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我国计划生育政策落实的现状问题与对策研究

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2020年4月19日
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对计划生育政策的现状分析

     一、导言
   （一）研究背景、意义
    中国一直是世界第一人口大国，同时又是最大的发展中国家。从小受到的教育，谈人口问题必提“人多地少”，到现在经常被提及的“人口安全”，即包括人口数量、人口质量、人口结构、人口分布在内的人口问题，是中国客观存在的许多基本国情中的首要问题。因此人口政策或者说计划生育政策，不但关系到中国政治、经济、社会、文化等各个领域，也实实在在地关乎社会细胞即每个家庭的利益，为社会各界和广大公众所关注。对人口政策的研究，以前往往是归入社会学、经济学的领域，但我认为人口政策作为国家最大的公共政策之一，同样能够从政治学的角度，即以政策制定和决策科学性的角度，来审视中国的人口政策。根据H•K•科尔巴奇提出的政策活动理论，“政策活动能够分为一系列的阶段，即确定问题，提出解决方法和对策，对提出的方法进行评价，决策，修改，评估结果。”[1]国内学者也认为，决策过程能够分解为政策动议、政策选择、政策实施、政策评估和政策总结。[2]
    计划生育政策是对中国影响最大的公共政策之一，作为中国的一项基本国策,我们能够选择上述理论进行政策分析。首先是人口增长过快的问题提出，从马寅初50年代发表“新人口论”[3]开始进行讨论，由于国家领导人对当时的基本国情判断不明，“新人口论”的观点没有被接受，马寅初先生也受到严厉批判；60年代人口高峰出现后，人口增长太快的问题，开始得到中央领导的重视，实行计划生育作为解决问题的办法和对策，逐渐摆上国家的议事日程。从20世纪70年代初提倡计划生育，到1982年党的十二大将计划生育确定为中国的一项基本国策，全国范围内普遍实行城乡有别的鼓励一胎、严格二胎的生育政策，最终确定并延续至今的生育政策，其后三十年只是对某些方面进行微调。计划生育现行政策一直实行到今天，基本格局未变，还于 实施了《中华人民共和国人口与计划生育法》[4]，这可视作政策上升为国家法律的新阶段。
    计划生育政策实施近40年，全国少生4亿多人，人口出生率、人口自然增长率都出现了明显的下降，中国步入了低生育水平国家的行列。国内外对此评价一直较高，《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（以下简称《决定》）作了全面的肯定，应当视为对中国现行人口政策实施情况的主流评估结果，也能够说是阶段性的政策总结。但许多学者开始反思现行生育政策，关于生育政策是否应该作出调整？如何进行调整？调整后会产生什么影响的问题？存在许多不同看法，人口政策的一举一动经常成为新闻媒体关注的焦点，这能够视作理论界开始对生育政策进行评价或者说是评估。可是在人口计生主管部门及行政系统，尚未见到积极的回应，特别是 中共中央《决定》还是特别指出：“必须坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇”[5]。 10月曾有新闻媒体报道“放开生二胎新政策在黑吉辽苏浙五省试点”[6] ，浙江等地基层的人口计生部门也曾着手对夫妻有一方是独生子女的进行调查，为试点“单独”[7]生育政策作准备，结果依然是不了了之。当前这些问题还是存在，这是本文研究的意义所在。
    对于人口政策，国内外对此有过广泛的探讨，是从紧控制，还是放任自由，或者鼓励生育，都要相对适应各国不同的国情。从中国的国情而言，为了经济社会等方面的可持续发展，采取适度的人口政策，使人口结构和人口质量适应经济的发展需求，更是当务之急。本文即是鉴于现时的形势，对现行生育政策进行认真的分析，从而得出应该调整现行政策的结论，主张采取适度宽松的人口政策，从而统筹人口发展以缓解人口安全的压力，为构建社会主义和谐社会，协调人口与经济、社会的发展奠定良好的基础。除了有很强的经济和社会效益外，还有很重要的理论意义。
