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当代中国行政管理体制改革的目标与展望当代中国行政管理体制改革的目标与展望摘要改革开放以来,当代中国行政管理体制改革主要围绕机构改革、职能转变和公共服务这三个目标展开。政府组织体系逐步优化,政府职能转变迈出重要步伐,公务员队伍结构明显改善,科学民主决策水平不断提高,廉政建设工作深入开展。本文通过对 1978 年以来当代中国行政管理体制改革的回溯分析,可以集中探讨改革目标的实现成效和存在的问题,并对未来的目标取向作出展望。Since the reform and opening up,the reform of contemporary Chinese administration management system,focusing on institutional reform of the public service function change with the three goals unfolding.The government organization system gradually optimized,the transformation of government functions,make major strides civil service structure markedly improved,and scientific and democratic policy-making level increases,honest construction work thorough development.This article through to since 1978 reform of contemporary Chinese administration management system,can focus on the back analysis discusses the realization of reform targets effects and the existing problems,and the future goal orientation prospected.关键词行政管理体制;职能转变;公共服务一、改革目标的回溯分析按目标设定,改革开放以来当代中国行政管理体制改革大体可划分为三个阶段:1978 年到 1992 年,以精简机构为主要目标;1993 年到 2002 年,以转变职能为主要目标;2003 年至今,以公共服务体系建设为主要目标。(一)机构改革为主要目标阶段 1978 年,中国实行改革开放国策,以经济建设为中心,为了与经济体制改革相适应,行政管理体制改革也随之推行。在行政管理体制改革第一阶段,主要以机构改革为重点。在计划经济体制的影响下,当时政府机构臃肿。1981 年底,国务院设部委机构 52 个、直属机构 43 个和办公机构 5 个,共 100 个工作部门,创下新中国成立以来国务院机构设置数量的最高记录。中共十二大确立行政管理体制改革的目标为领导体制问题。1982 年,邓小平强调,“精简机构是一场革命”。胡耀邦在中共十二届一中全会上指出:“要抓好机构改革的工作”。1978 年到 1987 年期间,行政管理体制改革目标定位于机构改革,政府规模过于庞大的弊端已经显露,却只能单纯地依靠撤销、合并、调整、增加或恢复机构或编制来解决,虽然最终的结果并不理想,但多年机构改革实践积累的经验对之后行政管理体制改革具有重要的启示意义。经济体制改革的进一步发展推动着行政管理体制的变化,其中最为重要的就是政府职能的转变。中国政府职能的转变,尤其是经济管理职能的转变,是随着执政党和政府对经济体制改革认识的不断深化而渐进地进行的。1987 年中共十三次全国代表大会提出:“为了避免重走过去精简膨胀再精简再膨胀的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”1988 年的机构改革便是在这样的背景下进行的,其最大特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题,改变了以往就机构论机构的做法。中国的政府机构改革,已经突破只注重数量增减,只进行单一的组织结构调整的局限,开始关注转变政府职能这一行政管理体制改革的关键因素。当然,此次改革还是以“有计划的商品经济”为指导思想的,政府职能未能发生根本性变化。因此,围绕政府职能转变进行的机构改革具有过渡性质。(二)转变职能为主要目标阶段 1992 年召开的中共十四大提出建立社会主义市场经济的目标。之后,机构改革的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时,建立有中国特色的、适应社会主义市场经济的行政管理体制。从 1993 年开始,一轮自上而下进行的全国性的行政管理体制改革全面展开,改革的重点是转变政府职能。1998 年的机构改革更是坚持了政府职能转变的目标定位。中共十五大报告提出:“要按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”。为了实现转变政府职能,要“把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门,培育和发展社会中介组织”。