部门专项行动与协同政策执行冲突的消弭——基于A省“放管服”改革的实证分析.pdf
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1、领导科学2023 5领导智库一、文献回顾与问题的提出在现代政府官僚体系当中,相关职能部门的专业化分工,不在于单纯因为“以这种分化方式提高了生产率,而在于这些功能彼此紧密的结合”1。只有相关部门各司其职并且协同合作,才有可能提升政府整体绩效的质量与水平。由于现代政府组织的纵向层级中“存在着职务等级的和审级的原则”2,因此,上级政府或职能部门具备监督指导下级政府或职能部门的法理权威。相较而言,政府组织横向维度的各职能部门之间,并不自然具备如此促使其协同合作的外在力量。正因如此,政府组织横向维度相关职能部门之间的协同问题,始终是制约政府治理效能的重要因素。特别是在新公共管理运动之后,政府各职能部门之
2、间的碎片化问题进一步加剧。鉴于此,围绕政府组织横向维度相关职能部门之间的协同合作问题,我国学界展开了针对性的探察与思考。具体而言,相关研究主要包括两方面内容:一是深入探析制约政府职能部门协同政策执行的主要因素。比如,周振超、谢治菊等从“职责同构”的角度出发,认为由于“没有明确的责任分工”,上下级政府及其职能部门管理大致相同的事务,职责不明确,权责不统一,可能导致层层加码等责任异化问题,极大地占据了下级政府及其职能部门的注意力资源。3-4周振超、黄洪凯进一步将李志杰李志杰部门专项行动与协同政策执行冲突的消弭基于A省“放管服”改革的实证分析【摘要】现阶段,学界围绕中国国家治理场域内政府职能部门之间
3、协同合作问题的相关研究,总体上并未系统性阐释各职能部门业务领域自上而下的专项行动对于部门间协同政策执行的不利影响及相关优化路径。鉴于此,结合A省“放管服”改革的第三方评估,探究政府职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行的冲突及影响,可以发现主要包括政策资源冲突导致相关部门注意力分散、政策目标冲突制约协同政策执行效果、政策要求冲突降低目标群体信任水平。要消弭部门专项行动与协同政策执行之间的冲突,须做到:厘清权责边界,合理保障部门协同的注意力资源;主动沟通,整合专项行动与部门协同的实施计划;稳定政策要求,持续提升部门协同的合法性水平。【关 键 词】部门协同;专项行动;政策执行;“放
4、管服”改革【作者简介】李志杰(1990),男,新疆大学政治与公共管理学院、国家安全研究省部共建协同创新中心副教授、硕士生导师、管理学博士,主要研究方向为公共治理与公共政策。【基金项目】新疆维吾尔自治区社科基金项目“放管服 视域下新疆推进城市精细化政务服务的现状和对策研究”(项目编号:22CGL015);新疆教育厅“天池博士计划”科研项目“疫情常态化防控背景下的应急沟通问题研究”(项目编号:202117120002)【中图分类号】C936;D63【文献标识码】A【文章编号】1003-2606(2023)05-0138-05138领导科学2023 5职能部门业务领域自上而下非常态化的专项行动取代部
5、门间常态化行政任务和协同合作主体地位的现象称为“主副倒置”。5曹海军、陈宇奇指出,“部门执行力”与“部门行政压力”两大因素显著影响着部门间的协同合作。6其中,责任异化产生的过度行政压力是约束部门间协同合作的重要因素。二是考察解决政府职能部门之间碎片化问题的有效路径。部分研究主张通过“部门合并或是职能整合”的方式实现部门间的协同治理7,而主流观点更多聚焦于无法合并和职能整合的部门间的协同问题,认为部门间协同行动需要一个重要的“掌控”力量贯穿始终8。部分学者强调“党组织在部门间横向协作中的主导作用”9,或运用“党政主导型协同”来概括和表达中国国家治理过程中的跨部门协同10。也有学者重点关切议事协调
6、机构在部门协同过程中的重要作用。例如,鲁宇指出,“作为机动性纵向一体化的议事协调机构”,在推动部门协同过程中能够以最低成本实现“协调化程度”与“专业化程度”的平衡。11总体来看,现阶段学界围绕中国国家治理场域内政府职能部门之间协同合作问题的相关研究,并未系统阐释各职能部门业务领域自上而下的专项行动对于部门间协同政策执行的不利影响及相关优化路径。既有研究总括性地指出,在职责同构的“条块关系”中,上级政府职能部门安排的专项行动和相关行政压力,可能与下级政府各职能部门之间的协同合作产生冲突。但是,这种冲突是不是单纯体现在对于注意力资源的争夺方面?其将会对职能部门之间的协同政策执行产生怎样的影响?如何
7、有针对性地消弭此类冲突?对于这些问题,学界并未结合现实案例展开深入细致的专题研讨。事实上,对于这些问题的深入研讨具有十分突出的现实紧迫性。毕竟,在层级性和多属性凸显的中国国家治理图景中,“条条”职能部门不仅要在“块块”地方政府统筹下,协同其他职能部门完成其职责范围内的常态化的行政任务,也要接受上级职能部门下达的非常态化的专项任务以及相关考核评估。这是中国国家治理场域内地方政府及其相关职能部门必须面对的客观政策环境。鉴于此,笔者拟结合A省“放管服”改革的第三方评估,系统阐述政府职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行的冲突及影响,基于实证分析,有针对性地探寻消弭之道,以增强政府职能
