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自律与他律：国家公务员行为规范建设途径研究

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摘要：我国的公务员行为规范的形成和发展经历了三个阶段。从建国到1993年《国家公务员暂行条例》颁布，1993年到2005年《国家公务员法》颁布，2005年至今。不同阶段伴随着新问题。现阶段主要的问题体现在三个方面：首先是公务员行为的认识不到位。其次是执行公务员行为规范的力度不够。最后是管理手段未实现制度化和规范化。本文分别从道德自律和规范他律两个角度来对公务员行为规范的建设提出解决途径。
关键词：公务员 行为规范 道德 法律法规

目 录
一、 文献综述 3
（一）关于公务员行为规范的层次与适用领域研究 3
（二）关于公务员行为规范的必要性研究 3
（三）关于公务员行为规范的原则与内容研究 4
二、我国公务员行为规范的形成与发展 4
（一）第一阶段：建国到1993年 4
（二）第二阶段：1993年到2005年 5
（三）第三阶段：2005年至今 5
三、我国公务员行为规范存在的问题 6
（一）对公务员行为规范的认识不到位 6
（二）执行公务员行为规范的力度不够 7
（三）管理手段未实现制度化和规范化 8
四、完善我国公务员行为规范的建议 10
（一）加强道德自律 10
（二）加强规范他律 11
五、结束语 12
参考文献 13
进入21世纪以来，各类群体性社会事件频频发生。贫富差距有所拉大，少数地区党群关系疏远。这些对巩固党的执政地位，推到社会科学发展，实现中华民族伟大复兴提出险峻挑战。公务员是党和国家各项决策部署、制度规定的具体执行者与贯彻者。其工作作风和行为方式都直接体现着政府的服务宗旨，政权的合法性与法律的严肃性。反应了党和政府代表谁，为谁服务的本质，关系到人民群众的切身利益。由此可见公务员的工作作风和行为方式是必须深入研究、严密关注、紧紧抓好的重要问题。因此对公务员行为进行规范从而建设一支政治头脑敏锐、业务素质过硬、作风正派、服务全面周到、执政高效廉洁的公务员队伍对推到当代中国科学发展具有十分重要的意义。
文献综述
综合国内学者公务员行为规范建设的研究成果，主要是从以下几个角度进行研究：
（一）关于公务员行为规范的层次与适用领域研究
公务员在公共管理过程中所遵循行政伦理范畴，包括行政理想、行政态度、行政义务、行政技能、行政纪律、行政良心、行政荣誉、行政作风等八个方面 王伟、鄯爱红：《行政伦理与公务员行为规范》，《玉溪师范学院学报》，2002年第3期。
。公务员行为规范调节三大职业领域的道德关系：公务员与公务员之间的道德关系，公务员和组织之间的道德关系，公务员与社会及社会公众之间的道德关系 田华：《论公务员行为与行政道德建设》，《中国党政干部论坛》，2000年第8期。
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（二）关于公务员行为规范的必要性研究
刘文光的《试论国家公务员行为规范建设》 刘文光：《试论国家公务员行为规范建设》，《行政与法(吉林省行政学院学报)》，1998年第02期。　
和罗德刚的《政风建设：进一步加强公务员行为规范建设》 罗德刚：《政风建设：进一步加强公务员行为规范建设》，《成都行政学院学报》，2002年05期。
都谈到了加强公务员行为规范不仅是适应新形势的要求，也是提高公务员素质的需要。公务员行为规范建设是整个社会主义精神文明建设的重要组成部分，是建设文明机关的基础性工作，也是推到全社会精神文明建设深入发展的重要动力 李复、石群教：《加强公务员行为规范建的作用和意义》，《科学社会主义》，1977年第2期。
