本科毕业论文-—流浪乞讨人员救助制度的分析.doc

自学考试本科生毕业 论 文

论文题目： 流浪乞讨人员救助制度的分析

作者姓名：

所学专业： 行政管理

准考证号：

指导教师：

2014年 11 月

内容摘要：我国的城市流浪乞讨人员管理制度经历了一个复杂的演变过程，其中从管制到救助、从强制到自愿的转变体现了当代社会文明的进步。借鉴参考国外相关制度的历史发展进程，应用有关政府职能、公平与正义、保护弱势群体等原则和理论，分析现行城市流浪乞讨人员救助管理办法的具体内容，可以发现，现行的救助制度具有对流浪乞讨人员进行物质帮助、维持基本生活、保障基本人权、使其能共享社会发展成果的功能，因而具有显著的进步意义。但救助涉及政府执法理念和执法方式的转变，也影响社会其他成员的观念转变，流浪乞讨人员的行为还对城市环境产生影响，新政策的执行涉及众多方面的利益。因此，有必要从深层次考虑流浪乞讨人员的救助管理蕴含着的城市资源的公平配置与使用、流浪乞讨背后的反贫困等问题。针对现行政策存在的不足，须对救助制度进行完善。政策改进的途径应当是在扩大救助制度社会知晓程度、完善救助制度本身的同时，将救助制度与社会治安制度相衔接，而且与构建完善的社会保障制度相协调，将社会救助作为社会保障制度的一个部分来实施。

关键词：流浪 乞讨 管制 救助 政府职能 社会保障

目 录

一、救助制度的理论渊源 5
（一）、救助制度的理论基础 5
1、新制度理论 6
2、詹姆斯·M·布坎南的普遍性原则 7
3、罗尔斯的正义论 8
4、公共选择理论 10
5、保护弱势群体的立法原则 12
（二）救助制度的原则 12
1、尊重生存权原则 12
2、积极救助原则 13
3、临时急救原则 13
（三）救助制度引发的社会价值观的转变 14
二、我国城市流浪乞讨人员救助管理制度的历史变迁 15
（一）建国初期的教养救助措施 15
（二）建国中期的收容遣送制度 16
1、收客遣送制度的设计目的 16
2、收容遣送制度的实施对象 16
3、收窖遗送制度的实施手段 16
4、收容遣送制度的终结 17
（三）当代的救助管理制度 17
1、《救助管理办法》的出台 18
2、《救助管理办法》的内容 18
3、新旧救助管理制度的比较 19
三、救助制度的缺陷与实施困境 20
（一）政策利益相关者分析 21
1、政府：执法理念、执法方式的转变 21
2、受助人员 22
3、社会其他成员 24
（二）政策环境分析 24
1、流浪乞讨现象对市容、交通等城市环境的影响 24
2、限制乞讨的法理依据 25
3、城市资源的公平配置与使用 26
4、流浪乞讨背后的反贫困问题 27
四、国外城市流浪乞讨人员救助管理经验借鉴 29
（一）英国的经验 29
（二）美国的经验 30
（三）其他国家的经验 31
五、政策改进的途径 31
（一）扩大救助制度的公民知晓程度和认同度 32
（二）政府各部门间的配合 32
（三）救助地与流出地政府的信息交流与合作 33
（四）强调流出地政府的责任 34
（五）与社会治安制度的衔接 34
（六）构建完善的社会保障制度 35

导 言

随着经济的发展，贫富差距加大，城市流浪乞讨人员数量剧增，已成为城市发展中不可忽视的问题。大量乞讨人员涌进城市，对城市的发展造成严重的影响。各城市对流浪乞讨人员的救助和管理工作也面临着巨大的挑战。2003年，自“孙志刚”事件发生以后，国务院颁发了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，与此同时，旧的《收容遣送颁发》废止，这体现了我国的社会保障和社会福利展开了新的一页，体现了“以人为本”“保障人权”的原则。在各大城市中，流浪乞讨人员已成为一支不可忽视的力量，严重干扰着城市风貌和秩序，这已引起各界的重视，近年来，各大城市纷纷出台新的救助和管理政策，都取得新的成就。但由于人口众多，设计范围广，救助资金缺乏，制度不够完善，从而无法彻底的解决流浪乞讨问题。城市流浪乞讨人员的剧增反应了我国发展不平衡，经济、素质、技能、教育水平等差距较大，只有深入根源解决问题，才能取得更大发展，否则，这不仅影响到全民素质的提高，还会影响到我国的人口质量和实现小康社会的战略目标。因而，我们要加强对城市流浪乞讨热暖的救助和管理力度，站在社会发展的角度，积极探索新的救助和管理途径，出台新的解决方案，突破新的一面。

