生育行为，而并非仅仅调节宏观人口的数量指标。第二，包容性的生育政策要实现新生劳动能力素质的提升和孩子的全面发展。包容性生育政策，遵循建议的价值理念，尝试建立系统化、普惠型的托育服务体系，并尽可能以较低的成本提供更优质的、使育龄人口放心的教育、养育服务。国家要系统性地进行政策设计，创建一个包含由低龄到青少年时期的一个相对完整的抚育体系，不断完善人口结构，为人口结构的调整和发展奠定良好的基础，帮助家庭减轻养育、教育负担，提升家庭对孩子的抚养能力。第三，包容性的生育政策以提升家庭福祉为目标。生育抚养孩子被大多数家庭视为当前重要的责任和工作，会使家庭女性面临职场和育儿双重压力。包容性的生育政策旨在构建一个家庭友好型制度体系，帮助女性兼顾做好家庭和职场工作，减轻女性的压力，提升家庭的生活品质。结合上述分析，从包容性生育政策的直接目标中还可以拓展出两个发展性目标：第一，要实现社会发展，保障合适的生育水平和人口长期均衡稳定地发展；第二，要实现人的发展。人的发展包括生育主体的个人发展、儿童的发展及所在家庭福利的发展。人口的发展和变化受到诸多因素的影响和制约，很难产生立杆见影的效果，不能立刻抱有过高的期待值，但20世纪欧洲国家出台的旨在协调家庭与工作关系的生育政策调整效果显著，这使我国对包容性生育政策的成效充满期待。总之，人口结构的变化不仅是人类历史上最大的变化，也是当前社会中普遍、重大而深刻的变化，经济、社会、文化等各个方面也必然会因人口结构而发生相应的改变。为了更好地适应这种人口结构的变化，政府在政治层面需要一个更开放、更包容、更全面、更具前瞻性和更平衡的生育支持政策去应对这种变化，它包括通过提供时间、金钱、服务、工作等内容，有效支持怀孕、分娩、养育和教育的整个过程，以提高适龄人口的生育意愿，减缓生育焦虑，实现生育行为，使社会保持一个相对稳定且合适的生育水平。包容性的生育政策正是一个内涵丰富、涉及内容庞杂的概念，并且与社会发展的阶段性相联系，其目标也在不断地丰富和调整。3 包容性生育政策的推进路径要实现预期的政策效果，包容性生育政策在制定过程中要切合实际需求，解决相应问题，对症下药，在政策执行过程中获得各级政府支持，并有相关机制做保障。具体的多样化包容性生育政策举措如下：3.1 配套多元化的婴幼儿托育服务当前社会中适龄人群生育意愿普遍不高，其主要原因是生育前后的服务得不到充分满足，致使适龄人群的生育意愿和生育行为产生一定的差距。最新的调查数据表明，目前婴幼儿的养护压力大、服务资源不充分、不平衡，使很多育龄父母的生育意愿降低。上世纪五六十年代是我国的高生育率时期，为了缓解职工家庭对婴幼儿的照护压力，大部分单位和街道都提供了私人化的托育服务，极大地减轻了适龄生育家庭照顾孩子的压力。因此，包容性生育政策可以鼓励有资质、有条件的单位尝试去提供多元化的婴幼儿托育服务，也可以倡导幼儿园提供一体化的托育服务。同时，也可借鉴63发达国家的经验，如通过健全、完善婴幼儿的托育照顾体系，从而减轻家庭的经济和生活压力，达到降低生育成本的目的。这种设计对于提升适龄人群的生育意愿是必要且有效的。我国可以结合我国实际情况进行创新和调整，去设计优化现有的托育服务体系。包容性生育政策要持续完善托育服务体系、政策法规标准和服务规范标准，为不同年龄段的婴幼儿提供高质量的正规机构护理或家庭护理和家庭支持，并尽快将“家庭护理”服务融入护理体系。包容性生育政策一方面旨在建立多元服务支持框架，使得孩子出生以后能获得较好的照护和服务，保障婴幼儿的权益。这种多元支持框架努力的目标是确保照顾儿童的人能获得平等的劳动权益，实现有效保护妇女在节假日育儿、返回工作岗位或重新就业，尽可能降低妇女工作场所中出现的不公平现象，可以使妇女的权益获得最大程度的保护。女性生育后，愿意重返职场的，包容性生育政策尽可能地为她们链接就业资源，在规定的时间内提供两性平等补贴金，建立女性职业发展保障机制。对于大规模的企业，尤其是以女职工为主体的企业，包容性的生育政策要求企业必须为女职工提供再就业信息支持平台，提供就业信息资讯和职业发展规划，支持生育后的女性进行职业再发展，完善女性生产后再培训的制度和机制。同时，政府可根据企业履行职责的情况，对其采取税收优惠和其它薪酬及处罚措施。3.2 降低生育后的教育成本影响当代年轻人生育意愿的另一个重要原因是孩子的教育成本过高。与上世纪五六十年代的父母相比，当代年轻父母对教育的重视程度显著提升，都试图以更高的标准给孩子提供更优质的教育。但现有的教育资源因需求内容的多样化等因素，其成本却在不断提高，这与当代年轻父母期望通过提供更优质的教育资源使孩子可以不输在起跑线上的教育理念紧密相关。包容性的生育政策在设计过程中应将校内、校外两层面的教育资源都考虑在内，以便减少因教育成本在家庭总支出中比例过高而带来的生育意愿下降。