物有所值评价(污水处理厂经营权转让、提标改造工程PPP项目).doc
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1、承德市双滦区污水处理厂经营权转让、提标改造工程PPP项目物有所值评价报告石家庄中宇工程造价师事务所有限责任公司2016年12月目 录1 项目基本信息11.1 项目概况11.2 主要建设内容11.3 风险分配框架21.4 PPP运作模式31.5 项目投融资结构31.6 项目公司组建42 物有所值评价方法、流程、依据52.1 评价方法52.2 评价工作流程52.3 评价依据63 物有所值定性分析73.1 定性分析内容73.2 评价指标、权重及评分标准103.3 评审过程与方法113.4 评审结论114 物有所值定量评价124.1定量评价方法124.2 定量评价步骤124.3 定量评价相关假设124
2、.4 构建公共部门比较值PSC134.5 PPP值计算164.6 定量评价结论17附件一:项目PSC值测算分析表19附件二:项目PPP值测算分析表22附件三:定性评价专家打分表23附件四:定性评价指标打分参考标准24附件五:定性评价专家打分统计表33附件六:定性评价专家意见表35附件七:项目咨询机构基本信息证照36I 石家庄中宇工程造价师事务所有限责任公司1 项目基本信息1.1 项目概况(1)项目名称:承德市双滦区污水处理厂经营权转让、提标改造工程PPP项目。(2)所属行业:生态建设和环境保护。(3)实施机构:承德市双滦区人民政府。(4)实施地点:承德市双滦区双塔山镇南2.5公里处,双塔山滨河
3、路以东、双偏公路以西。(5)项目投资规模:1.66亿元。(6)项目范围:承德市双滦区污水处理厂经营权转让、提标改造工程PPP项目为已建成5万吨/日承德市双滦区污水处理厂ROT项目(污水处理厂移交给项目公司,项目公司投资提标改造,合作期满后移交政府),另外,对承德市双滦区污泥处理厂进行EPC建设。(7)项目运作模式:ROT。(8)合作期限:30年。(9)回报机制:使用者付费+可行性缺口补贴。1.2 主要建设内容本项目工程建设工程内容主要为:承德市双滦区污水处理厂提标改造工程;承德市双滦区污泥处理厂建设工程。1.3 风险分配框架针对本项目的风险,针对每项具体风险,研究其发生概率、政府方或社会资本方
4、的控制能力、风险补偿措施等,同时结合风险分配的基本原则,将该项目风险因素在政府方和社会资本方之间进行合理分配,并在项目合同中以重要条款予以约定。确定本项目风险分配方案如下:表1-1 本项目风险分配风险类型风险因素政府承担社会资本承担双方共担政策法律变更以及政府信用风险政府信用政府干预决策、审批延误税收调整风险法律变更、政策变化市场风险利率风险通货膨胀财务风险融资风险建设风险土地、配套基础设施风险工程建设内容变更供应风险完工风险质量缺陷风险运营风险增加服务内容,提高服务标准技术风险运营成本超支(电价、人工成本)运营成本超支(运营管理因素)费用支付风险社会资本股权变更项目安全与环境管理风险项目移交
5、风险其他风险不可抗力风险1.4 PPP运作模式基于对项目特征的分析,本项目宜采用项目公司投资建设,并负责运营维护,开发经营,期满后无偿移交项目资产所有权的方式运作。即采用转让-改造-运营-移交(ROT模式)方式。项目合同期限为30年,含升级改造期1年。1.5 项目投融资结构本项目总资金额为1.66亿元,构成为:已建成5万吨/日承德市双滦区污水处理厂,移交金额1亿元(即PPP项目公司与中保水务初始移交时需缴纳给政府方的资金额)。承德市双滦区污水处理厂提标改造项目,投资规模3757万元。最终投资额以政府方指定机构按照竣工决算审计确定的实际投资值为准。承德市双滦区污泥处理厂建设项目,投资规模为280
6、0万元。项目资本金不少于5000万元(总投资的30%),其中,社会资本方出资3400万元;政府出资1600万元。资本金以外的建设投资以融资方式获取。1.6 项目公司组建项目公司由政府和社会资本方共同出资组建,全权负责项目融资、建设、运营、维护等责任。政府委托当地国有控股企业承德市中保水务有限公司(以下简称“中保水务”)作为出资方(资金来源主要是政府资金)。政府方和社会资本方根据资本金出资比例占相应的股份(32%:68%)。社会资本方享受全部股权收益,政府不享受股权收益。但政府方保留享有股权收益的权利,具体根据项目公司未来经营与政府付费能力,另行磋商。2 物有所值评价方法、流程、依据2.1 评价
7、方法物有所值评价包括定性评价和定量评价。其中,定性评价采用专家评分法,通过计算加权分数得出评价结果;定量评价通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。2.2 评价工作流程物有所值评价基本工作的完整流程为:评价准备定性评价定量评价信息管理。每个阶段需完成的具体工作为:(1)评价准备阶段:准备评价资料;明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等;明确是否开展定量评价、定量评价结论是否作为决策依据等;(2)定性评价阶段:选定评价专家;召开专家组会议、专家打分并形成意见;形成定性评价结论;(3)定量评价阶段