一、救助制度的理论渊源
（一）、救助制度的理论基础
社会救助是指国家及社会依照法定程序和标准．运用掌握的资金、实物、服务手段，向因各种原困陷入堆存危机的札会成员提供最低生活保障，以帮助被救助者能继续生存的一种社会保障措施。社会救助是现代围家和社会应尽的义不容辞的法定职责，是每位公民拥有的一项基本权利。《中华人比共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民北和国公民证年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，都有从国家或社会获得物质帮助的权利。”这表明，任何公民，只要是没有或缺少维持基本生活所需的收入，国家和社会都有义务对他们实施社会救助。同时，社会救助对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平的社会成员，具有最低保障性质；社会救助也有其严格的制度和程序规范，需要有一套体系健全的专门管理机构，有一批经过专业培训的管理人才．使救助建立在科学化的基础上。这样一个制度显然直接、间接地涉及了诸多方面，但该制度的必要性在理论上是有充分依据的。
1、新制度理论
对流浪乞讨人员的救助，首先体现的是政府的社会保障职能。在当前转变政府职能的过程中，这部分是首当其冲需要加强的内容。政府的职能通常是：(a) 保护公民的各项自由；(b)生产共事品；(c)再分配产权。”[德]柯武刚、史漫飞：《制度绘济学》，商务印书馆，2000年版，第357页。
政府通过征税管理和筹措各种物质资源，米偿付履行这些职能需要投入的代理成本。柯武刚、史漫飞论述了政府具有保护性职能、生产性职能、提供获取公共物品的机会、改革社会化生产、对产权的再分配等几项职能。为了保持和平并维护自由，政府需要履行保护性职能，以防止一些公民受另一些公民的强制。同时政府通过提供公共物品和对起始机会、收入和财富的再分配．对保护性职能进行增补。而要履行好保护性职能，必须建立和实施一套规则(制度)，它同等地适用于所有公民(法治)，并在必要时强制执行各种规则。柯武刚、史漫飞将制度分为“内在制度”(internal institutions)和“外在制度”(external institutions)。内在制度是社会通过渐进的反馈和调整自发演化过来的，而外在制度是人为设计而产生的，“它们被清晰地制在法规和条例之中，要由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来正式执行”，并“最终要靠强制性法律手段来执行”。[德]柯武刚、史漫飞：《制度级济学》，商务印书馆，2000年版，第36页。
内住制度包括出于自利动机而自动服从的“习惯”；通过习惯、教育和经验习得并存正常情况下自发服从的“内化规则”；互相非正式地监督遵守的“习俗和礼貌”；以及虽然足出自经验、但是以正规方式发挥作用并被强制执行的“正式化内在规则”。外在制度根据内容和目标，可以分为“外在行为规则”，用类似内在规则的方式约束公民；“具有特殊目的的指令”，指示公共主体或民间主体造成预定的结果；“程序性规则或元规则”，指示各类政府主体如何行事和应做什么。集体性、政治性的外在制度更易于被认识，从而节约人们的信息成本；可以用合法的惩罚执行判决，并令人满意；有利于解决“囚徒困境”和“公地悲剧”；更有利于排除歧视和排外，保障公正、开放的市场机会。流浪乞讨救助制度可以理解为政府为履行社会保障职能而设计确立的“外在制度”，它明确指出政府应当具备的行为规范，运用自身掌握的社会资源，予以社会调剂，保护弱者利益；任何其他制度变迁行动集团在这方面均不能替代政府的作用。
2、詹姆斯·M·布坎南的普遍性原则
流浪乞讨救助制度也符合詹姆斯·M·布坎南(James. m. Buchanan)的普遍性(generality)原则。按照布坎南教授的观点，现代政治并非“原则政治” （politics by principle)，而是“利益政治(politics by interest)，因为它是“以明显具有歧视性的形式对待(奖励或惩罚)公民中某种特定群体，或以某种精英论——基于预选假定某类人在有关对于我们所有人真正有益的事情方面有高人一筹的智慧，而将公民划分成该受奖赏和不该受奖赏之类”。[美]詹姆斯·M·布坎南( James . m .Buchanan ) 罗杰·D·康格尔顿(Roger D．Congleton)：《原则政治，而非利益政治—— 通向非歧视民主》，张定淮、何赤平译，社会科学文献出版社，2004年版，第1页。