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（三）关于公务员行为规范的原则与内容研究
对公务员行为应从多方面规范，包括政治、廉政、业务、道德、交际等。制定公务员行为规范遵循依法性、科学性、准确性、简明性、适用性、继承与创新性等原则刘祥瑞、曲万法：《制定公务员行为规范势在必行》，《中国行政管理》，1997年11期。
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二、我国公务员行为规范的形成与发展
我国公务员行为规范建设总体上可分为三个阶段，从建国到1993年《国家公务员暂行条例》颁布之前为第一阶段，1993年到2005年《国家公务员法》颁布之前为第二阶段，从2005年至今为第三个阶段。
（一）第一阶段：建国到1993年
虽然颁布了一些法律法规，如1957年8月《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》出台，基本上市根据政治需要制定了规范行政机关工作人员的办公行为，不仅内容较为空乏，而且数量十分有限。1978年在党的十一届三中全会上“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”作为完整的社会主义法治原则得到全党的首肯。从此以后，注重法制建设，依法规范政府工作人员的行为逐渐成为主流 谢菊：《国家公务员行为规范建设存在的问题与反思》，《江西行政学院学报》，1999年第4期。
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（二）第二阶段：1993年到2005年
1993年8月14日《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着公务员制度的基本框架已在我国确立。从此中国有了第一部符合社会主义制度的公务员管理转入法制化、科学化、专业化轨道，具有里程碑意义。当时国务院明确提出：“争取用三年或更多一点时间，在全国范围内基本建立起国家公务员制度，然后再逐步加以完善。”按照中央部署，各级组织人事部门秉承“整体推进，突出重点，分步到位”的思路，从1994年重点抓录用制度的建立实施、严把公务员队伍“进口”开始，一年一个重点，公务员制度建设稳步推进：凡进必考机制基本建立；激励机制开始运行；奖励制度发挥有效作用；竞争上岗制度逐步推开；轮岗、回避初见成效；“出口”初步畅通；培训开始步入轨道；廉政约束机制发挥作用；公务员权利有了保障。其间最重要的成果，当首推公务员管理法规体系初步形成，集中体现为以《国家公务员暂行条例》为主，与之配套的几十个单项法规和实施细则相继颁布，涉及公务员录用、考核、奖惩、职务任免等多个方面。2002年，为适应以德治国的需要，国家人事部制定了，《国际公务员行为规范》，但顾及全国各地、各系统的适用性，其通篇只有八个方面，操作性并不强。靠各级人事部门开展《国家公务员行为规范》宣传活动，也只是体现在思想理论教育层面，没有现实真正的制度化管理。
（三）第三阶段：2005年至今
2005年4月27日，全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，它以法律的形势规定了公务员的行为规范，明确了公务员的九项义务和六项不得有的行为，并对公务员什么情况下可以说“不”作了明确的规定。它的不同制度设计和各个条文无不体现着公务员自利性的控制和公共精神的张扬。国家行政学院教授应松年这样评价公务员法出台的意义：“作为中国政治制度的重要组成部分、公务员制度建设的最新成果，公务员法的颁布，不仅填补了立法空白，更重要的是使政治体制改革中非常重要的干部人事制度改革产生了实质性飞跃。 应松年：《中华人民共和国公务员法》解读（VCD)，2005版第1讲。