8、:测算PPP值;测算PSC值;比较PSC值与PPP值,形成定量评价结论;(4)信息管理阶段:评价报告编制;评价信息披露;评价信息管理;评价服务监管。2.3 评价依据本项目物有所值定性分析的主要政策依据有:(1)中华人民共和国预算法(2)中华人民共和国政府采购法(3)中华人民共和国招标投标法(4)中华人民共和国合同法(5)中华人民共和国公司法(6)中华人民共和国政府采购法实施条例(国务院第658号令)(7)中华人民共和国招标投标法实施条例(国务院第613号令)(8)基础设施和公用事业特许经营管理办法(发改委201525号令)(9)国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201
9、460号)(10)财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金201476号)(11)财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金2014113号)(12)国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724号)(13)关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知(发改投资2015445号)(14)国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发201542号)(15)国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知(国发201551号)(16)关于印发政府和社会资本合
10、作项目财政承受能力论证指引的通知(财金201521号)(17)关于印发PPP物有所值评价指引(试行)的通知(财金2015167号)3 物有所值定性分析 3.1 定性分析内容本项目物有所值定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统投资和采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新、有效落实政府采购政策等。3.1.1 增加公共供给根据PPP实施方案,本项目总投资1.66亿元。若采用传统投资模式,资金需要政府负责全部投入。若采用PPP模式,政府无需一次性大规模投入。PPP模式相比传统模式可缓解初始投资压力。这部分资金可用于其他基础设施项目建设,增加公共供给。通过采用PPP模式
11、,可拓展项目建设的融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,有利于整合社会资源,盘活社会存量资本,激发民间投资活力,拓展企业发展空间,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级,增加公共供给。3.1.2 优化风险分配本项目主要存在6个方面的风险,分别是政策法律变更以及政府信用风险、市场风险、财务风险、建设风险、运营风险及其他风险。按照风险最有能力控制、风险收益对等和风险承担有上限等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目为生态建设和环境保护基础设施建设项目,按照传统建设模式政府需要承担全部风险,实施PPP模式,项目建设
12、、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担,法律、政策等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险,大大降低了政府的风险承担成本。3.1.3 提高效率采用PPP模式建设本项目能够将政府的环保规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合,减少政府对微观事务的过度参与,提高公共服务的效率与质量。一是对政府来讲,一方面可以平缓财政投入负担,减缓财政压力,有效促进政府职能转变,减少对具体事务的干预,腾出更多精力放到规划和监管上;另一方面可以减少政府方的管理组织事务,若采用传统模式投资本项目,不仅需要大量的人力物力,还需政
13、府部门组织实施管理,影响供给效率。二是对社会资本来讲,“让专业的人做专业的事”,提高治理效率。3.1.4 促进创新项目建成后由政府通过正式检查、非正式检查等方式对项目设施的可用性和运营维护情况进行项目全生命周期量化考核,并依据考核结果向项目公司支付相应费用,费用主要包括“可用性服务费”和“运维绩效服务费”。绩效付费机制仅对工程的可用性和可持续性提出一定要求,不对项目投入和项目公司的具体实施等如何交付问题提出要求,从而为社会资本方提供创新机会。3.1.5 政府PPP能力承德市双滦区财政有支付能力推进本项目实施,满足适宜采用PPP模式的特点要求,符合现行的法律法规规章和政策要求。项目拟采用改造-运
14、营-移交(ROT)的运作方式。政府作为本项目的实施机构,积极组织参加PPP培训,熟悉并了解国家、河北省、承德市、双滦区在PPP方面的政策,在PPP实施方面有一定的经验积累,具有较强的建设、管理经验和能力。3.1.6 政府采购政策落实潜力物有所值是政府采购的价值取向,不仅指提高公共资金的使用效率和效益,还包括有效落实政府采购政策。项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。基于采购方式比较及本项目实际情况,政府作为项目实施机构,决定拟采用竞争性磋商方式甄选社会资本。3.2 评价指标、权重及评分标准本项目物有所值定