8、部门之间协同政策执行的质量与水平,继而提升其整体绩效。二、部门专项行动与协同政策执行的冲突及影响结合A省“放管服”改革的实证经验,笔者发现,政府职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行的冲突,并不单纯体现在对于注意力资源的争夺方面。本文针对政策资源、政策目标、政策要求三方面内容,深入剖析政府职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行的冲突及影响,建构相关问题的理论分析框架,为实证案例的具体呈现梳理演进线索,厘清相关研究的逻辑理路。(一)政策资源冲突导致相关部门注意力分散在政策执行过程中,人员配置、技术支撑、资金支持、物质保障等政策资源,乃是推动其顺畅演进的可行性基础。
9、正因如此,面对纷繁复杂的目标事项,拥有有限政策资源的政策执行主体,势必需要权衡利弊得失,做出对于自身注意力分配的科学选择。在以单一制国家结构和集权式行政体制为重要特征的中国国家治理场域中,各种行政事务将从中央政府到地方政府直至基层政府逐级“发包”,而伴随着责任和事务的逐级下移,权力与资源则呈现向上集中的状态,这使得地方政府尤其是基层政府在政策执行过程中普遍面临政策资源不足的困境。与此同时,在“条块并举”的发包制下,地方政府相关职能部门自然也是面临此类问题。这就决定了地方政府及其相关职能部门难免要在各项行政事务之间权衡注意力的分配。具体针对政府相关职能部门而言,相较于其职责范围内常态化的行政事务
10、,部门业务领域自上而下的专项行动常常具有非常态性、临时性的特征,而且是上级职能部门考核评估的重点和行政问责的重心。因此,面对人力、物力、财力层面可能出现的政策资源冲突,相较于部门间常态化的协同政策执行,职能部门势必会将注意力优先转向业务领域自上而下的专项行动上。(二)政策目标冲突制约协同政策执行效果从理论意涵层面着眼,政策目标可以理解为政策制定主体所设置的政策执行应然层面所要实现的具体效果。不同政策主体立足自身专业视角和发展需要制定的不同的政策目标,可能存在显著差异甚至彼此冲突,继而使得相关政策执行效果之间可能出现相互抵牾的现实问题。在中国国家治理场域内,职能部门协同政策执行的实施计划和相关目
11、标,是在地方政府统筹领导下、在相关职能部门沟通协商的基础之上最终确立的;而各部门业务领139领导科学2023 5域自上而下的专项行动计划及其相关目标,则是由职能部门系统内部制定并自上而下推动落实的。因此,两者的目标之间可能存在一定程度的差异,甚至出现相互冲突的问题,从而对部门间协同政策执行的实际效果产生一定程度的制约作用。然而需要指出的是,政府相关职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行可能存在的政策目标冲突,是在相关制度体系内遵循法定流程自然发生的,与寻租腐败同公共利益之间的目标冲突本质不同,并非蓄意的侵犯或者恶意的破坏。因此,不能简单取缔职能部门业务领域自上而下的专项行动,以
12、期减少其对于部门间协同政策执行效果所产生的制约作用。(三)政策要求冲突降低目标群体信任水平在政策执行过程中,政策要求乃是执行主体落实相关政策精神的具体依据,也是目标群体参与相关领域经济社会生活所必须具备的现实条件和遵循的客观标准。作为科学合理的政策要求,一方面,应当坚持与时俱进、实事求是的原则,根据政策环境的发展变化,不断调适与更新;另一方面,也应当保持必要的稳定性与连续性,如果朝令夕改、反复无常,会使得目标群体无规可依、无章可循,势必造成目标群体逐渐丧失对于政策执行主体及政策执行过程的基本信任,继而侵蚀相关政策执行的合法性基础。毕竟,正如阿尔蒙德等所言,政治制度和政府本身的合法权威,来自民众
13、基于“确信”的维护与服从。12实践经验表明,政府相关职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行,可能存在政策要求层面的现实冲突,使得目标群体疲于应对反复变化的政策要求,极大地增加了其有效参与相关领域经济社会生活的实际成本,严重削弱了目标群体对于部门间协同政策执行的信任基础。随着“信任”这一至关重要的行动资源的流失,部门间协同政策执行的权威性和合法性遭到破坏,难以避免地将会面临来自目标群体更为显著的阻滞效应。三、A省“放管服”改革中部门协同监管与专项检查的冲突及影响相关冲突在现实情境中究竟是如何呈现的?下面,笔者将结合A省“放管服”改革中职能部门“双随机”联合抽查工作的实证案例,对此
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