摆脱路径依赖：城乡融合发展与制度创新的过程研究.pdf

学术论文16/社会政策研究/2023.2摆脱路径依赖：城乡融合发展与制度创新的过程研究文宏 林彬*摘要：制度演进中的路径依赖导致城乡关系转型不彻底，城乡融合发展仍面临一些制度障碍，制约着预期效果的实现。现有研究强调制度创新应关注“共时性”的因素，但对“历时性”的线索有所忽视。本文认为城乡关系制度的创新，关键是要打通城乡土地要素流动渠道，实现同价同权，解决因其分裂分割所造成的资源分散和低效障碍。通过对 A 区建设城乡融合实验区的过程分析，发现制度创新的政府行动过程，一般需具备创新想法的驱动、改革基础的整合、权威力量的认可、行动主体的共识、政策依据的保障和统筹规划的引导。可见，制度创新要以切实行动突破地方症结，实现改革的提质增效。关键词：城乡融合 制度创新 路径依赖 过程研究一、问题的提出党的二十大提出“要坚持以推动高质量发展为主题，着力推进城乡融合和区域协调发展。”实现城乡融合发展关键是要形成城乡要素，特别是土地资源的合理配置。2022 年 4 月，中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见进一步指出打通城乡壁垒，要以制度机制创新促进土地、劳动力等要素资源在城乡之间顺畅流动。可见，以制度创新牵引形成城乡互融共生的发展体系，已经成为乡村振兴和高质量发展的重要内容。党的十八大以来，我国把城乡融合放在更加突出的位置，不断调整城乡关系的相关制度安排。图 1 回顾了新时代以来我国城乡融合发展的实践（杨骞、金华丽，2023），国家从不同层面强化了政策统筹，加强了组织协调，并逐步开展了试点示范。实践表明，土地是城乡融合发展中最根本的自然要素，土地制度是影响城乡发展的重要因素之一（陈磊等，2022）。土地要素通常承载着人口、资本等要素，对要素配置具有系统性和引领性作用。对此，我国建立了以建设用地审批管理为主的用地管理制度体系，实行土地用途管制和规划管理，以及省级以下国土资源主管部门的垂直管理。*文宏：华南理工大学公共管理学院教授；林彬：华南理工大学公共管理学院博士研究生。*基金项目：教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“重大突发公共卫生事件背景下的城市治理研究”（项目编号：21JZD037）。学术论文 2023.2/社会政策研究/17但在实践中，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理因各地集体经济发展基础不同而出现更为复杂的情况。如我国长三角、珠三角等地区率先对集体建设用地进行了高强度的开发，迅猛发展出乡镇企业和村级工业，在高质量发展的新要求下，各地区要改变村级工业“小、散、乱”的问题，就需要直面传统业态转型的制度瓶颈。究其原因，集体土地与国有土地的“插花式”分布以及两种不同性质土地的产权置换面临的制度限制，制约着集体建设用地入市及其整体开发效益。显然，土地制度需要围绕着新发展阶段的建设需要，做出适应性调整。可见，城乡融合发展牵涉诸多制度和政策，迫切需要破除制度壁垒、打通制度性通道。更为关键的是，这一系列谋划既需要地方政府严格落实，又需要各地因地制宜，贡献出创造性方案。总言之，推动城乡融合发展，迫切需要重新审视原有关于城乡关系的制度安排，打破路径依赖导致的城乡制度转型不彻底的问题。因此，本文的研究问题是：政府如何突破制度演进中的路径依赖，促进城乡关系制度的创新？本文通过对广东省 A 区开展历时性观察，在微观上归纳出基层政府推动制度创新的过程性要素，从而更深刻地理解中国制度创新的政府组织逻辑。二、文献综述与研究思路（一）文献综述当前国内外关于制度创新或政府创新的研究，主要是从创新演化的横向扩散与纵向扩展视角展开，关注了不同截面的创新状态及其影响。一方面是在横向扩散的视角下，政府创新被视为某部门或层级的政策知识被应用到其他部门或层级治理的发展过程。这些研究涉及政策扩散的府际关系等影响因素（朱旭峰、赵慧，2016），学习、模仿与竞争等机制（Maggetti&Gilardi，2016），新政策类型引发的扩散差异（刘红波、林彬，2019）等议题。