政治的恰当原则是一般性(generalization)原则或普遍性(generality)原则，且只有当政治行为适用于所有人，而不受某种具有支配地位的联盟或某个有效的利益群体成成员资格的限制之时，这个标准才得以实现。法律的普遍性原则意味着在法律平等对待之下，依照法律平等对待所有人，而这些人受到或可能受到法律所界定的约束条款的影响。一种社会程序可以通过对法律架构中普遍性原则的遵守状况来描述，即使个人行为的许多细节受到严格限制。政治生活中的普遍性原则也是同样，人们一旦成为某个政治共同体的成员，即被视为应当享有这种对称性，因为从规范意义上讲所有人都是中等的：从程序性方面，普遍性原则要求政治共同体巾所有的成员都得到平等的待遇，而不能考虑他的背景、身份等特殊原因。因此，对流浪乞讨人员的救助是普遍性原则指导下的原则政治的恰当体现。另一方面，救助针对的是整个社会中某一特殊群体的公民，似乎相对其他的社会公民来说，有失去一致性的歧视嫌疑，但是在一致性缺失的情况下，也有可能实施普遍性原则，因为坚持普遍性原则并不意味着政府服务中对一切个人都保持完全一致，即从客观上每个公民都必须获得与其他公民完全一样的服务质量与数量；在有些情况下，即使没有完全的一致性也可能实施普遍性原则，只要满足事前一致性的条件，因为虽然最终的结果是不平等的，但是在事前存在着随机的不确定的一致性，即每人个获利的几率足一致的，属于社会保障体系的救助制度就符合这一条件，更何况救助关于社会的正义。
3、罗尔斯的正义论
罗尔斯的《正义论》从人类追求正义的高度对福利国家加以肯定，井通过严
密的逻辑推理论证了国家通过再分配帮助穷人和弱者的合理性。按照罗尔斯的观
点，政府应该不断地通过产权方案或经济政策调整各种集团的报酬，以便使其结果符合这一原则。分配的原则必须是所有公民在平等自愿的条件下理性选择的结果。罗尔斯在经济权利问题上的基本观点是正义优先于效率。正义社会必须包括三个方面：必须有一个正义宪法调节的社会基本结构，保障公民的平等和自由，并在环境允许的条件下实现民主的政治制度；存在一个保障实质而不是形式的机会平等的社会环境；政府确保一种社会最低受惠值，通过家庭津贴、医疗和失业补助或其他方式来保障最少受惠省的利益。罗尔斯强调通过制度调整保证分配正
义，这就意味着福利国家或社会保障应该是制度化的，是出于对正义的要求，而
不是对市场失败的补救，通过民主手段创造一个集体生活的正义环境是国家的责
任。罗尔斯提出公正的基本准则是：所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——部应被平等的分配，除非对一些或所有社会基率善的一种不平等分配有利于最不利者。公正有两个具体原则：一、最大自由平等原则，每
个人与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利：二、差别原则，平等机会原则，社会和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；
并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。公正的两个优
先规则：一、(自由的优先性)两个正义原则应以词典式次序排列，因此，自由只能为了自由的缘故而被限制。这有两种情况：一种不够广泛的自由必须加强由所有人分享的完整自由体系；一种不够平等的自由必须可以为那些拥有较少自由的公民所接受。二、(正义对效率和福利的优先)第二个正义原则以一种词典式次序优先予效率原则和最大限度追求利益总额的原则：公平的机会优于差别原则。这有两种情况是：一种机会的不平等必须扩展那些机会较少者的机会；一种过高的储存率必须最终减轻承受这一重负的人们的负担。为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。该理论就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。
公正是现代社会制度设计的基本依据。由于社会专业化分工现象的存在，社会成员对于各种资源占有的不同，其他种种社会差异成分以及社会成员多样化取
向的存在，一个社会必定会形成一定的社会分层体系，处在不同状态和社会位置
