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新能源税收政策经验浅谈

　　一、完善新能源税收政策的意义
　　全球经济发展带来能源消耗迅速增长，传统化石能源的供求矛盾日益突出，使用化石能源给生态环境带来的压力也日渐沉重。我国是一个能源消费大国，大量传统化石能源的使用导致环境污染严重，制约了我国的可持续发展。因此，加快新能源的开发利用，提高新能源的消费比重，对于促进节能减排、实现可持续发展都具有重要意义。新能源产业是一种具有正外部效应的产业。与传统能源相比，新能源的开发与生产前期投入比较大，短期内经济效益不明显，对于市场经济条件下理性的经济个体而言，主动选择新能源产业则意味着一定时期内的经济投入与经济效益预期不一致[1]。针对新能源产业发展中的这种“市场失灵”现象，必须通过政府的政策干预来解决，而税收政策就是一种有效的调控手段。政府可以通过削减税率、投资抵免、加速折旧、亏损弥补等税收优惠政策降低新能源开发成本，鼓励对新能源的投资，促进新能源产品的生产与供给。目前我国的新能源产业尚属于幼稚产业，大多数新能源技术还处在研究开发阶段，生产规模和市场需求都比较小，因此更需要国家通过有效的税收政策加以支持。
　　二、当前我国新能源税收政策的基本现状和不足
　　我国新能源税收政策概况增值税方面：①对属于生物质能的城市生活垃圾发电实行增值税即征即返政策，对风力发电实行增值税减半征收①；②对县以下小型水力发电单位生产的电力，按6%的税率计算缴纳增值税，对部分大型水电企业实行增值税退税政策；③对国家批准的定点企业生产销售的变性燃料乙醇实行增值税先征后退。消费税方面：对国家批准的定点企业生产销售的变性燃料乙醇实行免征消费税政策②。企业所得税方面：①对综合利用废弃资源如地热、农林废弃物生产电力、热力的内资企业，在5年内减征或免征所得税；②对符合相关政策规定的新能源利用的内资企业实行加速折旧、投资抵免等方面的税收优惠；③对设在国务院规定地区的外商投资企业，属于可再生能源电力利用项目的，可以按15%的税率征收企业所得。进口环节税收方面：对国内投资项目和外商投资项目进口部分的新能源设备，如风力发电机与光伏电池，在规定范围内免征进口关税和进口环节增值税。地方性税收方面：一些地区以加快新能源设备折旧的方式来提供税收优惠，还有一些地区对风电机占地减免城镇土地使用税。
　　我国新能源税收政策的缺陷首先，我国现行的税收政策在促进新能源发展方面缺少系统性。相关的税收优惠主要体现在增值税和企业所得税的减免、关税和消费税的免征方面。优惠对象也仅限于少数新能源、少数项目。其次，现行新能源税收政策体系的权威性、稳定性弱。主要是现行的有关税收政策大多体现为部门的临时性文件、法律层级太低、税务部门执行强制力不够、纳税人的预期也不够[2]。再次，当前税收手段的运用过于简单化，对促进新能源发展的调控功能较弱。这主要体现在两方面：一是优惠政策集中于生产环节，而相对忽略了对消费环节的激励；二是政策侧重鼓励新能源发展，而对抑制传统能源消费的调控力度欠缺。最后，有些新能源税收政策在设计过程中未能充分考虑新能源产业发展的实际情况，导致政策针对性不强。例如，根据目前企业所得税法，符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属的纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税。但是从新能源企业自身的营利发展特点看，最初几年难有盈利，因此企业实际上享受不到3年免税期的优惠待遇。
　　三、新能源税收政策的相关国际经验介绍
　　近年来，发达国家和一些发展中国家都十分重视新能源对未来能源供给的作用，纷纷采取各种措施支持新能源的技术开发、市场开拓和推广应用，而税收政策就是其中一种重要的政策支持工具。这些国家的新能源税收政策对我国具有一定的借鉴意义。
　　美国的新能源税收政策
　　美国是目前世界上新能源税收政策体系最为完善的国家，各种税收政策的涉及面广，体系较完整。具体来看，其主要内容包括：
　　1.直接减税美国联邦政府规定，对太阳能和地热项目永久性减税10%，对风能和生物质能发电实行为期10年的产品减税，对于符合条件的新能源发电系统并属于州政府和市政府所有的电力公司和其它非盈利的电力公司给予为期10年的减税，等等。