”从《公务员法》颁布至今，已有一系列规范公务员行为的制度规范随之颁布。（如表1所示）
表1 《公务员法》颁布以来规范公务员行为的相关规定
行为规范名称
颁布日期
颁布部门
公务员法
2005年4月
国务院
公务员考核规定（试行）
2007年1月
中组部、人事部
行政机关公务员处分条例
2007年4月
国务院
公务员录用规定(试行)
2007年1月
人事部
公务员奖励规定(试行)
2008年1月
中组部、人事部
公务员调任规定(试行)
2008年2月
中组部、人事部
公务员职务任免与职务升降规定(试行)
2008年2月
中组部、人事部
公务员培训规定(试行)
2008年6月
中组部、人力资源和社会保障部
新录用公务员任职定级规定
2008年1月
中组部、人力资源和社会保障部
公务员录用考试违纪违规行为处理办法(试行)
2009年9月
中组部、人力资源和社会保障部
新录用公务员试用期管理办法(试行)
2011年5月
中组部、人力资源和社会保障部
公务员公开遴选办法(试行)
2013年5月
中组部、人力资源和社会保障部
三、我国公务员行为规范存在的问题
尽管我国公务员行为规范建设取得了显著的成绩但面对复杂的社会形势公务员行为规范问题日益凸显。
（一）对公务员行为规范的认识不到位
从认识角度讲，各级部门对公务员公共服务行为规范没有引起足够的认识。新春过后，一次大规模、“地毯式”的明查暗访活动，严肃整顿慵懒飘浮等机关作风不良习气。温州开展“转作风、优环境”活动第一轮明查暗访，对90个市级部门(单位)和11个县(市、区)重点单位、重点乡镇和基层站所的机关作风进行了大暗访。检查发现，大部分单位的机关干部绷紧过年后的工作弦，但仍发现15个市直部门和9个县(市、区)的55人，违反机关效能“四条禁令”要求，存在上班时间QQ聊天、玩电脑游戏等现象。暗访的结果凸显了“两大现象”:首先，市行政管理中心大楼里的单位要比在外办公的单位情况好。市行政管理中心大楼49家单位，只发现3个单位3例违反规定的现象;而在外办公的41家单位，却有12个单位24例违规现象。其次，基层站所情况要比县级机关好。11个县(市、区)共查到28例违规现象，其中19例是县级机关(部门)，基层站所只有9例。
为了适应市场经济发展的需要，我国人事部门改善管理方式，加强人才队伍建设，在经济建设的前沿找到自身的地位和作用。然而，服务型政府的建设、公务员队伍行为规范，这些对经济起基础性作用的工作没有得到各级部门的足够重视。许多公务员对行为规范的内容及重要性并不了解，一些部门也未采取一定的措施对公务员行为规范加一贯彻落实。
（二）执行公务员行为规范的力度不够
2013年6月15日又是一个“国耻日”国足在那晚，在安徽合肥，中国男子足球队以1：5的比分输给了主要是以U23球员组成的泰国队酿成了“6·15惨案”。中国足协解聘卡马乔，不是随便开除一个临时工，要付出高额的“违约金”。但是，究竟足协要赔付多少，仍然是个谜。然而，从媒体报道可以看出，对公众而言，不只是赔付给卡马乔的违约金，从卡马乔一来中国任教的薪资都是一笔糊涂账。因为足协某些官员的决策失误，纳税人为卡马乔花了多少冤枉钱，民众也不知情。按照足球界的一般规律，保守商业秘密是应该的。但是，如果中国足协是一个纯粹的市场化运作的行业协会，不花纳税人的一分钱。那么，其爱支付给卡马乔多少钱，为他缴纳多少税，公众或许都无权问责，那是董事会或理事会的事情。但问题是，中国足协恰恰不是这样的机构。足协的领导有行政级别，足协的开支要靠财政拨款。因此，其有义务，也有责任，向公众公开其每一笔花销。从其“三公”经费支出，到给卡马乔及其团队缴税，这些账目均应该让公众看得一清二楚。让大家看看，按照这份合同，足协为卡马乔及其团队，缴了多少税款。这些钱花得值不值，花得冤枉不冤枉。以商业秘密为由拒绝向公众公开信息，让公民监督难以真正发挥效力，有为相关官员推卸责任、逃避问责之嫌。公众若不知情，实际上也不可能有真正令人信服的问责。