的社会成员就构成了不同的社会阶层，各个社会阶层之间有高下之分，包含着不平等的成分。由于位置较高的阶层在各种资源拥有方面具有明显优势，所以，这些阶层在同利益相关的制度设计、政策安排诸方面也就相应地拥有较大的影响力，进而就可能利用种种优势造成一种使位置较低的阶层受损而自己受益的局面。一旦如此，对于位置较低的阶层来说是十分不公的，必定会使其产生不满、抵触甚至反抗的情形，以至造成社会各阶层之间的恶性互动，不利于社会的安全运行。对于一个社会来说，最大的潜在动荡田索就是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触、和冲突，而公正是实现社会安全运行的必要条件。“所有参与合作的人都必须以某种适宜的方式(依一种合适的比较基准来判断该方式是适宜的)来共享利益，或分担共同的负担。 [美]约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社，2000年版，第319页。
处在较高位置的阶层的利益增进不能以损伤处在较低位置的阶层的利益为必要的前提条件．相反，较高位置的阶层利益增进的同时，较低位置阶层的处境应当随之得到改善。在参与社会资源分配之前，每个社会成员有平等竞争的条件，机会平等，不受特权、等级、身份等不公正因素的影响；在参与社会资源分配时，按照贡献进行分配的规则，保证每个社会成员得到自己应得的那一份。社会在机会平等问题上的责任应是：维护机会平等豹理念和准则，保证公正体系中各项内容的实施，直接创造有助于机会平等实施所需的平等条件，创造一个人人共享、普遍受益的社会。随着社会进程的推进，每个社会成员的尊严相应地更加得到保证，潜能得到不断提高，基本需求持续不断地得以满足，生活水准相应地不能断提高。改革开放初期我们更多地强调的是效率优先、兼顾公平，这对加快解放生产力．促进社会生产迅速发展起到了积极作用。但是在社会差距愈演愈烈，社会矛盾加剧涌现的今天，更应当强调公平与公正。包括流浪乞讨人员在内的社会弱势群体，相对处在位置较低的社会阶层，他们的利益如果得不到有效保护，极易与其他阶层造成社会冲突。因此他们也应当如罗尔斯论述的那样，拥有与他人相容的最广泛的平等与自由，拥有公平的机会；不但如此，而且正因为他们处于较不利的社会地位，更应该得到政策的倾斜补偿，得到“适合于最少受惠者的最大利益”。对他们实行救助，可以予最起码的基本物质关怀，保障其基本物质条件，使其拥有发展豹平等机会。
4、公共选择理论
公共选择理论提出“政治家和行政官员也像其他所有人一样，追求他们自己
的目标，而不一定是选民的目标”，他们靠政治行动而不是市场竞争来重新分配
产权，政府主体经常通过再分配性的政治干预来谋求其特殊利益。 [德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆，2000年版，第46页。
斯密德(A．A．Schmid)的公共选择模型(SSP模型)认为，经济状态(situation)和经济环境决定着人们相互依赖关系，从而产生不同个人和团体的权力，在权力的影响下，人们通过公共选择把权力关系转交为法律和公共政策认可的权利，从而形成分配人们机会集的社会规则，这种社会游戏规则被他称之为结构(structure)。权力结构通过对个体行为的影响最终产生一个社会的效绩(performance)。斯密德把影响制度的因素归为知识、权利和心理。知识包括人的知识，诸如偏好、价值观、信息处理和决策选择方式等内容，和物的知识，包括稀缺和供求状态等。由于经济环境中存在大量导致人们生产和消费相互影响的因素，需要通过权利结构来安排不同人的机会，权利代表一个社会的游戏规则。心理则是人们对权利结构及其影响的感受和评价。权利作为一种选择极，这些决策选择涉及从无足轻重的到灾难性的选择，基本上决定着谁的利益受到考虑，谁能吃饱或谁会挨饿等等。这些选择最终取决于对不同人的分享份额和资格以及关于公平的意义和程度等方面的道德判断。A·爱伦·斯密德：《财产、权力与公共选择》(中文版序)，上海三联出版社、上海人民出版社，1999年，第l0页。
将之运用到具体的救助制度上，可以这样理解该制度：政府基于自己的偏好和价值观，为了追求正义目标，作出了对流浪乞讨人员予以救助的制度选择，井将之作为法规的形式赋予强制执行力。按照制度经济学引入的交易概念，可以分为(1)自愿的自利交易、(2)自愿的互惠交易、(3)强制的自利交易、(4)强制的互惠交易，其中强制性互惠交易是分析社会保障制度的一种特别有用的类型，权利的转让既不是个人伦理动机，也不是组织的功利目的，而是某种社会的公平意愿和社会价值，如社会平等、公民权利、社会成员的自由能力或社会的团结等。这种交易往往通过立法或公共机构进行管理，立法的理念则来源于社会的共同价值偏好和道德信念，之所以采取强制性方式，或者出于防止“搭便车”，或者出于管理的便利性。流浪乞讨救助中的“交易”在于：政府集聚公众的财富，去资助流浪乞讨人员，换取社会的公平和安定。