　　2．加速折旧《1978年能源税收法》规定新能源企业可以获得各种各样的税收优惠政策和五年的加速折旧方案。
　　3．企业所得税抵免技术开发抵税。开发利用太阳能、风能、地热和潮汐的发电技术，投资总额的25%可以从当年的联邦所得税中抵扣，同时其形成的固定资产免交财产税。生产抵税。风能和闭合回路生物质能发电企业自投产之日起10年内，每生产1千瓦时的电能可享受从当年的个人或企业所得税中免交美分的待遇。2003年，美国将抵税优惠额度提高到每千瓦时美分，享受税收优惠的新能源范围也从原来的两种扩大到风能、生物能、地热、太阳能、小型水利灌溉发电工程等[3]。
　　4．个人所得税抵免家庭住宅所有者可享受太阳能热水器、暖气和空调系统及风能系统的税收优惠。根据有关政策规定，家庭安装专用的太阳能热水系统可获得相当于成本的最初的2,000美元中的30%及2,000美元以上不超过8,000美元部分的20%的个人所得税抵免。
　　英国的新能源税收政策
　　英国政府将新能源看成是替代化石能源的主要途径，是解决生态环境的重要措施，为此通过包括税收政策在内的各种手段促进新能源发展。
　　1．气候变化税英国新能源税收政策中最主要也是最富特色之处在于气候变化税。为了鼓励开发新能源,英国政府开征了以工业、商业和公共等耗能部门为对象的气候变化税以替代化石能源税。气候变化税实行从量计征，其中：电力每千瓦便士；天然气每千瓦便士；液化气每公斤便士；其它燃料每公斤便士。英国政府同时规定，小型水电站和由可再生能源提供的电力以及热电联供系统生产的热、电资源用户可申请免税。气候变化税收入主要用于支持可再生能源发展和热电联供项目。气候变化税的优点是政府不再扮演交易员的角色,使新能源市场更加符合市场理念。新能源由供方机制向买方机制转变,更有利于新能源的市场化导向发展。
　　2．发电税作为非矿物燃料义务条例的一部分，英国政府政府还向供电公司征收矿物燃料发电税，用于补贴新能源的发电。税率高低则因不同地区和时期而异，英格兰和威尔士的税率原先为1％，目前已经提高到了％。苏格兰的税率也由原来的％提高到了％③。
　　3．其它税收优惠除了气候变化税和发电税外，英国还通过对企业新能源技术研发支出给予税收抵免等税收政策手段来鼓励和支持新能源的开发与利用。
　　丹麦的新能源税收政策
　　20世纪70年代以来，丹麦在秸秆发电、风能、太阳能等新能源的开发利用上取得了较显著的成绩，这与政府的税收扶持政策关系密切。
　　1．能源税和碳税丹麦率先征收了能源税和碳税，鼓励发展低碳的可再生能源，鼓励企业和个人节约能源和提高能源效率。到2005年，丹麦的石油消费减少了近1,000万吨，占能源消费的比例不到42%，相对应的天然气、煤炭和可再生能源的比例则从不到1%，分别上升到%、%和%④。丹麦政府在其制定的2008年~2011年能源计划中，提出进一步对能源税进行改革，主要措施是从2008年开始提高二氧化碳税和从2010年开始实施新的氮氧化物税标准。丹麦所征收的能源税和碳税大量用于补贴新能源的技术研究和开发。
　　2．对新能源的减免税丹麦政府自1976年开始启动新能源的研发工程。对于秸秆发电、风电等新能源，丹麦政府免征能源税、碳税等环境税。同时，丹麦政府还通过对资源综合利用、循环利用的能源生产和对环保高效的热电项目实行免税等一系列措施，以激励新能源发展，提高能源的利用效率，降低环境污染。
　　印度的新能源税收政策
　　近年来一些发展中国也纷纷采取了一些政策措施，支持本国新能源的发展。具有代表性的是印度，印度作为发展中国家中新能源利用较快的国家，其风力发电发展最为迅速。印度政府支持风力发电的具体税收政策包括：
　　1．免缴增值税印度为促进可再生能源行业发展，全部免除风电设备制造业和风电业增值税。
　　2．关税优惠印度为降低可再生能源企业的投资成本，对风电整机设备进口提供25%的优惠关税税率，散件进口不征任何关税。
　　3．加速折旧印度政府规定，安装风力发电的基本设备可在第一年享受100%的加速折旧政策。
　　4．所得税抵免印度规定风力发电企业在最初5年内享受免缴企业所得税等优惠政策。除上述的加速折旧和5年优惠政策之外，工业企业利润用于投资风电的部分还可免交36%的所得税。
　　韩国的新能源税收政策