另一方面是在纵向扩展的视角下，有研究指出政策试验具有实用主义的过程环节（Heilmann，2008），实施分级制试验（韩博天、石磊，2008）或地方自主制定解决方案（Zhu&Zhao，2021），有助于契合地方特性和需求、发挥地方优势和活力（Chen et al，2017），能够有效筛选出有益做法（Husain，2017），实现政府使命图 1 新时代中国城乡融合发展的实践历程2012201320142015201720182019202020222023党的十八大提出要加快完善城乡一体化体制机制,要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。国家新型城镇化规划（20142020 年）提出要完善城乡一体化体制机制。党的十九大提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见提出建立集体经营性建设用地入市制度。党的二十大提出要着力推进城乡融合和区域协调发展。中央城镇化工作会议要求提高城镇建设水平。中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。中央城市工作会议指出城市工作要统筹规划、建设、管理三大环节；统筹生产、生活、生态三大布局；统筹政府、社会、市民三大主体。国家乡村振兴战略规 划（2018 2022年）提出加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。2020年新型城镇化和城乡融合发展重点任务提出加快推进国家城乡融合发展试验区改革探索。2023 年中央一号文件强调要健全城乡融合发展体制机制和政策体系，畅通城乡要素流动。学术论文18/社会政策研究/2023.2（Shin，2017）。具体还包括因创新发起者的不同带来了多种政府试验类型（郁建兴、黄飚，2017），总体规律是要实现自下而上的政策试验和自上而下的政策认同，以确保政策创新合法开展（杨宏山，2013）。可见，制度创新研究不仅可以从政府间关系角度探寻创新扩散的因素和机制，还可以从组织间互动的角度对制度创新的过程展开描述。还有学者从动态过程的角度开展研究，关注创新的发生过程及政府的行动策略。在创新的发生过程中，政府创新采取的行动总体上包含“建构与上升”的过程，即从基层政府自主探索上升到上级政府正式试验的过程（刘伟，2014）。具体上，其一，是从时间维度来看，制度创新可以视为“生成、选择、实施与扩散”的多阶段组合（Bommert，2010），政府实施阶段作为创新过程的核心部分，需要完成获取知识、执行项目、创新启动和维持等任务。其二，在创新的发生机制方面，有学者指出“请示授权”（郁建兴、黄飚，2017）与“合规性确认”（文宏、林彬，2023）已成为促进良性互动的可能路径。其三，在创新的行动策略中，有学者从创新行为的影响因素展开研究，归纳为“争取认可”和“规避风险”。“争取认可”的思路认为行政分权化的政治结构中，创新得以落地源于高层政府的认可，驱动地方政府采取策略以得到政绩激励。地方政府可以通过层级互动影响注意力的分配（陈思丞，2020），结合中央或上级政府提出的倡导和战略部署，给基层或下级政府创新提供思路和依据（杨雪冬，2008）。地方政府也更愿意选择差异化和多元化的发明策略，以彰显政绩意义（管兵，2018）；此外，还有学者按照“规避风险”思路，认为地方政府会选取可支配程度高的议题，扩展创新的要素规模和组合程度，以平稳获取行政绩效（冯猛，2020）。地方政府还会采取如构建支持联盟、创造政绩亮点、聚焦民生热点等（朱光喜，2013），或者通过渐进式的试点分散改革风险（Xu，2011）。可见，现有研究认为政府创新具有动态的发生过程，会依据所处阶段和困难采取相应策略。已有研究注意到了地方政府实施创新行动的目标与意图，描述了央地权力结构的关键作用，以及从创新类型和路径等角度进行了归纳。实践中，许多制度创新并非一蹴而就，还应是现实需求倒逼，地方政府逐渐积累经验、不断向上争取的综合结果。这些都说明政府创新的过程研究至关重要。但现有研究更多关注于政策执行过程而非创新过程，大多对基层政府创新行为何以成功的过程知之甚少。所以，现有研究还存在以下不足：一是多数研究关注的是政策运行过程而非政府创新过程，缺少对创新过程性要素的回应；二是处于县级以下的基层政府作为实施创新项目最为密集的创新行动者（赵琦、顾昕，2022），现有研究并没有很好地揭示基层政府超前部署、主动作为的过程。