   （二）研究内容、方法和创新
    1、本文的研究内容：本文根据作者所在地区即浙江省XX县及附近地区的实例，结合作者多年从事人口计生工作的实践，着重研究新中国解放以来人口发展走过的历程，70年代将计划生育政策作为基本国策的背景，计划生育政策实行以后带来的正面效应，客观分析当前存在的诸多现实问题和现行生育政策的弊端，从而得出新的政策选择建议。
    2、本文的研究方法和创新：本文拟采取的研究方法主要有历史分析法、比较研究法。首先，运用历史分析法客观综述中国人口国情的变化及生育政策的抉择。其次，比较研究生育政策对不同地方的影响，从而为现行生育政策的评估、重新决策提供参考。
    本文从政治学之政策决策的角度分析了生育政策的影响，不同于以往分析生育政策多从社会学或者经济学的角度。另外本文首先阐述中国实行计划生育的必要性，再接着分析新形势下延续现行严格生育政策的不足，再对生育政策调整后会产生的影响进行基本的判断，最后总结出调整现行生育政策是必要的。因此观点较为折衷，而不是现在经常看到的非此即彼互相对立的理论观点。
    二、人口政策及其基本理论
    在新中国建立之前的数千年里，传统社会一直奉行“多子多福”“不孝有三、无后为代”“养儿防老”以及男女不平等的生育观念。在中世纪，西方以基督教《圣经》的思想为指南，长期鼓励生育。18世纪之前，全球包括中国的人口，始终呈现缓慢增长的态势，即“高出生率、高死亡率、低增长率”的人口发展模式。人口数量对于社会而言，无论是国家的综合实力和军事力量增强，或是一个民族或者家族势力的壮大，乃至生产力水平偏低状况下对于劳动力之需求，都有着积极的作用，因此还谈不上系统的人口理论。随着西方工业革命的开始，西方国家的人口再生产，开始出现向“高出生率、低死亡率、高增长率”的历史性转变，“从18世纪起，世界人口的增长开始加快：欧洲的人口从1750年的1.4亿增加到1.87亿（18 ）”[8]。在此背景下，马尔萨斯于1798年匿名发表了《人口原理》，提出了控制人口数量的命题，从此西方人口理论呈现多元化。
    （一）西方人口理论概述
    1、马尔萨斯的人口理论
    马氏的人口理论总的来说就是对人口生产必须进行抑制。马尔萨斯说：“我的公理一经确定，我且假定，人口增殖力，比土地生产人类生活资料力，是无限的较为巨大。人口，在无所妨碍时，以几何级数率增加。生活资料，只以算术级数率增加。”[9]“随便假定世界有多少人口，比喻假定有十万万罢，人类将以1，2，4，8，16，32，64，128，256，512……那样的增加率增加。生活资料却将以1，2，3，4，5，6，7，8，9，10……那样的增加率增加，225年内，人口对生活资料即将成512对10之比，3 内，将成4096对13之比。 内，生产物虽有极大量的增加，差额亦会弄到几乎不可计算。”[10]为此她认为人口增长会造成贫困和苦难，指出人口的增长必须要有一个适当的限度。
    在全球范围内，马尔萨斯首先开展人口问题的理论研究，她提出了人口不能无节制增长的命题，并认为人口数量需要抑制。因此，“马尔萨斯对由过去的人口增长政策到当代人口控制政策的转变作出了贡献”[11]。这对后来中国实行计划生育政策有很大的影响，现时也盛行于人口学界。可是马尔萨斯关于人口问题的观点其实有很大的局限性，她的观点从开始提出到现在，一直被人病诟。比如马寅初先生就曾说过“马尔萨斯的《人口论》学说是反动的……”的话[12]。我认为马尔萨斯人口理论局限性主要体现为以下几点：
   （1）马尔萨斯受到了当时环境的限制，她没有看到经济发展到一定程度也会让人类自觉降低生育率的发展规律，也不会意识到人类避孕措施技术进步能够较好地控制生育数量。她关于生活资料只以算术级数率增加的观点也是推测，没有预料到科学的发展会创造出当前丰富的物质文明。
   （2）现实充分表明马尔萨斯的设定并不科学。200多年来，世界人口从18 的10亿人左右，发展到今天的70亿人口，人类很好地解决了生活资料问题，而且远比19世纪初人类生活水平高出许多。以中国为例，“1949年中国粮食产量为11320万吨，解放后粮食产量开始不断增长，但1977年前总产量都在30000万吨以下，1978年中国粮食产量首次突破30000万吨” [13]， 中国粮食产量则达到了57121吨[14]，人均粮食产量分别为209公斤、317公斤和429公斤。