而政府之所以对流浪乞讨人员选择“救助”制度，是因为我们需要一个具有完善调剂功能的社会。社会资源分配结构的不完善、市场经济的风险、家庭“遗
传”优劣及个人能力不同，诸种因素存在，致使初次分配之后社会成员之间不可避免地存在贫富差距过大等不公现象。初次分配是指社会成员通过自己的劳动付出或生产要素的投入对于社会经济做出贡献之后而直接获得的、尚未经过诸如税收等项目扣除的收益，它体现了个体人的自主选择，体现了个体人之间的差异，体现了对个体人发展的认同和保证，体现了对平等竞争结果和自致性努力的认同，它强调付出同获得之间的对称，凸显个体人依靠自身的成就所获得的回报，个体的差异造成社会成员在收入等社会资源分配方面的差距相对较大。因此需要立足于社会整体的利益，对于初次分配的利益格局进行调整。社会调剂是指立足于社会的整体利益，对于初次分配之后的利益格局进行一些必要的调整，使广大社会成员普遍地不断得到由发展所带来的收益，进而使社会的质量不断有所提升。社会调剂有助于使每个社会成员的基本尊严和基本生存条件能够得到维护和满足，社会成员能够普遍地不断得到由发展所带来的收益，共享社会发展的成果，进而使社会的质量不断提高。如实现社会充分就业，建立完善的税收机制，实现大众化的教育，为社会成员提供必不可少的社会保障与社会福利，营造公平的社会环境，直接援助社会弱势群体等。最终保障每个社会成员的基本发展条件能够得到保证，就业、教育和社会保障无后顾之忧；每个社会成员的生活水准和发展能力能够随着社会发展的进程不断得以提升，使相对低收入的社会群体的生活水准同社会发展的总休水准保持同步关系，实现人人共享社会发展成果的基本宗旨。
从理论上说，社会主义应该在实现平等和正义上具有制度的优势，因为：社
会主义的道德基础是实现平等，生产的目的是满足人们的需要。资产阶级意识形
态主要强调个人自由，社会主义意识形态更强调平等，对市场的限制是要实现更大程度的平等，这也是中国一直把实现共同富裕作为目标和方向的原因。社会主
义无产阶级政党执政是实现更高程度上的分配正义的政治优势，社会主义政党必
须考虑平等问题，即使它允许暂时的社会不平等也是为了将来实现更高层次上的
平等，否则就会失去其合法性，动摇其社会基础。社会主义政党如果要依赖劳动
者阶级，必须创造更高程度上的平等与社会正义。对市场经济条件下如何实现公
平的理论准备不足和社会再分配措施不力，致使国家今天没有建立强有力的收入
调节和弥补市场分配缺陷的税收和社会保障机制。从某种意义上说，社会保障机制不健全、不完善，是导致城市流浪乞讨人员问题出现的制度原因之一，对这一人群予以救助，是政府调整社会利益格局、进行转移支付的一种方式，我们作为社会主义国家，更要重视这一类制度的建设。
5、保护弱势群体的立法原则
在社会结构大转型的过程中，社会分化越来越细，在这种趋势演进的同时，共同的利益诉求将社会分割戊占有大量资源为特征的强势群体，包括经济精英、政治精英和知识精英，和拥有大量人口为特征的弱势群体，包括除了部分富裕之外的广大农民、进入城市的农民工和城市中的失业下岗人员。在利益高度分化的情况下，这些弱势群体的利益表达要求日增，但表达的制度手段明显缺乏，既没有相应的组织形式表达自己的利益要求，也很难用其他方式发出自己的声音。弱势群体在追逐自己的利益上，显然处于无力的状态。在一个正常的社会中，无论是强势群体还是弱势群体，无论是富人还是穷人，其财产和权利都应当得到制度化的保障，这样才能实现权利的高水平均衡，从而建立一个既有利于发展，又有利于公平的社会。作为一种合作主义的宪政体制，须承认社会利益高度分化的现实，承认不同的社会群体追求自己利益的合法性，就不同群体表达自己的利益作出制度性的安排。同时国家作为规则的制定者和冲突的裁决者，在制定法律的过程中，必须注意体现保护弱势群体的立法原则，主动赋予他们利益表达的积极机制，弥补资源占有的不足，实现社会公平。
（二）救助制度的原则
1、尊重生存权原则
著名的社会心理学家马斯洛把人的需求分为五种：生理需求、安全需求、社会需求、尊重的需求和自我实现的需求，前三种需求是人的基本需求，后两种属
于高级需求，是人的发展需求。救助作为一项社会保障制度，就是满足人的基本
需求理论。如果一个人陷入贫困或缺乏实现自己能力的重要资源时，不仅会影响
到法律赋予他的自由和权利的发挥，而且直接影响到他对社会和自我的认同，穷