为此，本文按照剖析基层政府创新过程的研究思路，注重创新本身具有系统性与历时性的具体环节，从而把握创新得以实现的影响要素。（二）研究思路制度创新的政府行动过程由不同阶段组成，通过采取行动策略满足特定需求，呈现出具有过程性特征的要素。实际上，政府创新本应是连续的实践过程，有必要深挖其背后的结构化逻辑。过程研究的视角有助于认识复杂现象背后的因果关系（曲博，2010），从而在分学术论文 2023.2/社会政策研究/19析整个过程环节的基础上，判定哪些因素和机制可以促进创新。最新研究关注到基层创新的非线性演进特征，强调关注“共时性”因素的同时，尤其需要引入“历时性”线索（吴晓林、谭晓琴，2022）。本文着重关注基层政府作为行动主体，采用的过程研究强调事物处于不断生成、持续演化的状态，着眼于过程解释而非事后解释，不仅要描绘发展过程中具体事件与做法，还通过理清驱动这些做法发生变化的力量等（王凤彬、张雪，2022），最终揭示实现从“束缚”到“突破”的制度创新的过程性要素。借鉴经典的政策过程理论，该理论认为理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素，四者之间的相互作用将会直接影响政策实施过程（Smith，1973）。结合前期研究，中国政策制定或者制度创新的过程，将会至少包含创新目标、前期基础、主体共识、权威认可、政策依据和统筹规划等要素的共同作用。本文基于以上研究基础，侧重于过程理论化的解释，聚焦如何做成的问题，关注事件、活动、互动的顺序，识别一些会改变路径走向的情境性因素。总之，本文使用过程研究可以对一定的案例现象进行具体的描述与深入的剖析，并在该过程中检验与修正创新的生成要素和发生逻辑。三、A 区建设城乡融合实验区的实践过程（一）制度创新的背景现阶段，城市土地开发强度逼近临界点，新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标十分有限，许多城市开始转向以农村集体经营性建设用地为主的存量改革。国家通过土地制度改革，引导城乡土地要素流动，促进城乡融合。一方面，国家加快建立城乡统一建设用地市场的顶层设计，如 2019 年修订的中华人民共和国土地管理法，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的规定，消除了农村集体经营性建设用地入市的制度障碍。2022 年 1 月，国务院印发要素市场化配置综合改革试点总体方案，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易，明确了土地入市的条件和程序，为加快建立城乡统一的建设用地市场提供了政策保障。另一方面是国家大力推进制度创新的地方探索。2019 年 12 月，国家发展改革委、中央农村工作领导小组办公室、农业农村部等 18 个部门联合印发国家城乡融合发展试验区改革方案，设立了 11 个国家城乡融合发展试验区，强调要以集体经营性建设用地入市作为试验区建设的重点任务。可见，地方政府开展城乡融合建设，重点放在了土地要素在城乡之间顺畅流动这一主线上，开展了制度改革和创新探索。可以明确的是，地方政府开展土地制度改革的重点，基本聚焦于推进城乡土地产权同权化和资源配置市场化改革。以集体经营性建设用地入市为主的制度改革，可以有效促进城乡融合发展，体现在以下四个方面：一是以区位融合加速城乡交融地区的要素流动。在市场发展的需求下，城市与农村的过渡地带具有要素流动和市场开发的强劲动力，对集体土地入市的诉求更加强烈。二是通过土地连片形成规模优势，降低用地成本。集体土地入市在一定程度上有助于解决土地权属导致的土地零碎化的问题，降低了供地紧缺城市工商业发展的用地成本。三是以功能复合有望实现“三生”融合。集体土地入市改变了传统乡村的功能定位，可兼顾城乡在生产、生活、生态多方面的融合。学术论文20/社会政策研究/2023.2四是具备很强的带动力，有效促进生产要素的流动。地方政府通过集体土地入市还有望增加农民收入，促进村级产业的转型升级，盘活农村存量土地，间接上增强返乡创业的吸引力（古叶恒等，2021）。但难点在于，在我国实行规划管理、用途管制、指标分配的土地资源配置制度之下，地方政府如何根据本地发展基础和需要，针对土地制度开展创造性、突破性的创新。