此次改革涉及面广、改革力度大,真正强调了政府职能特别是经济职能的转变,开启了政府职能模式从“全能政府”向“有限政府”的实质性转变,把政府职能转变推向了一个新的阶段。(三)公共服务为主要目标阶段 2002 年,中共十六大提出积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变等,对经济体制改革和行政管理体制改革提出了新的要求。而现实中的一系列问题,如生产安全事故频发、腐败现象严重、贫富差距过大、生态环境恶化等,暴露出政府长期“以经济建设为重心”的不足。这样的形势促使 2003 年开始的行政管理体制改革以科学发展观为指导,更加注重政府职能的转变,更加注重社会管理和公共服务,更加注重促进经济社会和人的全面发展。中共十六大提出,要“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。中共十七大报告中指出,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。这说明,在经济发展的基础上,必须更加注重社会公共事业,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。此次改革目标把政府的管理能力和其应有的责任联系起来,强调政府公共行政体系的服务职能,体现了建设学习型、法治型、服务型政府的方向特征。二、改革目标实施的成效分析(一)机构改革阶段目标及其实施成效 1982 年的机构改革是当代中国改革开放以来进行的第一轮政府机构改革。这次改革是在中共十一届三中全会召开以后,马克思主义思想路线、政治路线、组织路线重新确立,向以社会主义现代化建设为中心转变的历史背景下进行的。总的来看,这次机构改革迈出了重要的一步,为 1988 年的机构设置格局奠定了基础。1982 年之后的六年间,中国的经济建设取得了较大发展,而政府的行政管理改革步伐滞后,不能适应经济发展的需求。所以新一轮的机构改革势在必行。1988 年的机构改革特点:第一,首次将机构改革与转变政府职能相结合,强调为了避免重走过去“精简膨胀再精简再膨胀”的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键;第二,与经济体制改革相适应,提出“要按照经济体制改革和政企分开的要求,合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构,使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。?提高政府对宏观经济活动的调节控制能力”;第三,在改革措施上采用定职能、定机构、定编制的“三定”方案,根据经济体制改革的要求,结合政府的实际情况,首先确定各部门的职能,然后再根据职能确定各部门的机构设置和人员编制的改革措施。总之,改革开放以后的两次机构改革取得了一定成效,但并不明显。正如 1992 年中共十四大报告指出的,“目前,党政机构臃肿,层次重叠,许多单位人浮于事,效率低下,脱离群众,障碍企业经营机制的转换,已经到了非改不可的地步”,因此,要“下决心进行行政管理体制和机构改革”。为了保证改革的成效,报告提出:“机构改革、精兵简政是一项艰巨任务,必须统筹规划,精心组织,上下结合,分步实施,三年内基本完成”。但是,在 1997 年中共十五大报告中,仍然强调“机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系”。这说明,改革开放后前三次机构改革收效甚微,政府机构先减后增,人员编制得不到有效控制,精干政府的目标未能实现。以上分析说明了机构改革的艰巨性和复杂性。改革开放后至1992 年,中国处于经济体制改革的探索阶段,机构改革还是为了适应计划经济为主的经济体制,同时受到当时政治局势的影响,所以机构改革成效受到一定局限。1992 年以后,随着建立社会主义市场经济,如何围绕市场经济打造与之相适应的政府组织体系,需要经由实践与理论研究两方面的努力。此外,机构改革成效受限还与人们的认识局限、官本位意识、人员分流困难、缺乏相应配套改革等有关。(二)转变职能阶段目标及其实施成效 1992 年中共十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,社会主义市场经济的提出,是对如何处理政府与市场、政府与企业关系问题的重大突破,也标志着在新的经济体制条件下中国政府职能转变的新开端。实际上,中共十三大以后的历次全国代表大会都提出转变政府职能的任务,说明中国政府职能转变是一个随着经济体制的调整而渐次展开的过程。就其转变内容而言,首先,重新确定政府角色,定位政府职能,改变全能政府为有限政府,政府职能限定于应该管、管得好、管得了的领域。其次,在职能及其实现方式方面,由运用行政手段进行微观的直接管理转变为运用经济的、法律的和必要的行政手段进行间接的宏观管理;最后,为适应政府职能的转变,在机构设置上强调把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门。1990 年代开始的广泛而深入的行政审批制度改革,对进一步转变政府职能起到了重要作用。2003 年颁行的行政许可法在政府职能转变方面作出法律规定,这是当代中国首次较为全面系统地对有关政府职能作出的法律限定。通过多年的政府职能转变实践,以及调整政府职能结构,基本上实现了政府职能重心的位移,由原来重政治统治职能转向重管理和服务职能。