生育压力大不仅仅来自生育抚养下一代本身的成本压力，还有工薪家庭的住房和就业问题。尤其是在大城市，住房和就业问题使年轻群体没有多余的精力去考虑生育的问题，因此，包容性的生育政策还要尽可能为有生育意愿的夫妻提供更优质的住房和就业政策，减缓生活节奏，减轻生活压力，促进其生育意愿的提升。低生育率现象不仅存在于我国，而且也普遍出现在其他国家，是整个世界面对的共性问题。各个国家的国情和人口状况又存在共性和差异性。包容性的生育政策可以借鉴吸收别国经验，优化丰富生育政策内容，以便更有针对性地解决我国生育率低下的问题。3.3 促进家庭成员的代际互助尽管国家统计局相关数据显示我国的家庭户规模在缩小，2020年只有2.62人，但在生育、抚育方面，家庭的基本功能并没有弱化。事实上，代际互助的传统和尊老爱幼的美德依然是维系家庭的重要纽带，在助力家庭发展与延续上起着举足轻重的作用。可怜天下父母心，代际互助在当下年轻家庭子女抚育上的作用更加普及和明显。尤其在学前照护服务体系尚不健全、子女工作和经济压力较大的情形下，隔代照料具有不可或缺性。社会一方面要为老年人育儿提供实操性指导，提升其科学育儿的能力和质量。如可以协调社区和街道，联合专业人员和志愿者，为长期照料者提供身心支持和帮助，协助减缓照顾压力，传授专业、科学的育儿知识和理念，进行健康指导和帮助，在特殊情况下提供辅助性的帮助和临时性的支持。另一方面政策上也要予以关照，程序上要尽可能简化，公益项目对其开放，同时可适当提高医疗保障水平。如政府可以借鉴澳大利亚的祖父母照顾孩子福利，也可以参考新加坡的祖父母照顾者津贴，考虑对我国承担隔代照料的社会成员给予一定的经济补助，缓解年轻群体的抚育压力。包容性的生育政策要促进社会对老年人形成正向的评价，肯定隔代照顾的意义和带来的正面反馈。在社会文化上，要积极进行氛围的建设和引导，对老年人在家庭生育行为方面做出的重要贡献给予肯定，促进社会生活中多样化养育方式的形成和塑造。3.4 营造互利友好的社会氛围改革开放后，我国的经济社会环境发生巨大转变，生育率虽然经过上下起伏，但整体上处于较64低的水平和下降的趋势。任泽平（2019）根据OECD国家的实践经验研究发现，家庭福利开支比例与生育水平有一定相关，2015年OECD国家家庭福利开支与GDP的比例平均约为2.4%。生育水平与入托率有密切的正向关系，如0-2岁入托率越高，生育水平越高；此外，2017年OECD国家0-2岁平均入托率为35%。生育水平也受女性就业权益保护因素的影响，男女就业差距越小，生育水平越高。因此，调整生育政策和配套服务将会有助于改变当前持续下降的人口趋势，包容性生育政策必须要建立一个儿童友好、可以满足育龄群体需求的的配套服务设施和体系，使女性、儿童家庭的需要都得到相应的满足，通过加强教育服务设施建设，更好地与包容性生育政策相配套。提高育龄人口的生育意愿，并使生育意愿可以真正地转化为生育行为是包容性生育政策的重要目标。该目标是要通过体制机制的完善和社会环境氛围的营造，减轻育龄人群的身心压力，使育龄主体可以感觉到放心和安心，改变以往的不敢生、不想生、养不起等生育困境，建立内心安全、友好的社会环境氛围。同时，包容性生育政策还要从制度、物质、服务和社会等多个方面进行调整和优化。可以增加儿童友好的物理环境设施，比如友好的托幼服务场所、舒适的公共活动场所、与儿童成长发展相关的配套服务设施等。舒适的物理空间环境可以很好地缓解生育主体的压力和焦虑，使主体需要的尊重感和满足感得以实现，激发生育意愿，转化成生育行为，家庭福祉得以实现。这些硬件设施和软性文化氛围的建立都离不开制度的保障和支持。3.5 依托信息技术助力长期人口战略执行国家统计局数据显示，截至2021年底，我国60岁及以上老年人口达2.67亿，占总人口的18.9%；65岁及以上老年人口达2亿以上，占总人口的14.2%。国家卫健委数据也表明，老龄化问题目前已成为全球性的人口发展大趋势，是我国今后较长时期的基本国情，并预计“十四五”末期，我国老年人口占总人口比例将超过20%，由轻度老龄化转入中度阶段，在2025年左右，我国老年人口占总人口比例将超过30%，将从中度老龄化阶段进入重度阶段。面对正在步步紧逼的“中度老龄化”问题，我国亟需解决未来长期的人口数量问题。不论是对人口进行实时监测，还是制定人口的远景规划，均离不开实时有效的人口数据支撑。因此，可以依托大数据、云计算等科学技术，实现人口统计时效性和准确性的大跨越，并借助一些新型数据开发平台，为我国建立长期人口监测和风险评估体系。这对于科学认识经济增长、社会发展与人口的相关关系，提前做好人口发展政策、生育政策等预判具有重要指导。