本文关注的广东省 A 区，已经针对集体存量土地低效利用的问题，开展了 2007 年的“三旧”改造和 2015 年的“三块地”改革，实现了集体建设用地通过“招、拍、挂”的形式出让。但由于集体建设用地入市基本使用的是乡镇企业的用地，相关的村级工业园大多数是自发形成的，布局混乱，面临着集体土地与国有土地犬牙交错的现状。而目前城乡规划和产业布局经常需要跨越两种权属的土地，加大了集体建设用地入市和后期开发利用的难度，呈现出制度束缚造成的路径依赖问题。所以，基层政府迫切需要开展制度创新，将原本零散破碎的土地进行腾挪组合成片和整体开发。（二）制度创新的过程1.现实调研与明确任务（1）从走访调研到找准问题根源。长期以来，我国地方经济社会发展受限于低效土地利用与传统发展业态，村级工业园改造成为破解超特大城市发展瓶颈的重要抓手。A 区也面临着城市化进程中的存量土地改革难题。在 2017年初，A区有关领导从走访调研和摸底中发现，各镇街持续反映产业空间不足等“用地难”问题。除国家耕地红线外，地方政府可供调整的基本是集体建设用地，但受限于国家土地政策，致使“村改”常常“拆不动、建不了”。面对全国各城市普遍面临的“村改”难题，破局“村改”成为释放地方经济发展活力的必经之路。最终，基层政府认为改革的重心应放在以集体建设用地为主的存量改革。（2）从部门申请到基层政府决策。基层政府创新开始于部门业务的优化，再逐步纳入政府整体的改革方案。确定改革思路和方向后，牵头部门开始组织力量制定集体建设用地入市改革的方案，依据新方案将项目用地预审报市自然资源局审批。但却遭遇了改革中的首次碰壁，上级部门认为创新方案的改革思路目前还不成熟，国家至今仍没有明确调整原有政策，即按照现行的法律和政策，基层的创新做法就面临违法违规审批的风险。由于宏观政策迟迟没有出台，业务部门提出的创新模式与现行法律存在抵触，这都加大了 A 区政府的改革难度。于是，A 区政府决定将“村改”调整为“头号工程”，要求集全区之力推动。2.寻找依据与完善方案（1）从上报请求到获得上级支持。基层政府在整体推进中，会主动寻求上级政府的支持，以推动改革创新向前发展。基层政府开展存量改革面临诸多政策限制，如果按照常规的层层上报途径，面临的结果可能是改革的难度大、周期长、环节多，效果难以达到预期。基层政“三旧改造”是指广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。“三块地”改革是指农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革。2015年1月，中办、国办联合印发关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见，A 区作为全国 33 个县（市、区）试点单位之一参与了农村土地制度改革工作。学术论文 2023.2/社会政策研究/21府需要另辟蹊径，争取上级政府的资源以获取较大的运作空间。案例中，A 区政府主要领导在市委常委会工作布置会议上，以长期开展土地制度改革具备的经验和优势，主动争取政策创新的机会。A 区的政策创新意图十分符合地市政府当前迫切需要解决的难题，可以积极借鉴本市其他地区的经验和做法做出探索。（2）从经验学习到完善改革方案。基层政府在上级政府的支持下，获得更丰富的资源，制定出更加完善的改革方案。在上级政府的支持下，基层政府需要迅速制定经验学习计划，尽快给出调整后的方案，以坚决的执行力持续获得关注。案例中，A 区政府提出应重点学习相邻 B 区的做法，主要领导亲自率区党政代表团到 B 区考察调研。公开材料也显示，在 2018年 10 月，广东省委全面深化改革领导小组正式批复同意 B 区率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区，为获批实验区提供了千载难逢的发展机遇，也成为 B 区“村改”的转折点。可见，基层政府借助上级政府的支持，迅速总结经验、完善方案，为后续向更高层级政府争取改革机会打下了坚实的基础。3.联合上报与引发关注（1）从区域协同到达成创新共识。事实上，基层政府突破性改革对于所在区域而言，同样具有参考意义，促成创新方案在区域内形成共识。基层政府将优化方案再次上报上级政府，层级间的双向互动强化了区域内的协同力度。