我国为提高综合竞争力，各地通过开展优化经济环境、为纳税人服务、行风评议等活动，从群众监督、媒体监督、社会监督等方面入手，成立相应机构、制定奖惩措施，促进了公共服务执行者的行为建设。在为促进公共服务行为规范的活动中，一些地方的人事部门担心越位，始终没有摆正位置。虽然一些公务员过度考试和录用考试把公务员行为规范作为考试内容，但考试以后便束之高阁。各部门既没有形成便于遵循的行为准则，又没有作为公务员培训和考试内容，公务员对行为规范的具体要求知之甚少。
（三）管理手段未实现制度化和规范化
对于公务员行为规范的措施未实现制度化和规范化的管理。在管理手段上，各级人事部门以开展人们满意的公务员活动为契机，充分利用考核、奖惩等手段，树立典型，弘扬先进，促进公务员队伍端正服务思想，改进服务态度，提高服务能力，取得了一定的效果。但这些措施毕竟只是阶段性或者间接性的实施影响，未实现制度化和规范化管理。有以下几点表现：
第一，行为规范建设缺少一贯性、耐久性和规范性。往往是在什么时候、什么地方、什么部门出现极其恶劣的失范行为，才会去堵下缺口。比如“表叔杨达才”： 2012年8月26日，杨达才在延安交通事故现场，因面含微笑被人拍照上网，引发争议并被网友指出杨达才有多块名表。随后，杨达才又被曝出拥有价值十万多元的眼镜和名贵腰带，再次引发热议。陕西省纪委高度关注，及时进行了认真调查。调查表明，杨达才存在严重违纪问题，依据有关纪律规定，经省纪委常委会研究并报经省委研究决定：撤销杨达才陕西省第十二届纪委委员、省安监局党组书记、局长职务。平时却疏于防范，缺乏行之有效的具体防范规章制度。到目前为止，我国仍没有一部完善有效的公务员行为规范出台。
第二，监督渠道不通畅，监督力度差。从新闻媒体报道的一些违纪法案例分析看，一些领导干部走上腐败道路，主要是监督体制、机制不健全、不完善；一些监督措施落实不到位。首先，从我国现在有的公务员监控系统来看，监控机构虽然多，但在实际监控活动中，由于隶属关系、平行关系、利益关系等多种没有理清的关系，往往存在着无权监督、无法监督、无力监督、不愿监督的情况，乃至“空监”的现象时有发生。网络上流传着情妇反腐：靠得住行的通。从雷政富和赵红霞的不雅照到纪英男和范悦的合影。微博、手机摄影摄像、便携式的存储(移动硬盘、U盘)等互联网下的信息利器的普遍使用，让丑闻暴露的机会也越来越高。以前的性丑闻或许也不少，但在今天，越来越多的丑闻已经无发轻易掩盖了。其次，侧重事后监控。“我国目前对公务员的监控侧重事后监控。即在违法乱纪的现象发生后，才调查取证，依法惩处，致使只能起到“事发查处”的作用，而事前防范、事中督查的功能被弱化。最后。缺乏透明度。由于长期以来受“官本位”、“上智下愚”等传统文化观念的影响，由此造成了中国传统行政监控的特色，即行政监控基本是“封闭”活动，对公务员的监控缺乏公开性。
第三，对失范行为者特别是对部分情节极其恶劣者惩治不力，影响了公务员规范行为的养成与保持。2013年6月9日北京市第二中级人民法院公开审理刘志军涉嫌受贿、滥用职权案；7月份，法院做出一审宣判，数罪并罚，决定执行死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。这位铁道部大佬的判决好像在大家的意料之中，而后大家猜想：刘志军最早何时出狱？他是1953年出生的人，我国法律规定，两年死缓考验期后，可减刑。普通死缓经过一次次减刑后，最少实际要执行15年（不包括考验期2年）。理论上，如果他屡立奇功，最早可在17年后即77岁时出狱。若考虑60岁以上可保外就医，则可能更早。当前，在进一步深化改革的要求下，我国对公务员的监控工作正在有条不紊的持续展开。但不容忽视的是，现实中政府公务员仍存在不少运用权力寻租腐败、假公济私的现象，在一定程度上表示出公务员监控机制的缺少与低效，说明我国公务员监控体系仍有待健全，监控工作急需加强。