   （3）马尔萨斯书中关于中国的观点更是错误的。她说：“关于中国，我们所有的一切记载，如果是可靠的，下层阶级人民，就习惯了尽可能依最小量的食物而生活，即令拾得一废物，为欧洲人情愿饿死亦不情愿吃的龌龊东西，她们亦高兴吃下去，中国法律许父母抛弃儿女，这亦是驱进人口增加的主要原因。但在这状态下的国家，必然会发生饥馑。”[15]其实，马尔萨斯发表《人口原理》一书时，中国正处于康乾盛世的后期。与马尔萨斯关于中国人口一多就会发生饥饿的推断相反，中国历史上的两次人口高峰正好是物质文明高度发达的阶段，一次是历史上人均富裕程度最高的宋朝时期，“宣和六年约有2340万户，12600万人” [16]，柏杨先生曾评论：“整个宋帝国时代，……它的物质文明有辉煌成就，不但超过中国过去任何一个时代，并超过同时代的西方世界。”[17]第二次就是鸦片战争之前的“康乾盛世”，至“咸丰初年，达到43189万” [18]。这两次强盛的衰落，都不是因为饥饿而是残酷的战乱造成。
    2、人口爆炸理论
    第二次世界大战后，新马尔萨斯主义盛行，影响比较大的流派是“人口危机论”和“自然资源枯竭论”，她们对世界人口发展持悲观态度，认为世界人口的激增，会导致诸如“能源危机”“生态危机”“粮食危机”，结论就是，人类增长超过了极限。最有代表性的是美国学者保罗·伊尔里奇，她于1970年出版了《人口爆炸》一书。她认为，由于二战后第三世界国家人口爆炸，造成世界人口增长速度大大加快；同时指出正是由于人口过剩，第三世界国家才变得贫穷、落后、饥饿，产生了失业人口众多等问题。
   “人口爆炸”理论出炉时，应该说还是有较强的理论基础和现实依据，这些学者认为，地球上资源能源是有限的，人口过多将耗尽地球资源，考验地球的承载能力，最终危害人类自身的发展，出现一系列灾难性的后果，比如土地的荒漠化，粮食的短缺，生态环境的恶化等等。而在中国这样一个人口大国，正好又是人均资源十分贫乏的国度，这些问题是显而易见的，因此“人口爆炸理论”，与中国20世纪七、八十年代推行计划生育政策的时机相契合，和马尔萨斯理论一起，给中国计划生育政策带来深刻影响，特别被主流人口学界奉为精典，一谈到人口问题必提，实行计划生育是为了促进人口与资源、环境相协调和可持续发展。
    其实，人口爆炸理论主要针正确是，那些人口增长过快与经济不协调发展的第三世界国家，“据世界银行的估计，全球有九亿人处在饥饿状态”[19]，这些国家大多在非洲；对发达国家和人口增长慢的国家并不适用。其次该理论过于悲观，尽管20世纪人口猛增，“但世界主要谷物的价格在20世纪实际上是下降的，因此，就全球而言，粮食没有变得稀缺”。第三，美国有一位专家以韩国和台湾为例，证明“人口快速增长使穷国难富”的观点也是错误的，1960年至1980年间，韩国和台湾人口分别猛增了50%、65%，但年均增长率却分别为6.2%和7%[20]；而现在印度、印尼、越南等国经济也开始进入快速增长时期，说明人口多在一定条件下甚至会推动经济增长。
    3、适度人口论
    适度人口论，由英国著名经济学家布坎南提出，主要观点就是认为，人口过剩、人口不足都是消极因素，人口过多自然不好，但不顾一切地控制人口也不对，人口增长应当与一个国家或地区的发展水平相适应，只有适度人口才能促进社会得到最大的效益。“适度人口论”尽管有其明显的缺陷，那就是到底多少人才是适度？这是难以准确计算的，但其基本思想无疑值得我们借鉴，提醒我们考虑解决中国人口问题，不能走极端。比如俄罗斯、澳大利亚等国的人口问题，显然不是人口过多而是太少了，她们必须刺激人口规模扩大才算得上适度。
    近年来，国家和人口学界都出现了“人口均衡”这一新提法，无疑也是一种进步。就全球范围而言，世界人口问题的一个重要症结，就是人口不均衡增长的矛盾十分突出。
   （二）中国人口理论的发展
    1、马寅初的《新人口论》