案例中，地市政府逐步认可 A 区的改革创新行动，开始筹划吸收本地区的经验，将获得的省政府赋予的“村改”政策措施及审批事权，以及自主创新的新做法和出台的配套文件，都整合纳入 A 区制定的改革方案。可见，基层政府提出符合社会发展需求的创新议题，快速响应上级政府提出的要求，形成可行的创新方案，强化了区域内政府层级间的协同。（2）从层级协同到建构共同行动。基层政府借助区域内层级政府间的协同机制，不断深化改革意义，推动形成更高层级政府参与的共同行动。基层政府开展农村集体土地制度改革，打通城乡土地资源的流动，能够为新时代广东城乡高质量融合发展提供经验示范，为粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展探索新模式，赋予了创新行动更强的战略意义。A区作为适应于珠三角发展模式的典型代表，如果村级工业园改造也能成功，将对整个珠三角产业升级，乃至中国经济高质量发展都具有示范意义。可见，市区两级政府协同将开展的创新行动和方案继续上报至省级政府，吸引了更高层级政府的关注。4.领导调研与获批设立（1）从推进调研到改革窗口开启。上级政府开展专题性调研评估，为基层政府的创新行动迎来了重要机遇。早在 2018 年 10 月 23 日，习近平总书记考察广东时指出，“城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板，要下功夫解决城乡二元结构问题，努力把短板变成潜力板。”广东省政府主要领导曾组织多轮调研，获悉 A 区在解决“村改”难题上已经取得了一定经验。与此同时，改革契机恰好开启，2019 年 5 月 5 日，中央发布关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见提出开展城乡融合发展试验区建设，支持部分地区的制度改革和政策安排率先落地。可见，在上级领导的专题调研和改革窗口开启后，基层政府创新行动的合规性不断被提高，具备了更加学术论文22/社会政策研究/2023.2充足的改革条件。（2）试点授权推进创新向政策转化。在上级政府的大力支持和改革窗口的契机下，基层政府争取试点最终成为现实。2019年7月31日，省委深改委印发关于同意 A 区建设省城乡融合发展改革创新实验区的批复，A 区成为全省唯一的省级城乡融合发展改革创新实验区。2020 年 9 月 19 日，省委深改委印发A 区建设省城乡融合发展改革创新实验区实施方案，由此标志上级政府试点的正式确立。该文件明确了 A 区城乡融合改革的方向基本是围绕旧厂房改造、旧村改造、农村土地制度改革、产业升级等（见表 1），批准了 A 区申请的首批 8个省级支持事项。至此，由基层政府发起的创新行动最终进入正式的试点阶段，获得了突破现有土地法规的必要权限，基本实现了最初的创新意图。四、制度创新的政府行动与要素构成（一）想法驱动与基础整合的过程性要素1.创新想法的驱动制度创新源于基层政府为解决地区发展问题，对创新想法开展的自我实践和尝试。基层政府从本地亟待解决的重点难点问题出发，搜寻、识别和吸收有关创新需求与可能的创新想法，产生初步的创新计划与意向。具体反映在：一是强烈的政绩需求驱动，地方政府仍然长期以经济发展凸显政绩。地方政府仍然存在土地财政现象（周飞舟，2006），工作重心还是围表 1 A 区城乡融合发展的重点任务与措施汇总表重点任务具体措施推动国土空间布局全面优化建立城镇空间高标准发展机制建立农村居民点用地集中布局机制健全工业用地集约发展机制建立农村空间连片集聚机制构建生态空间可持续发展机制深化农村土地制度改革探索以县域为单位开展全域土地综合整治建立健全城乡统一的建设用地市场体系建立健全土地增值收益分享机制完善农村宅基地制度加快产业结构优化升级优化产业发展空间拓展机制加快构建现代产业体系构建科技创新支撑体系搭建城乡产业协同发展平台创新推动农村集体经济高质量发展机制强化环境系统升级强化生态环境保护和修复加快美丽乡村建设完善生态环境联动监测机制健全基层治理服务体制机制探索基层社会治理现代化新机制提升数字化城乡一体发展水平构建城乡基础设施一体化建管机制完善城乡基本公共服务资源均衡配置机制来源：根据A 区建设省城乡融合发展改革创新实验区实施方案整理所得。学术论文 2023.2/社会政策研究/23绕着通过释放土地价值来推动城市发展。二是面临明确的现实问题，城镇化进程倒逼土地制度作出改革。