　　韩国税法确立了以下新能源税收优惠政策并无歧视地给予所有符合规定条件的企业[4]。
　　1．为提高生产能力的新能源设备投资的税收抵免居民或本国企业投资以下设备的，其投资额的5%可以从所得税和公司税中扣除：用于改进工业和自动化的设备；采用先进技术工艺的设备；用于更新过时设备的设备。
　　2．对用于特殊目的的设备投资的税收抵免居民和企业投资以下设备，投资额的5%可以从所得税和公司税中扣除：节能设备；防污染设备；环保设备；矿山安全设备；燃气安全设备。
　　3．节能设备投资的准备金韩国允许购买节能设备的公司预留准备金，并且可以将最多相当于相关税务年度投资总额15%的金额从投资年度的应纳税所得额中扣除，随后两年也可以同样处理。
　　波罗的海沿岸国家的新能源税收政策波罗的海沿岸国家支持新能源发展的税收政策主要体现在消费环节方面，既有对新能源消费的鼓励政策，也有对传统能源消费的限制政策。
　　1．新能源的增值税优惠政策立陶宛对生物燃料免征增值税，这项措施对促进交通领域使用生物燃料和其它可再生能源、推行欧盟2003年第30号指令的实施起着积极的推动作用[5]。
　　2．增加传统能源的增值税税负由于家庭直接用热一般来自富热燃料，而它对环境是有害的，因此拉脱维亚共和国从2005年7月1日起对家庭直接用热开征税率为18%的增值税，而在这之前对家庭直接用热是不征收任何增值税的。
　　四、国外新能源税收政策对我国的启示和借鉴
　　新能源税收政策的国际经验启示
　　1．税收政策贯穿新能源产业发展全阶段新能源产业的发展需要经历“前生产—生产—市场化—消费”四大阶段[6]，从国际实践看，税收政策既要大力支持新能源的技术研发，又要积极促进新能源技术的商业化运用，既要重视为新能源产品的生产提供优惠的政策环境，也要注重鼓励对新能源产品的消费和使用。我国今后也有必要从“前生产—生产—市场化—消费”四个环节入手，构建全面覆盖新能源产业发展全阶段的税收政策体系。
　　2．对新能源的激励政策和对传统能源的约束机制相结合西方国家在通过税收优惠政策促进新能源研究、开发、生产、消费的同时，还注重抑制传统能源消费需求。如英国征收气候变化税和发电税，丹麦征收能源税和碳税等。通过降低新能源税负，同时增加传统能源税负，可以起到调整新能源和传统能源相对价格的作用，从而推动能源利用结构的转变。
　　3．直接激励与间接引导相结合税收支持新能源发展的重心由直接减免税等直接型优惠向加速折旧、税收抵免等间接型优惠转变，是当前国际上的通行做法。我国在完善新能源税收政策过程中也应当坚持这一发展方向，除了必要的直接优惠政策外，还要更充分、更灵活地运用好各种间接优惠政策，改变目前税收手段运用过于单一化的现状，进一步增强税收政策的调控效力。
　　4．新能源税收政策的法制化以美国为代表的西方发达国家非常重视通过法律手段将新能源税收政策予以规范化、制度化，在法律条文中对相关税收优惠政策作出详细的规定，从而使新能源税收激励措施具有确定性和可行性，防止新能源税收政策效力层次低、政出多门等现象。我国现行新能源税收政策的法律层级偏低，有必要加强立法。
　　对完善我国新能源税收政策的一些具体建议
　　1．调整和完善新能源增值税政策对新能源企业实行更为优惠的增值税税率；对新能源产品实行与小水电相同的6%的增值税税率。
　　2．调整和完善新能源企业所得税政策对所有的新能源产品一律规定减按15%的税率征收企业所得税；对购置新能源产品的设备，在一定额度内实行投资抵免，当年不足抵免的，可在以后年度内逐年延续抵免；加大对新能源设备和产品研发费用的税前抵扣比例，并设置免税期间和低税率。
　　3．调整和完善个人所得税中涉及新能源产业的优惠政策对个人投资高新技术企业、新能源产业获取的个人所得暂免征收个人所得税，从而鼓励对新能源产业的投资；对新能源企业的技术人员、工作人员的实行适当的个人所得税减免，以鼓励新能源产业的人才投入。
　　4．调整和完善新能源设备进口关税政策使国内新能源企业与同类外资企业享受相同的关税优惠政策，促进内外资企业公平竞争；在合理数量范围内，对国内不能生产的直接用于生产新能源转化利用设备的关税实行全免。
　　5．在适当时候开征碳税或环境污染税这一方面有助于抑制对传统能源消费的过度依赖；另一方面也能够为新能源发展筹集资金。新能源税收政策经验浅谈