第四，缺乏配套法制制度的跟进。如果没有配套制度的跟进，行为规范只能是一纸公文，并不会低公务员行为起到明显的作用。在这点上，国外的制度建设相对较为完善。如制定了防止个人利益与公共利益可能发生的任何实在或潜在的冲突办法。美国的《利益冲突法》是一部刑事法律，规定了相应的罚金刑和有期徒刑。英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到本人利益 杨帆：《防止利益冲突机制再创新》，《瞭望》，2010年第8期。
，利益内容包括个人在公司或社会上的任何兼职情况、所加入的政党及协会、个人资产及所持公司股票、配偶及子女的任职情况等。
四、完善我国公务员行为规范的建议
唯物辩证法认为事物的内部矛盾是事物自身运动的源泉和动力，是事物发展的根本原因。外部矛盾是事物发展、变化的第二位的原因。内因是变化的根据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用。公务员行为规范建设不仅要从制度层面进行规范更不能忽视自身的精神思想层面培养。
（一）加强道德自律
康德曾说过：“我所敬畏的，是头顶上的星空和心中的道德律令 伊曼努尔·康德：《实践理性批判》，人民出版社，2004年版第5卷。
”。内心自律，以传统儒家德治来进行约束自己的行为规范是塑造良好形象的重要途径。“道之以政，齐之以刑，则民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”道德才能积极对人们的行为进行引导和约束。
努力提高国家公务员的自身素质，加强对国家公务员自身素质的修养，使国家公务员力争达到“慎独”这一高素质的要求。儒家认为为政者应该坚持“德治”，公务员应该用道德来自我约束。首先，勤政为民，以民为本再次，严于律己，以身作则:“君者仪也，民者景也，仪正而景正”。“君者，民之原也:原清则流清，原浊则流浊”。其次，忠信诚实，忠于职守孔子说：“信则人任焉”《论语·阳货》。最后，廉洁奉公. 公平正义。政者，正也为官者“正己才能正人”、“上善则下善” 荀子说:“上公正则下易直矣”《荀子·君道》。
儒家德治思想对公务员队伍形象建设、加强行为规范建设的现实价值的途径和方法有以下几点。第一，自学、自省、自律：转变“官本位”的观念，树立“为人民服务”的观念。转变“有权不用， 过期作废”的观念，树立“遵纪守法”的观念。转变“不求有功， 但求无过”的观念， 对立“勤政高效”的观念。第二，提供丰富的道德教育渠道和多彩的道德实践活动来提高公务员的思想道德素质，使其素质与规范的行为结合，使其有稳固的着力点。第三，加强对公务员的社会主义核心价值体系的教育，使其内化为坚定信仰。建立公务员行为社会主义核心价值观的评估体系，使其外化为自觉行动。第四，国家公务员要认真学习马列主义毛泽东思想，学习邓小平理论，学习党的路线、方针、政策。要以集体意识为基础，努力培养自我约束的能力。因为良好的集体意识，可以促使公务员形成良好的习惯和规范性行为。
“君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃”为政者官德官风如大风，百姓德行如草，风往哪边吹，草往哪边倒。国家公务员要严格要求自己，经常检查自己的行为，反思自己的履行公务中的偏差，寻找自己违纪违规的原因，对自己的错误绝不宽容并在以后的公务活动中加以改正，真正做到自省、自查、自改，使自己的各种行为符合国家公务员规范的要求。同时，也能教育国民，树立良好的国家形象，培养良好的道德，起好模范带头作用，使官民一起构建和谐社会。
（二）加强规范他律