现如今，珠三角地区长期面临土地紧缺和土地碎片化的问题，基层政府在现实问题的倒逼下，产生推动“村改”的强烈意愿和想法，也是开展土地制度创新的起因之一。三是同级竞争的压力，各地区均努力抢占先发优势。地方政府还面临区域内的评比压力，会努力寻找具有较高发展前景和效益的项目，由此萌生出诸多“想法”。2.改革基础的整合制度创新的成功发生依赖于业务知识的积累，需要基层政府吸收新的知识和整合已有经验，提出解决问题的方案。基层政府会整合有限的渠道和资源，用于强化创新发展的基础条件。具体反映在：一方面是结合前期的改革经历。基层政府结合前期土地制度改革的良好基础，承担着一系列重大改革任务，使得此次创建城乡融合实验区的行动具备良好基础。另一方面是吸收成功的改革经验。基层政府借助上级政府提供的支持和思路，重视先进经验的总结和交流，主动调研相邻地区的先进经验和成功做法，如采用现场观摩会、经验交流会和多种形式的参观访问活动，将其作为强化创新基础的重要工作内容。因此，政府创新者需要不断寻找、总结和提炼各种新的知识，瞄准制度规则的调整，而非工具与技术上的简单优化。（二）权威认可与主体共识的过程性要素1.权威力量的认可制度创新需要符合地区总体的发展规划，得到纵向不同层级政府的认可。基层政府主动发起试点项目，需要契合上级领导的特定需求，吸引上级政府的持续关注，最终实现以试点事项为载体，解决实践发展中的普遍难题。这主要表现在：一是争取高层政府的认可。基层政府创新能够破除发展中不合时宜的制度限制，为省级层面的经济竞争拥有更充足的动力。A区所在省份的经济数据长期居于全国首位，一直面临来自其他省份的经济赶超压力，拓展土地空间、助力产业转型升级是省政府关注的重点议题。二是符合上级政府的需求。地市政府更关注招商引资和产业的转型升级，近几年国家加大了对地方政府的环保考核力度，各地市政府非常关注淘汰落后产能的路径方法。A 区开展的土地制度改革直接有助于缓解地市政府面临的压力，也很容易得到上级政府的支持。2.行动主体的共识制度创新需要得到行动主体以及相关利益主体的支持，以保证改革的顺利推进。制度创新的开启需要基层政府自主寻找，包括上级领导、同级部门和社会民众等主体的支持。具体体现在：一是寻找上级职能部门的支持。村级工业园陷入“低端锁定”迷雾中，影响地方政府的发展业绩，成为许多部门共同面对的难题。全国各地区“村改”的成功案例反复证明，村级工业园升级改造不仅能有效释放发展空间，还能推动产业转型升级、美化城市环境、优化基层治理，产生巨大的“蝶变效应”。二是赢得同级部门的协同性参与。A 区政府的创新行动，紧紧围绕困扰基层工作的难题展开，着力解决限制本地区发展的本源性难题，精确瞄准了基层工作的关注点和需求点。三是社会民众的支持。农村土地制度涉及村集体、租户、村民和企业多方主体的利益，A 区政府通过入市和村集体自持的方式进行产业园培育，使农民获得长期收益保障，最大限度地保障村集体和学术论文24/社会政策研究/2023.2表 2 制度创新的过程性要素分析维度互动方式创新想法的驱动政绩需求的驱动、现实问题的明确、同级竞争的压力改革基础的整合整合前期基础、吸收成功经验权威力量的认可争取高层的认可、符合上级的需求行动主体的共识上级部门的支持、同级部门的参与、社会民众的支持政策依据的保障契合国家战略、符合法律要求、满足现实需要统筹规划的引导赋予制度保障、打造地区特色、规避潜在风险市场的参与热情。（三）政策保障与统筹规划的过程性要素1.政策依据的保障地方政府需要在国家法律授权范围内，寻找支持制度创新的依据。制度创新不同于停留于业务执行层面的调整，而是需要对国家层面的制度安排做出一定的模式创新。基层寻找创新依据的行动反映在：一是契合国家战略。基层政府开展建设城乡融合发展实验区的探索，不仅能够服务于地区高质量发展大局，更是对国家战略的有力回应。二是符合政策法律要求。全国人大常委会关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定，给农村土地制度改革释放了积极信号，这为基层政府探索制度创新提供了更充足的依据。三是满足现实发展的需要。在上级政府的支持下，A 区政府将“村改”工作提高到农村土地制度改革和土地综合整治的层面，更加符合打通城乡土地要素流动、破解城乡二元结构壁垒的现实需要。