政府经济领域的职能逐渐明确,政企分开的步伐加快,政府的微观管理职能日渐削弱,宏观调控职能不断增强.当然,当代中国政府职能转变随着社会主义市场经济体制的发展而不断逐步完善。在这一过程中,由于经济体制改革和政府职能定位的复杂性,政府职能存在越位、缺位或错位的现象实不可避免。对于政府职能的定位,首先要充分发挥市场这只看不见的手在资源配置中的基础性作用;其次,为防止市场机制的局限,政府要发挥经济调节、市场监管的作用;再者,政府应为市场经济的发展和社会进步提供公共产品,实现社会公平价值,促进社会和谐发展。(三)公共服务阶段目标及其实施成效随着行政管理体制改革的不断深化,各级政府的社会管理和公共服务的职能也不断得到改善。从 2002 年开始,各级地方政府开始进行以服务型政府为导向的政府建设创新。2003 年的 SARS 危机更是引起了政府对社会管理和公共服务的关注,各级政府的公共服务意识和水平有了显著提高,许多重要的公共服务指标从低收入国家行列升到了中下等收入水平国家行列。政府公共服务支出不断增加,国家财政的社会文教支出由 1978 年的 146.96 亿元上升为 2005 年的 8953.36 亿元,占财政收入的比重由 13.1%上升到 26.39%.教育公共服务水平明显提高,文盲率由 1978 年的 22.8%下降到2003 年的 8.7%,小学毕业升学率由 1978 年的 87.7%上升到 2005年的 98.42%。2005 年全国各类高等教育总规模超过 2300 万人,高等教育毛入学率达到 21%1 (P178);社会保障体系基本建立,截至 2005 年底,全国参加养老保险的人数达 17487 万,参加失业保险的人为 10648 万,参加基本医疗保险的人为 13783 万2 (P162);社会救助水平有了较大发展,截至 2007 年 6 月底,中国大陆三十一个省、自治区、直辖市已经初步建立了农村最低生活保障制度,覆盖到2068 万人。尽管如此,但由于强化政府公共服务职能的时间还不长,经验不够丰富,在公共服务目标实践过程中还存在不少问题。第一,理论认识不足。打造公共服务体系是中国政府的一项新的任务,各级政府公共服务的实践还属于摸着石头过河的探索阶段,对公共服务的特点、内容和基本任务等问题的认识分歧仍旧较大。政府对于相关问题也缺乏明确的理论指导,部分部门公共服务意识不足或者是服务方式、手段不当。第二,公共支出结构不合理。从总的发展趋势看,中国财政体制正在逐步向公共财政转型,体现在政府公共支出结构上,即经济性支出比重逐渐下降,社会服务性支出比重逐渐上升。但中国政府公共支出具有浓厚的生产投资型财政的特点,公共支出过多投入了那些本应由市场力量发挥主要作用的领域,如 2006年经济建设支出仍然占公共支出的 26.56%,社会文教费仅占 26.87%,非民生型公共服务支出,如国防与行政管理费与之前相比仍旧居高不下。第三,公共服务垄断性明显。垄断意味着排斥和限制竞争。公平健康的竞争是提高服务水平和服务质量的最有效的动力。正如公共选择学派所言,垄断免除了公共部门外部竞争的压力,同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。公共服务机构的大多数“顾客”也就因此处于劣势地位 3 ,使得他们难以理直气壮地争取自己的权益,这反过来又促长了服务提供者盛气凌人的态度。三、改革目标的发展展望当代中国行政管理体制改革经历了从政策调整到体制创新的发展阶段,触及深层次的关键性改革目标也日趋明显合理。中共十七大报告和十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见,规划了未来十年深化行政管理体制改革的总体目标,即到 2020 年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法治化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。今后五年,要加快政府职能转变,深化政府机构改革,加强依法行政和制度建设,为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。未来行政管理体制改革目标凸显出如下特点:第一,改革发展的系统性。中共十七大报告提出,要抓紧制定行政管理体制改革总体方案。这表明,未来的改革要克服局部性、孤立性的局限,从系统观点出发,将行政管理体制改革作为一个系统工程,注重改革的整体性、关联性。也就是说,未来的改革要注重各相关领域改革的相互联系和相互作用,解决好行政管理体制相关领域改革的协调发展问题。通过制定行政管理体制改革的总体性计划,确定行政管理体制改革的整体性目标和子目标、长远性目标和阶段性目标,明确改革的整体性框架以及框架下各个改革组成要素的关系,合理安排各项改革的进程和程序。这对于引导和协调各方面的改革行为,实现新时期行政管理体制改革的目标具有重要意义。第二,职能取向的服务性。转变职能一直是当代中国行政管理体制改革的主题。三十年来,中国政府围绕经济体制和经济发展模式的变动不断对职能进行调整。鉴于经济体制转变和经济发展模式改变是一个过程,政府职能转变也不可能一步到位。在未来的改革中,依然要以职能转变为核心,按照中共十七大的部署,“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预”,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,充分发挥民间组织在社会事务管理与服务中的作用,更加有效地提供公共产品。