15、性评价指标包括6项基本指标和3项补充指标,其中,基本指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力及可融资性;补充指标包括预期使用寿命长短、全生命周期成本测算准确性、行业示范性。在各项评价指标中,六项基本评价指标权重为80%,其中任一指标权重不超过20%;补充评价指标权重为20%,其中任一指标权重一般不超过10%,各项指标权重详情见附件三。每项指标的评分设为五个等级,即有利、较有利、一般、较不利、不利,对应分值分别为10081、8061、6041、4021、200分,详细评分标准见附件四。3.3 评审过程与方法本项目物有所值定性分析采用专家评分法,评
16、审过程包括确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议及做出定性分析结论。邀请财政、资产评估、会计、金融等经济方面,以及环保行业、工程技术、项目管理、法律等方面的7位专家成立项目物有所值定性评价专家小组。专家在充分讨论项目情况后,对照评分参考标准,按指标对项目进行评分,填入专家评分表。针对每个指标求专家评分的总分,并去掉一个最高分和一个最低分,然后计算每个指标对应的平均分,再对平均分按照指标权重计算加权分,打分统计表详见附件五。3.4 评审结论对专家评分进行加权统计,统计结果显示,该项目物有所值定性指标得分约为分,超出60分的基准分数,专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析,适宜采用P
17、PP模式。定性分析结果显示采用PPP模式建设运营本项目与政府投资建设运营模式相比能够增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争。从定性角度出发,该项目适合采用PPP模式。4 物有所值定量评价4.1定量评价方法本项目物有所值定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前期下,通过对PPP模式下全生命周期内政府支出成本的净现值(PPPs值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。4.2 定量评价步骤本项目物有所值定量分析的主要步骤包括:(1)根据参照项目计算PSC值;(2)根据影子报价计算PPP值;(3)比较PSC值和PPP值
18、,得出定量分析结论。4.3 定量评价相关假设PPP项目物有所值评价指引中要求折现率参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521号)第十七条及有关规定选取。财金201521号文第十七条对折现率规定如下:“年度折现率参照同期地方政府债券收益率合理确定”。结合本项目实际,折现率参考国债收益率确定,参照2016 年河北省政府一般债券(四期)10 年期固定利率附息式国债(地方政府债),确定年折现率取值为 3.14%。4.4 构建公共部门比较值PSCPSC值是指政府采用传统采购模式提供与PPP项目产出说明要求相同的建设内容的全生命周期成本的净现值。PSC值是PPP项目物有所值定量分析的
19、比较基准,假设前提是采用政府传统采购模式与PPP模式的产出绩效相同。计算PSC主要考虑以下因素:一是项目全生命周期内的建设、运营等成本;二是现金流的时间价值;三是竞争中立调整、风险承担成本等。根据物有所值评价指引(试行)(财金2015167号),PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和:参照项目的建设和运营维护净成本;竞争性中立调整值;项目全部风险成本。4.4.1 设定参照项目本项目设定由政府负责建设、运营同PPP模式实施的产出和标准相同的参照项目(建设与运行内容一致)。在设定过程中主要遵循如下原则:1)参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式;2)参照项目与PPP项目财务
20、模型中的数据口径保持一致,项目采用政府付费模式;3)参照项目与PPP项目产出说明要求的产出范围和标准相同;4)参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。4.4.2 参照项目的建设和运营维护成本政府采用传统投资模式建设和运营参照项目涉及的建设和运营成本主要包括:1)建设成本:项目初始投资1.66亿元,建设期利息758.2万元。水厂原有设备大修重置投资为2389.81万元,在合作期第6年、第16年、第26年重置;改造新建设备大修重置投资为959.69万元,在合作期第10年、第20年、第30年重置,确保合作期结束交付政府方时,水厂设施完备,能够安全稳定运行。2)运营维护成本:第一个10年水处理
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