可见，基层政府的创新行动需要服务于国家战略、符合政策法律要求和满足现实发展的需要，具备充足的改革依据推动制度创新进入试验进程。2.统筹规划的引导制度创新通常需要争取正式的改革通道，以具有统筹性的政策规划作为指导。制度创新的成功实现，需要及时把创新行动上升到政策规划层面。上级政府以授权试点的方式，实现改革的统筹规划，释放改革潜力，具体反映在：一是赋予稳定的制度保障。基层政府获得上级政府批准试点，被赋予政策空间、资源和授权合法性，为地方政府出台一批解决实际问题的政策措施，起到了制度支撑的作用。此外，借助试点还可以有效避免因主要官员的更替导致的可持续性问题，使创新行为受到保障。二是明确地区的创新特色。经过 A 区政府的积极争取，省级政府最终对基层创新想法给予高规格的支持，将其打造成为广东改革发展新优势的突破口，也为广东充当改革排头兵创造了“金字招牌”。三是规避潜在的创新风险。省委深改委对 A 区建设省城乡融合实验区的批复意见中，给予 A 区“大胆试、大胆闯、自主改”的原则和权限，一定程度上化解了基层政府突破现有制度面临的问责风险。这意味着基层政府创新最终步入谋划试点的阶段，从而拥有更为宽松的政策空间，获得“先行先试”的政策利好。综上所述，本文引入“历时性”线索，明确了基层政府摆脱路径依赖的制度创新过程。如表 2 所示，制度创新包含至少六个维度的过程性要素，分别由不同的行动策略所构成，不同的过程性要素具有非线性演进特征，并不一定严格按照固定顺序发挥作用。学术论文 2023.2/社会政策研究/25五、结论与讨论城乡融合发展需要以制度创新释放政策红利，实现城乡土地从低质量“混合”迈向高质量“融合”。制度创新始终面临如何摆脱路径依赖的难题，基层政府在创新过程中普遍面临既有制度的束缚，制约着城乡融合发展预期效果的实现，但鲜有研究揭示了制度创新背后基层政府行动过程视角下的作用要素。本文以 A区建设城乡融合实验区为例，关注创新行动从自主探索进入地方试验的过程，深入探讨基层政府创新的过程性要素。研究发现，政府突破制度演进中路径依赖的过程性要素，可以概括为创新想法的驱动、改革基础的整合、权威力量的认可、行动主体的共识、政策依据的保障和统筹规划的引导，这些要素的共同作用，推动了制度创新步入正式政策议程。当然，本文引入“历时性”线索，还强调制度创新具有非线性演进特征，不同的过程性要素并非严格按照一定的顺序发挥作用。如此，本文的理论对话和理论贡献在于基于中国情境，把制度创新视为具有过程性的、非连续性的政策过程，将不同政策类型的关键问题、不同政策主体间的互动机制总结归纳在过程性要素之上，这也对地方政府创新的行动过程理论做出一定的梳理和补充。最后，就农村土地制度改革本身而言，所有权的不同导致土地收益存在差异、土地入市后的使用性质存在差别、土地使用权抵押贷款的方式出现不同，归根结底是零碎化而非全盘统筹的集体建设用地入市模式，影响了城乡融合发展的整体效益和进度。因此，制度改革应当树立统筹规划的理念，以城市国土空间规划为主导，打破以单一村集体为单位的集体建设用地入市模式，统筹制定全区域集体建设用地的入市计划，在入市过程中探索集体土地和国有土地的混合入市模式，以及探索国有土地和集体土地双向置换的制度规范。参考文献1 杨骞,金华丽.新时代十年中国的城乡融合发展之路 J.华南农业大学学报(社会科学版),2023,22(3):127-140.2 陈磊,姜海,田双清.县域城乡融合发展与农村土地制度改革:理论逻辑与实现路径J.中国土地科学,2022,36(9):20-28.3 朱旭峰,赵慧.政府间关系视角下的社会政策扩散以城市低保制度为例(19931999)J.中国社会科学,2016(8):95-116.4Maggetti M,Gilardi F.Problems(and solutions)in the measurement of policy diffusion mechanismsJ.Journal of Public Policy,2016,36(1):87-107.5 刘红波,林彬.人工智能政策扩散的机制与路径研究一个类型学的分析视角 J.中国行政管理,2019(4):38-45.6Heilmann S.Policy Experimentation in Chinas 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