困会导致人感情受挫和屈辱感。给每个人提供体面而有尊严的生活，是国家的基
本责任。人的尊严存在于每个人那里，是通过每一个具体的社会群体、每一个具
体的个人体现出来的。社会共同体中的每一个成员都应具有同样的尊严、同样的
基本权利。几乎所有制定宪法的国家都在其权利体系中增加了生存权的内容，而
且还规定生存权的取得乃是“天赋人权”，不以生存者履行义务为前提，帮助公
民生存是同家必须承担的社会职能，失去生存能力的人享有向国家提出获得必需
的物质帮助的权利。在救助制度中，生存权原则主要体现在三个方面：一是生存
的保障义务由国家履行，二是国家制定与其经济状况相一致的生存标准，三是国
家有使低于生存标准的人达到这一标准的具体措施。陈信勇等：《社会保障法原理》，浙江大学出版社，2003年版，第249页
对流浪乞讨人员的救助是国家宪法关于尊重生存权原则的具象化，通过对救助对象、范围、标准及救助机构设置、职能、法律责任的具体规定，保障处于生活危机边缘的流浪乞讨人员实现生存权利。
2、积极救助原则
国家对流浪乞讨人员的救助，目的就是要维护他们的人格尊严，要他们能“体面地生存”，因此对他们的救助以积极救助为原则。处境不利者陷入生存危机状态，对于这部分社会成员，社会有责任对其进行必要的社会救助，保障其基本生
存底线，否则有悖于普遍受益的基本宗旨。国家在制定此项救助制度时，只以社
会成员的生活条件及状况为出发点面向全体公民，而不以其职业、阶层为依据，
也不论其原因；更不以任何民族、性别、信仰、社会身份、来自何处为标准；只要符合救助条件，国家都施以积极救助。同时，救助也不是建立在恩赐、施舍、
怜悯的基础上，而是出于国家应当履行的责任，施以平等救助，主动积极为公民
提供物质援助。
3、临时急救原则
对包括流浪乞讨人员在内的生活困难人员予以救助，提供基本生活物品，满足基本生活需要，保障基本生活权益，只能是一项临时性的社会救助措施，只能适用于对这些人员一时出现的生活危急进行暂时帮助，并对救助期间和频率作出科学限制。救急不救穷，帮困不解困，救助具有临时性、突发性和迫切性，在未出现一时生活困难和生活困难已解除的条件下，不能适用社会救助政策。要想彻底保障公民的生存权益，解除生活后顾之忧，摆脱贫穷困扰，提高全休公民的生活水平和生活质量，归根到底要靠发展经济，扩大就业，健全社会保障体系，靠实行有利于缩小贫富差距的税收、金融、财政、收入分配和社会福利政策来解决，这是救助制度所不能承受之重。
（三）救助制度引发的社会价值观的转变
救助制度的建立和不断完善，引发了社会公众对传统价值观的重新审枧与转
变。
首先是对人的尊严的再认识。公众习惯以居高临下的鄙视的眼光和厌恶的神情看待处在社会边缘的弱势人群，往往用“肮脏、无能、破坏”等字眼形容他们，
甚至直接把他们与“坏人”划上等号，丝毫没有意识到他们也是“人”，也有人
的尊严和该有的一切平等权利。而这些边缘人群的沉默和失语，似乎更强化了公众的偏见，使人们的歧视显得更理直气壮。在人尚未脱离动物界的时候，是谈不
上尊严问题的，而一旦人脱离了动物界，有了人的自我意识后，便具有了人的种
属尊严。人的尊严程度、尊严感是随着社会的逐步进化而强化的；在现代社会，这种尊严感更是应当为每个人所具有，应当为整个社会所重视。当一个社会的制
度存在缺陷的时候，如果某个社会群体、某类人的尊严受到践踏，这也是对人类
尊严的践踏，意味着把人降到了“非人”的地步。维护每个社会成员的尊严，是
公正社会的基本功能。需要救助的弱势群体，他们的人格并不困接受救助而受损，他们作为人的价值并不因得到教助而降低，他们的人性问样应当得到尊重和发展，这是救助制度的基本价值所在。
其次是对贫困的看法的改变。中华民族历来崇尚勤劳自立、勤俭持家，过去
我们过多地强调贫困主要是个人原因造成，把贫困等同于“懒惰、好吃懒做"，认为“勤能补拙”，只要勤劳就能致富。这种观点也许在自给自足的小农经济中
体现得较为恰当。随着经济和社会的发展，尤其面对剧烈的经济转型期，各种社会矛盾纷涌而出，人们逐渐意识纠贫困不能只归咎于个人，贫困更多的是社会制
度和社会结构的产物，政府应当对贫困问题进行干预，为维护社会公平，国家对公民的福利应当承担某种责任。
第三是施思理念的转变。扶危济困是优良的传统美德，历史上不乏无偿救助
的慈善之举，但所谓“慈者，爱出于心，恩被于物也”，行善施舍是附有恩情的，
行善者在施舍物的同时也在施恩。而现代意义上的社会救助制度乃是出于履行国
家责无旁贷的义务，保障一国公民平等权利，明确救助的基本宗旨是保证被救助
