PPP项目工程变更的规范管理与投资控制研究.pdf
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1、行业管理川DOI:10.3963/j.issn.1006-8864.2023.05.010PPP项目工程变更的规范管理与投资控制研究王慧娟关键词:PPP模式;工程变更;变更手续;责任边界;变更管理程序;过程评估在当前防范化解地方政府隐形债务风险的政策背景下,PPP模式成为地方政府规范融资一种重要渠道。经过近几年的高速发展,PPP模式在基础设施项目中大规模应用,特别是大量项目进入实施阶段,由于各种原因导致的工程变更,引发投资变化给地方政府及项目公司带来了投资超概、合同纠纷等诸多困扰,因此,当前大量PPP项目在质量、成本、进度控制等方面的实施成效,与传统的政府投资项目相比反而失去优势。工程变更引起
2、工程量变化是投资额变化的重要因素之一,是投资控制的核心,因此工程变更带来的工程量变化是参建各方关注的焦点,是政府审计的重点,也是项目管理的难点。因此,如何规范工程变更管理,加强项目投资控制,是PPP项目成功实施的重要保障。一、PPP模式概述PPP模式是政府和社会资本合作的一种模式,采用该模式实施的基础设施项目,从本质上具备了双重属性:一方面,PPP属于政府向社会资本采购公共产品,构成民事合同的法律关系;另一方面,政府作为公共事务管理部门,履行行政职能,PPP项目需要满足政府投资项目的各项严格规定。近几年,特别是新冠肺炎疫情的客观因素带来的一系列影响,导致各方面原因引起PPP项目的变更特别普遍。
3、据财政部全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台管理库项目信息显示,截至2 0 2 2 年底,累30交通企业管理2 0 2 3 年第5期总第3 8 1期计在库PPP项目10 3 6 3 个,投资额16.8 万亿元;其中累计开工建设项目6 6 8 7 个,投资额11万亿元,占入库项目数、投资额的6 4.5%和6 5.5%,妥善和规范地解决大规模的在建PPP项目中大量工程变更问题是决定PPP项目的成败关键。因此,规范PPP项目的工程变更管理,合理有效控制投资对PPP模式的持续健康发展具有重要意义。二、变更管理存在的问题1.工程变更审批手续问题从PPP项目的双重属性出发需要满足政府投资项目管理和
4、PPP合同管理两方面的规定。(1)变更手续要符合政府投资项目管理和基本建设程序的规定要求。政府投资条例国务院令第7 12号)第二十一条规定,“政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施;拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的,应当按照规定的程序报原审批部门审批”。根据国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知(发改投资规【2 0 19 10 9 8 号)第二款第六条规定,“实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的,应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核报备程序:项目建设地点发生变化;项目建设规模和主要
5、建设内容发生较大变化;项目建设标准发生较大变化;行业管理项目投资规模超过批复投资的10%”。但具体重大、3.投资增加资金来源问题较大变化额度和报批程序尚无明确的细则界定,仅有工程变更导致的投资增加往往导致两大后果,超少数地方政府在相关政府投资管理办法中有进一步的出财政承受能力和总投资超概PPP的财政承受能力详细规定。评价是以工程总投资为基数进行的测算。如果总投资(2 涉及PPP项目合同约定的标的内容的调整,增加过大,可能涉及超出财政承受能力,无法纳入PPP还应当履行PPP合同的有关手续,一般PPP合同均约项目总投资解决,需要另行研究明确资金渠道。在当定了重大变更需要报甲方(即政府实施机构)同意
6、。如前严控政府债务的政策形势下,明确资金渠道是项目涉及对PPP“两评一案”调整,还应当重新履行PPP项推进的重要难点。另外,项目公司的再融资往往是以目的有关程序。批复的工程总投资为依据,超出原批复总投资的部分,上述两个方面的重大变更界定各有不同,审批手项目公司无法从金融机构取得银行贷款,导致工程推续也各不一样,造成参建各方在工程变更审批手续办进的难题。理的难题。4.变更建设内容采购程序问题2.参与各方责任边界问题(1)采购程序的合规性是后续各方面审计、决算参与PPP项目实施的主体繁多,包括PPP实施机评审等关注的重点问题。按照必须招标的工程项目构,目前主要为项目的行业主管部门;政府出资方代规定
7、国家发展和改革委员会令第16 号),施工单项表,是代表政府参与项目公司的出资和管理;项目公合同估算价在4 0 0 万元人民币以上必须招标。司,由政府出资方和社会资本成立的SPV公司;财政(2)工程变更涉及政府采购合同的标的内容的重部门,作为PPP领域的政府主管部门具体负责项目两大变化,对原政府采购的中标社会资本能否不经过公评一案的审批;发改部门,作为投资主管部门负责项目开招标而直接继续承担变更的工程建设内容,存在合的可研和初步设计审批。规性问题,而工程变更与项目已实施的建设内容往往(1)实施机构与审批部门存在责任边界问题。实存在紧密的关联性,甚至施工内容交叉重叠。如果另施机构是合同意义上的甲方
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