现实的世界是一个充满诱惑的复杂世界，古典经济中把人设定为一个理性经济人，也就是追求经济的利益的最大化。因此，公务员也可能因为私利损害公共利益。而道德有时是没有约束力的，此时进一步加强公务员行为规范建设，就必须加强理论研究与指导，实现公务员行为规范的法。
1、进一步完善国家公务员管理法规
改进立法框架，树立护宪及执宪形象，把国家公务员暂行条例不断加强完善，使它能以国家公务员的最有力度的法律形式表达出来。建立并完善政治行为规范、廉政行为规范、业务行为规范、道德行为规范和交际行为规范，使公务员公务行为有法可依，进一步加强对国家公务员的约束力，从而保证国家公务员队伍的纯洁性的严肃性。努力提高国家公务员的依法办事能力，也就是要求国家公务员在执行公务过程中一定要依法行政，把握好执法尺度。同时完善“三项”制度，创新考核制度，竞争上岗制度，行政公开制度。
2、进一步加强公务员教育
加强“四项”教育：权力观教育、公仆意识、教育、爱岗敬业教育依法行政教育。同时不断加强对国家公务员的培训、轮训的工作，提高自己专业办事能力，提高国家公务员对新科学、新知识的掌握能力。努力提高国家公务员的依法办事能力。不断学习，促进职业的社会化，使公务员工作深入实践，积极为民排困解忧，走人民群众路线。
3、进一步建立监督体系
严格监督、查处国家公务员的违法行为， 保证其行政权力行使过程中的适当、公正、合理。建全监督制约程序和具体保障措施，为公务员行为规范的实施提供有力的监督环境。首先，需要大力推行政务公开制度，依法公开办事行为、办事制度、办事纪律、办事程序、办事内容、办事结果。另外，政府官员财产状况和行政信息资料也应公开。这是行政监督的必要前提和基本要求。其次，健全具体的监督制约程序。如公民对行政机关，下级对上级特别是领导干部的监督，应规定监督哪些问题，运用什么方法，遵循什么程序进行监督。最后，要切实保障监督者的合法权益，这是监督的重要前提。与严格的行政监督一致，对发现、检察和监督出的问题必须严格进行处理，健全权力监督体系，加大公民参与力度行政机关外，立法机关、执法机关都不同程度地享有监督国家机关工作人员行政行为的权力。
五、结束语
建设良好的行为规范，绝不仅靠国家公务员的不断修养自身德治就可完成，它还需靠完善国家的法律制度、教育制度、监督检察制度才能实现。在公务员形象的塑造过程中，内在素质的提高及道德内省与外在制度的规范二者是不可或缺、不可偏废的。因而，在公务员行为规范的过程中除了强调内省、德治，还要进一步加强法制和他律，通过法律、制度来规范公务员行为和塑造公务员的形象。让我们的公务员堂正正做人，清清白白做官，踏踏实实做事。

参考文献

[1]王伟、鄯爱红：《行政伦理与公务员行为规范》，《玉溪师范学院学报》，2002年第3期。
[2]田华：《论公务员行为与行政道德建设》，《中国党政干部论坛》，2000年第8期。
[3]刘文光：《试论国家公务员行为规范建设》，《行政与法(吉林省行政学院学报)》，1998年第02期。　
[4]罗德刚：《政风建设：进一步加强公务员行为规范建设》，《成都行政学院学报》，2002年05期。
[5]李复、石群教：《加强公务员行为规范建设在建设社会主义精神文明中的作用和意义》，《科学社会主义》，1977年第2期。
[6]刘祥瑞、曲万法：《制定公务员行为规范势在必行》，《中国行政管理》，1997年11期。
[7]王少华、吕建平：《新编公务员行为规范读本》，中国人事出版社2009年版，第10页。
[8]谢菊：《国家公务员行为规范建设存在的问题与反思》，《江西行政学院学报》，1999年第4期。
[9]应松年：《中华人民共和国公务员法》解读（VCD)，2005版第1讲。
[10]杨帆：《防止利益冲突机制再创新》，《瞭望》，2010年第8期。
[11]伊曼努尔·康德：《实践理性批判》，人民出版社2004年版第5卷。

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