人员的最低生活水平，维护社会公平，实践社会公正，促进社会发展，因此，不
须感恩，无谓戴德，乃是人权所在。
二、我国城市流浪乞讨人员救助管理制度的历史变迁
流浪乞讨现象自古就有，各国皆然，其历史可以追溯到文明社会的发端。我国历朝历代都有针对流浪乞讨人员的救济、安顿和管理措施。在唐代以前，主要是官府赐给衣食等。唐宋时期，除仍保留上述救济方式外，还专门设立收容救济乞丐的慈善机构，如唐代悲田院、养病坊，宋代福田院、安济坊、漏泽园、举子仓和慈幼局等。元代设立养济院(又称孤老院)，由官方拨付经费收养乞丐。明代继承了养济院制度，但收养的并非社会上所有的鳏寡孤独以及残疾之人，而是“贫穷无亲属依倚不能自存”的“鳏寡孤独及笃疾之人”，设会头管理乞丐，且收养人数有限制。清代的养济恤老慈善事业较之前代更为扩大，养济院已扩展到了我国西部的边陲地区，后来又出现了官督民办、官民合办的慈善组织——普济堂。
新中国成立以来，我国对城市流浪乞讨人员在不同时期施行了不同的救助措施和管理方法，先后经历了建国初期的教养救助、建国中期的收容遣送直至当代的救助管理几个阶段，在这一发展过程中我国的城市流浪乞讨人员救助政策渐趋成熟。
（一）建国初期的教养救助措施
建国初期，针对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者及流浪乞讨人员的生活保障问题，教养救助登上了历史舞台。l949年11月，中央人民政府开展生产教养工作，统一对流浪乞讨人员实施救济，对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者进行教育改造。这项工作由政务院内务部主管，由中田人民救济总会具体负责。及至20世纪50年代，全国各地共有900多所生产教养院，统一收治了40多万上述人员。生产教养院实行教育、挽救、改造相结合的方针，教育感化第一，生产劳动第二。在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作，文化技术教育和劳动锻炼，促使上述人员改过自新，培养劳动观念，学会生产技能。到1961年，这项工作基本完成。这项工作的完成不仅有利于安定社会秩序、转变社会风气，而且创造了大量社会财富。随后几年中，生产教养院逐渐更名为生产农场或收容遣送站(所)。
（二）建国中期的收容遣送制度
60年代初三年自然灾害时期，大量灾民涌入城市，收容救济灾民成为当时政府的一项重要任务。随后的“十年文革”社会动荡期，各类违法犯罪行为横生，为打击盲流人员中的各类刑事犯罪分子，收容遣送站全部移交给了公安部门，使得行政强制开始介入到收容遣送中来。及至20世纪踟年代我国实行改革开放后，流动人口剧增，因贫穷而流浪、乞讨的人数有所减少，而因逃避计划生育，逃婚、逃学、逃债而流浪、乞讨的人数大为增加。更有甚者，以乞讨作为其生财之道。针对新情况，1982年5月，国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，同年10月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》(试行)(以下简称《实施细则》)。
1、收客遣送制度的设计目的
《收容遣送办法》第一条开宗明义：为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本法。《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,国发[1982]79号，l982-05-12。
可见，《收容遣送办法》设计的目的是为了“维护城市社会秩序和安定团结”，而实现这一目的的手段则是对城市流浪乞讨人员进行“救济、教育和安置”。
2、收容遣送制度的实施对象
《收容遣送办法》第二条规定，收容遣送人员的范围是“家居农村流入城市乞讨的，城市居民流浪街头乞讨的，以及其他露宿街头生活无着的”。《城市生活无着的流浪乞讨人员教助管理办法》，国发[2003]381号，2003-06-18
1991年5月国务院出台了《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无”人员纳入收容遣送之列。随后不久收容遣送人员的范围又扩大到身份证、暂住证、务工证“三证”不全的流浪人员。其后的几年里，民政部、公安部等部委经常联合发文，进一步强化收容遣送工作，使收容遣送制度逐渐从当初维护城市形象、保障城市正常生产生活秩序演变为限制外来人口流动甚至是配合打击刑事犯罪的一项措施。