    在1953年全国第一次人口普查后，著名经济学家、教育家马寅初先生，认识到中国人口增长过快的问题，她提出了以节制生育、提高人口质量为中心的“新人口论”和综合平衡按比例发展的经济理论。她说：“我们的经济是计划经济，生育也必须要有计划。这两件事必须同时进行，否则要给经济带来很多困难。”[21]马老与马尔萨斯不主张避孕的观点不同，她主张推行避孕而非人工流产的办法来控制生育，她说“总之，唯一的、最有效的办法就是控制人口，实行计划生育。怎样实行计划生育，最重要的是普遍推行避孕。人工流产我是不赞成的，一则因为这是杀生；二则会伤害妇女的健康，使之一生多病；三则会冲淡避孕的意义；四则会增加医生的负担，造成很大浪费。如果允许人工流产，年轻的夫妇们就会把希望寄托在人工流产上，不去避孕。”[22]另外，马老主张的生育政策和现行的生育政策也完全不同，她主张 “每对夫妇生几个最合适？有人主张生3个。我认为2个就够了，男孩代替父亲，女孩代替母亲。我还主张2个有奖，3个有税，以税作奖，不会加重国家负担。”[23]
可见马寅初先生的观点依然值得我们深思。当年没有采纳她的观点，造成了人口增长的失控；后来实行了计划生育政策，但参照马老的具体政策建议，显然又要严格了许多。数量是得到了控制，人口结构方面却出现了许多问题。
    2、毛泽东的人口主张
     建国初期，毛泽东对中国人口的认识，总体上讲她认为人多不是坏事， 1958年1月28日，毛泽东在最高国务会议上指出：人多好还是人少好？我说现在还是人多好，恐怕还要发展一点。”但毛泽东并没有一味反对实行计划生育，恰恰是在她健在的时候，计划生育政策就开始推行了，说明在她晚年的时候，其人口主张有了很大的转变。她在1974年听取邓小平汇报起草四届人大政府工作报告情况时，曾说“人口非控制不可”“1973年7月，毛泽东又建议成立国务院计划生育领导小组。各地区亦相应建立计划生育工作机构，牵动亿万个家庭的计划生育活动便在全国开展起来了。”[24]
     客观公正地讲，毛泽东对中国人口问题的基本判断存在失误，她错误地估计中国在20世纪末人口将会达到10亿，打算在中国人口到达7.5亿或者8亿的时候再进行控制。因此在第一次人口普查显示中国人口超过六亿，1964年第二次人口普查超过7亿时[25]，她还没有认识到新中国人口转变的客观规律，从而未能及时制定人口政策。当马寅初提出实行计划生育时，中国政府把马尔萨斯当作是资本主义的理论，视“新人口论”为资本主义观点，因此对马老进行了严厉的批判。以致20世纪六十年代出现了人口出生高峰，六十年代末中国总人口就到达了8亿，尽管70年代推行了计划生育政策，但到1980年，中国总人口就已经达到了10个亿。
    3、严格控制人口的政策出台
     从20世纪70年代初到21世纪初，由于中国人口规模巨大，国内专家基本上是秉持马尔萨斯和“人口爆炸学说”的观点，在1980年前后提出了“生一个孩子正好”的口号，即主张严格控制人口增长的思想占据了绝对上风，并反映在人口政策上的严格和政策实施的严厉。本文在下文将阐述，在此不再赘述。
    4、现阶段对人口政策的争论
    中国已经进入了低生育水平国家行列，随着中国经济社会的不断发展，对于人口政策又有了新一轮的讨论。人口计生系统的许多官员，还有部分专家学者鉴于中国人口总量依然庞大，人均资源紧缺，继续主张严格控制人口以适应资源环境的承载力，才能实现中国人口总量的零增长。比如熊传东就主张“现行生育政策不能动摇”[26]，石述思也在博客中发表了《全面放开二胎后患无穷》的文章等等。最能代表人口计生系统政界观点的是，原国家人口计生委副主任赵白鸽曾在 广州的一次会议上，高调宣布在“十二五”期间“必须坚持稳定现行政策不动摇。”[27]
    与上述观点形成对立的是一部分专家学者，坚决主张彻底放开计划生育政策，特别是以易富贤和何亚福为代表。易富贤著有《大国空巢——走入歧途的中国计划生育》一书，提出“不停止计划生育更待何时？”其观点是根本否定计划生育政策的[28]。何亚福先生是“自主生育”的倡导者，她发表了许多文章反对实行计划生育政策，如在《生育权是公民的基本权利》一文中提出“生育权是属于公民的”[29]。
    更多的专家学者，考虑中国现在人口结构出现了许多矛盾，主张逐步放开现行生育政策。当年参与计划生育政策的制订者，著名人口经济学家田雪原建议“夫妇一方为独生子女者，允许生育两个孩子，农村现在能够实施，城镇可从‘十二五’开始实施”[30]；清华大学国情研究中心主任胡鞍钢发表了《一对夫妇一个孩子时代该结束了》的文章；中国人民大学校长纪宝成更是在两会上提交了《关于认真研究完善中国人口政策的建议》，建言“放开二胎刻不容缓”[31]；人口学者顾宝昌教授也主张政策放开。