未来行政管理体制改革的核心仍然是构建公共服务体系,强化政府的公共服务职能。中共十七大首次提出建设服务型政府,要求健全政府职责体系,完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务。面对新形势、新任务,必须要通过深化改革,消除体制性障碍,切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,推动科学发展,促进社会和谐,维护人民群众的利益;要注重公共服务,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。第三,权责配置的合理性。权责配置是行政管理体制的重要内容,主要涉及两个方面:首先是横向部门之间的权责配置。要合理界定政府部门职能,明确部门责任,确保权责一致。理顺部门职责分工,坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,要明确牵头部门,分清主次责任。健全部门间协调配合机制。其次是纵向管理层次权责的配置。各级政府要按照加快职能转变的要求,结合实际,突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理,进一步减少和下放具体管理事项,把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上,维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,强化执行和执法监管职责,做好面向基层和公众的服务与管理,维护市场秩序和社会安定,促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则,科学配置各级政府的财力,增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。第四,机构改革的综合性。未来的机构改革涉及政府机构、事业单位、行业管理部门等。对于政府机构,首先,深化国务院机构改革。合理配置宏观调控部门的职能,做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调,形成科学、权威、高效的宏观调控体系。其次,围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制,健全部门间协调配合机制。再者,为减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题,精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,不再保留的,任务交由职能部门承担,要严格控制议事协调机构设置,涉及跨部门的事项,由主办部门牵头协调。确需设立的,要严格按规定程序审批,一般不设实体性办事机构。最后,推进地方政府机构改革。根据各层级政府的不同职责重点,合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内,需要统一设置的机构应上下对口,其他机构因地制宜。调整和完善垂直管理体制,进一步理顺和明确权责关系。深化乡镇机构改革,加强基层政权建设。对于事业单位,要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则进行分类改革。主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,逐步转为企业;主要从事公益服务的,强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革,完善相关财政政策。对于行业管理部门,要整合完善其体制,注重发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用。根据关于深化行政管理体制改革的意见,认真组织实施国务院机构改革方案,抓紧制定地方政府机构改革、议事协调机构改革、事业单位分类改革的指导意见和方案,制定和完善国务院部门“三定”规定,及时修订相关法律法规。认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定,严格控制编制,对违反规定的限期予以纠正。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制,加强对机构编制执行情况的监督检查,加快推进机构编制管理的法治化进程。第五,政府行为的法治性。加强依法行政和制度建设,遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政,坚持用制度管权、管事、管人,健全监督机制,强化责任追究,切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。加快建设法治刑政府,规范行政决策行为,完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作,健全行政执法体制和程序,完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。参考文献1 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