3、收窖遗送制度的实施手段
收容遣送制度的核心手段是强行收容、强制遣送，这就不可避免地产生执行过程中的暴力而体现其“主管人”地位，为这一制度的最终异化提供了温床。收容遣送制度要求被收容人员必须“服从收容”、“认真回答工作人员的询问”、“服从工作人员的管理”和“服从遣送”。其实质是以限制公民人身自由权为内容的行政强制措施。在具体实施过程中收容遣送机构对被收容人员乱收费、超期羁押以及组织被收容人员进行强制性劳动的现象非常突出。更甚者，被收容人员遭到收容遣送机构工作人员打骂侮辱乃至死亡的事件时有发生。2003年震惊全国的“孙志刚事件”就是一个典型例证。
4、收容遣送制度的终结
收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正当性，影响了国家法制的统一性和严肃性。2000年出台的《中华人民共和国立法法》第九条明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”同时该法第八条明确规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。”
据此，收窖遣送制度已经失去法律依据，因为它属于剥夺和限制公民人身自由的强制措施，而依据的仅仅是国务院制定的行政法规，却没有任何法律对此作出规定。
2003年3月17日至20 日，27岁的大学毕业生孙志刚，被广州黄村街道派出所转到收容遣送站收容后，被非法拘禁并殴打致死，此事件经媒体报道后引发了广泛的社会关注。2003年5月16日，许志永、俞江、滕彪三位青年法学博士以普通的中国公民名义上书全国人大常委会，要求对《收容遣送办法》进行违宪审查。
5月23日，贺卫方、沈岿、萧瀚、何海波、盛洪五位著名法学家同样以普通的中国公民名义，再次联名上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。5月29日，444位中国公民就孙志刚案上书最高人民检察院，对事件及制度本身提出质疑。6月20日，国务院即出台了相关的救助管理办法并规定自2003年8月1日起新法正式实施，同时废止《收容遣送办法》。
（三）当代的救助管理制度
1、《救助管理办法》的出台
由于收容遣送制度已演变成一种限制人身自由的行政强制措施，弱势群体的社会救助权益得不到保障。因此，其公正性、有效性受到了社会各界的普遍质疑。其中要求废除收容遣送制度的呼声日益高涨，在这样一种背景及孙志刚事件发生后舆论批露及法学界学者们的大力推动下，国务院对《收容遣送办法》进行了审查，并于2003年6月20日颁布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该《救助管理办法》自2003年8月1日起实行。随后民政部又出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。《救助管理办法》取代《收容遣送办法》，标志着我国城市流浪乞讨人员救助管理工作的变革和进步。
2、《救助管理办法》的内容
《救助管理办法》取代《收容遣送办法》，对救助的宗旨、范围、措施、管理等作了大幅调整，是我国政府职能转变的重要标志之一，是中国民主法制建设的一件大事，是中国社会救助制度的重大改革。具体而言，《救助管理办法》包括以下几方面内容：
（1）救助宗旨：《救助管理办法》第一条明确规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”
（2）救助范围：自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的流浪乞讨人员。
（3）救助部门职责：县级以上城市人民政府应当根据需要设立救助站，并应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障；县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督；公安、卫生、交通、铁道、城管等部门承担各自职责范围内的责任；行政机关对发现的流浪乞讨人员应当告知其向救助站求助，对其中的行动不便人员还应当引导、护送到救助站。
（4）救助措施：救助站应当根据受助人员的需要提供符合食品卫生要求的食物：提供符合基本条件的住处；在站内发急病的，及时送医院救治；帮助其与其亲属或所在单位联系；对没有交通费返回其住所地或者所在单位