郑秉文（2020）也曾指出“为积极应对人口老龄化，放开生育政策是我国迫在眉睫的改革举措”。通过实施一对夫妻允许生育三个子女及其配套支持措施，从长远来看，有助于我国人口年龄结构的改善，也有利于新增劳动力的供给扩大，从而减轻老年人口抚养比，缓和代际之间矛盾，增加整体活力，降低老龄化峰值水平。因此，包容性生育政策的实施，是逐步解决我国当下老龄化社会、劳动人口红利降低等社会问题的有效手段。4 结语伴随着包容性生育政策的实施，未来生育政策在文化方面也会被重塑，朝向性别平等和环境友好的方向发展。未来的生育文化会改变过去生育是女性的职责和使命的理念，会形成生育是家庭和社会的共同责任的价值共识。包容性生育政策未来也将继续秉持人本主义的价值理念，积极引导广大青年形成正向的婚恋和生育观念，通过政策措施和环境的改变，减少青年人对婚姻和生育的焦虑情绪，帮助年轻人树立生命价值和意义，协调多元主体形成一个生育友好型社会。包容性的生育政策是基于我国当前低迷的生育意愿和较低的生育率等问题，对现有生育政策进行的新调整，会持续稳步放松生育的系列限制要求，但我国生育政策的调整是渐进式的，需根据我国国情进行持续不断地动态调整，以实现目标的有效推进和政策规划的稳定性。包容性的生育政策的演进要延续其原有的有效路径，安排好匹配的配套措施，保证有效的落实。注释 人口政策：专家称应调整政策遏制人口数下滑EB/OL，https:/- 助推农村集体经济发展J.国家治理,2019,(38):25-30.14吴瑞君.加快完善生育配套支持政策体系J.群众,2021,(14):33-34.15解读三孩生育政策 推动构建包容性配套支持措施J.妇女研究论丛,2021,(4):48-82.The Era Connotation and Promotion Path of Inclusive Fertility Policy Under the Background ofThree Children PolicyYANG Qing-hong(Department of Public Management,Shandong University of Political Science and Law,Jinan,Shandong 250014)Abstract:Inclusive fertility policy is the inevitable outcome of improving the governance level of eugenic andchildcare services and avoiding population risks.Compared with the traditional fertility policy,this policy has undergoneobvious changes in concept,goal,subject,object and content,and is integrated into the innovative design of insisting on thereturn of reproductive rights and independent reproductive behavior.The aim is to respond to the current low fertilitydemand from multiple dimensions.Implementing diversified infant care services,reducing the cost of education afterchildbirth,adhering to multi-dimensional guidance to encourage childbirth,and creating a mutually beneficial and friendlysocial atmosphere are important measures to optimize the effectiveness of fertility management at present.The effectiveimplementation of inclusive birth policy will reshape the future birth policy in culture and coordinate multiple subjects toform a birth-friendly society.Key words:fertility management;inclusiveness;fertility support