《粮食安全保障法》与现行粮食生产法律的科学衔接研究——《粮食安全保障法%28草案%29》的完善建议.pdf
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1、农产品加工2023 年第 8 期文章编号:1671-9646(2023)08b-0090-04第 8 期(总第 582 期)农产品加工No.82023 年 8 月Farm Products ProcessingAug.粮食安全保障法 与现行粮食生产法律的科学衔接研究 粮食安全保障法(草案)的完善建议穆中杰,陈璐珂,傅颖(河南工业大学 粮食政策与法律研究所,河南 郑州 450000)摘要:粮食生产保障立法与既有粮食生产管理法律如何科学衔接是起草 粮食安全保障法 的难点与前提之一。我国既有粮食生产管理法律法规可以归为如下 5 个方面:关于“土”的法律法规;关于“水”的法律法规;关于“种”的法律法规
2、;关于粮食生产环境的法律法规;关于肥料、农药及其他方面的法律法规。粮食安全保障法 与之科学衔接的建议是:根据其“安全法”属性,突出种粮所必需的土、水、粮、种等条件保障制度设计;根据其“民生法”属性,突出以权利为本位设计农民种粮挣钱得利、地方政府抓粮担责尽义的相关制度;根据其“保障法”属性重点把握粮食生产综合能力是整个法律不可分割的有机一环,将“耕地保护”章合并到“粮食生产”章,将“粮食加工”章合并到“粮食流通”。关键词:粮食安全保障法;粮食安全;立法中图分类号:TS201文献标志码:Adoi:10.16693/ki.1671-9646(X).2023.08.049(Institute of F
3、ood Policy Law,Henan University of Technology,Zhengzhou,Henan 450000,China)One of the difficulties and prerequisites in drafting the Food Security Law is the scientific interface between thelegislation of food production security and existing laws on the management of food production.Chinas existing
4、 laws andregulations on food production management can be grouped into five areas:laws and regulations on soil,water,seeds,thefood production environment,and fertilizers,pesticides and others.The proposals for scientific convergence between the FoodSecurity Law and the above-mentioned laws and regul
5、ations are that,in accordance with the attributes of security law,thedesign of the system should highlight the safeguards for soil,water and grain seeds that are indispensable for the production offood;in accordance with the attributes of the law on peoples livelihood highlight the rights-based desi
6、gn of the relevant systemto protect the income of grain farmers and the responsibilities and obligations of local governments with regard to food;inaddition,according to its attributes of safeguard law,focusing on the comprehensive capacity of food production as an integraland organic part of the en
7、tire law,the chapter on the protection of arable land has been merged into the chapter on foodproduction,and the chapter on food processing has been merged into the chapter on food distribution.Food Security Law;food security;legislation收稿日期:2023-07-04基金项目:研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目 完善以宪法为核心的中国特色社会
8、主义法律体系研究 阶段性成果(22ZDA073)。作者简介:穆中杰(1974),男,博士,教授,博士生导师,研究方向为粮食政策与法律。2023 年 6 月 28 日,粮食安全保障法(草案)(以下分别简称 保障法 草案 )面向社会公开征求意见。该草案以耕地保护、粮食生产 2 个专章形式对粮食生产保障制度进行了设计。对我国现行粮食生产法律进行必要的再梳理和简要评价,有助于进一步做好 保障法 与现行粮食生产法律的衔接工作,科学优化 草案 的相关内容。1关于“土”的现行法律法规土地是万物之母。粮食生产的根本在于有一定2023 年第 8 期数量和质量的耕地。鉴于我国的基本国情,在改革开放之初就开始用法治
9、手段管理土地。在耕地管理方面,国家出台或修订了 土地管理法 水土保持法 防沙治沙法 耕地占用税法 土壤污染防治法 黑土地保护法 等法律,对于土地所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、生态环境等方面作了规范。在稳定农村土地承包关系方面,国家出台了 农村土地承包法和 农村土地承包经营纠纷调解仲裁法 。为实施前述法律和加强国家基本农田的保护,国务院出台了 土地管理法实施条例 基本农田保护条例 水土保持法实施条例 退耕还林条例 土地复垦条例 土地调查条例 等行政法规。有关“土”的部门规章,主要有 农村土地承包合同管理办法 农村土地经营权流转管理办法 土地调查条例实施办法 节约集约利用土
10、地规定 土地复垦条例实施办法 耕地质量调查监测与评价办法闲置土地处置办法 土地权属争议调查处理办法 农村土地承包经营纠纷仲裁规则 农村土地承包仲裁委员会示范章程 等。与此同时,最高人民法院还发布了 关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释 关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释 关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 等司法解释。此外,耕地保护法 被列为国务院 2023 年度预备提请全国人大常委会审议项目。在地方,享有立法权的地方人大及其常委会、人民政府除出台旨在落实上位法的法规或者规章外,还出台了诸多有特色的地方性法规或者政府规章。例如,为规范土
11、地利用总体规划的制定和管理,统筹土地资源的保护、开发和利用,2018 年 11 月,浙江省人民代表大会常务委员会出台了 浙江省土地利用总体规划条例 ;为保护黑土地资源,防止黑土地数量减少、质量下降,保障国家粮食安全,促进黑土地资源可持续利用,维护生态系统平衡,2018 年3 月,吉林省人民代表大会常委会出台了 吉林省黑土地保护条例 。综合来看,中央和地方有关“土”的法律法规尽管已经为落实最严格土地管理制度提供了法律支撑,但是作为耕地作为粮食生产之根本的地位如何在 保障法 中体现是一个值得研究的难点问题。2关于“水”的现行法律法规农谚说:“有水无肥一半谷,有肥无水望天哭”。粮食生产的命脉在水利。
12、早在 1984 年 5 月,为了防治水污染,保护水生态,国家就制定了 水污染防治法 。1988 年 1 月,为合理开发利用和有效保护水资源,防治水害,充分发挥水资源的综合效益,适应国民经济发展和人民生活的需要,国家出台了 水法 ,此后在 2002 年、2009 年、2016 年进行了 3 次修改。该法从水资源规划、水资源开发利用、水事纠纷处理与执法监督检查,以及水资源、水域和水工程的保护等方面对利用水资源进行了系统规定,为粮食生产用水提供了法律依据。农谚说:“水土不下坡,谷子打得多;水土不出田,粮食吃不完。”进入 20 世纪 90 年代以后,基于预防和治理水土流失,减轻水害等目的,国家出台了
13、水土保持法 ;基于防治洪水,防御、减轻洪涝灾害等目的,国家出台了 防洪法 。在全国人大常委会制定涉水法律的同时,国务院出台了 防汛条例 水土保持法实施条例 抗旱条例 农田水利条例 等行政法规,使防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害,改善农业生产条件,采取灌溉、排水等工程措施和其他相关措施实现了有法可依。地方有关“水”的法规或者规章除为落实上位法出台有关规定外,其他基于地方立法实际的立法大致体现在如下几个方面:一是旨在保障供水安全。例如,西宁市城市供水用水条例 苏州市供水条例 菏泽市城市供水条例 等。二是旨在保护饮用水安全。例如,盐城市饮用水安全保护条例 甘南藏族自治州城乡饮用水安全管理条例 永州市饮用
14、水水源地保护规定 等。三是旨在节约水资源。例如,甘肃省节约用水条例 武威市节约用水条例 郑州市节约用水条例 大连市节约用水条例 衡水市节约用水管理条例 等。四是旨在保护或者治理具体水域。例如,辽阳市汤河水库饮用水水源保护条例 巢湖流域水污染防治条例 泉州市晋江洛阳江流域水环境保护条例 麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例 等。中央与地方有关“水”的立法,系在“山水林田湖草是生命共同体”理念指引下的立法,不仅为水的统筹利用提供了法律依据,而且还为粮食生产提供了可靠的法律保证。保障法 要解决的问题是,在粮食生产用水与其他用水发生冲突的矛盾应如何定位解决。3关于“种”的现行法律法规“好儿要好娘,好种多打
15、粮”。种业是国家重要的战略性核心产业,是保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的重要基础,国家已经制定了相关法律法规。除 农业法 进出境动植物检疫法 等有关种子的规定外,国家还出台了专门法律 种子法,以及 植物检疫条例 野生植物保护条例 植物新品种保护条例 等 3 部行政法规。有关种子的部门规章主要有 12 部:农作物种子生产经营许可管理办法 农业植物品种命名规定 农作物穆中杰,等:粮食安全保障法 与现行粮食生产法律的科学衔接研究91农产品加工2023 年第 8 期种子质量检验机构考核管理办法 农作物种质资源管理办法 农业野生植物保护办法 进出口农作物种子(苗)管理暂行办法 农作物种子标签和使用
16、说明管理办法 主要农作物品种审定办法 农作物种子质量监督抽查管理办法 农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法 农业植物新品种权侵权案件处理规定 农业植物新品种保护名录 。有关种子的规范性文件主要是 农业部办公厅关于做好种子市场监管和品种保护工作的通知和 农作物种子标签二维码编码规则 。转基因问题是社会关注的焦点问题。国家有关该方面的立法有 农业转基因生物安全管理条例 等 1 部行政法规,农业转基因生物安全评价管理办法 农业转基因生物加工审批办法 农业转基因生物进口安全管理办法 农业转基因生物标识管理办法 等 4 个部门规章。在地方,各地也出台了有关种子的法规或者规章。例如,江苏、福建、广东、山东等
17、省出台了“种子条例”,吉林、贵州、山西、海南等省出台了“农作物种子条例”。种子是粮食安全的首要环节。习近平总书记指出,保障粮食安全,要害是种子和耕地;农业现代化,种子是基础,必须把民族种业搞上去,把种源安全提升到关系国家安全的战略高度1;中国人的饭碗要牢牢端在自己手中,就必须把种子牢牢攥在自己手里2。如何增强供种保障能力是粮食生产保障立法必须面对的问题3。4关于粮食生产环境的现行法律法规食品安全的源头在农产品,其关键在于生产环境安全关能否把住。粮食生产环境首要要求是耕地和水要过关。耕地和水二者任何之一不过关,就不可能生产出安全的粮食。除上文提到的有关土地和水的法律外,国家出台涉及有关粮食生产环
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