    概述上述人口理论方面的观点，是为了明晰现行政策制订和评估的理论依据，以便我们持有理智的态度。因为各种理论毕竟是理论，它们都产生于一定的历史阶段和客观环境，经过实践的检验后已经清楚地表明，人口主张的提出，皆有其存在的合理性和科学性，但也都带有客观环境和历史背景制约下的局限性，因此我们绝对不能置人口理论于不顾，但也不能片面地对某种理论产生迷信，一定要结合客观实际进行思考和分析。
    三、结合浙江省XX县看解放以来人口及政策的变动
   （一）人口变化的阶段性特征明显 
    1、恢复性高增长时期（1950—1958年）
    随着社会的安定，经济的恢复与发展，人民生活的改进，大量解放前因战争和贫困未结婚的育龄人群，纷纷结婚生儿育女，人口出生率维持在较高水平，九年间年均出生率为22.57‰，形成了1953—1958年的第一次生育高潮；医疗卫生事业的加强，诸如危害人类健康的流行病天花、血吸虫病等的消灭，使死亡率迅速下降，人口净增长较快，其时人口自然增长率平均为17.30‰。毛泽东主席于1949年发表了《唯心历史观的破产》[34]一文，指出“中国人口众多是一件极大的好事。再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产。”同时期全国也出现了1953年至1958年间中国第一个人口出生高峰，全国总人口由1949年的5.4亿增长至1958年的6.6亿，夫妻总和生育率超过了6.0。
    2、灾变性低增长时期（1959—1961年）
    浙江省XX县1959—1961年人口出生率有所下降，年均出生率为17.77‰，而死亡率大大升高，其中1960年高达10.54‰，为历年统计数的最高值，人口自然增长从“波峰”跌入“波谷”，人口自然增长率年平均9.83‰。全国也同样如此，被称作“三年自然灾害”，1960年的人口自然增长率，则是共和国历史上唯一的一次负增长。
    3、盲目增长时期（1962—1973年）
    由于国民经济得到恢复，人民生活好转，而计划生育政策尚未执行，人口增长处于失控状态，全县出现了持续达 之久的第二次生育高潮。期间平均出生率为31.41‰，每年年均出生约1.4万人；人口自然增长率高达25.38‰，全县净增人口约13万人。而全国也同样出现了持续过快的人口增长，“1962—1969年是中国人口增长最快的一个时期，人口的自然增长率一直保持在25‰以上，…这8年的年平均增长人口达到了 多万”[35]。
    4、控制减速增长时期（1974—1980年）
     20世纪70年代初开始进行计划生育方针、政策的宣传，1973年全面开展计划生育工作，全县推行“晚、稀、少”的生育政策，在城乡育龄人群中开始落实节育措施，使人口出生率和自增率明显降低。（见附表）
年份
出生人口（万）
出生率
（‰）
自增率
（‰）
增长人口
（万）
总人口
（万）
1974
0.82
15.98
10.63
0.55
51.38
1975
0.81
15.77
10.48
0.54
51.93
1976
0.80
15.17
9.83
0.51
52.51
1977
0.74
14.13
8.30
0.44
52.89
1978
0.73
13.73
8.48
0.45
53.24
1979
0.72
13.42
8.34
0.44
53.61
1980
0.63
11.72
6.56
0.35
54.03
    5、惯性增长进入低生育水平时期（1981年至今）
    20世纪80年代初推行“只生一个好”政策，1985年浙江省准许“农村夫妇第一胎生育女儿能够再生育一个子女”等特殊情况，即调整为执行“一个半”的生育政策至今[36]，人口出生率、自然增长率逐渐下降并趋向在低生育水平上稳定，但受惯性影响，人口继续增长，全县20世纪80—90年代年均出生0.74万人， 以来年均出生约5000人，当前育龄夫妇总和生育率[37]只有1.2左右。XX县属于全国提前进入低生育水平的地区，放眼全国来看，也实现了低生育水平的稳定，育龄夫妇总和生育率已多年低于1.8，当前全国是1.65。
   （二）计划生育政策的出台及变化
   《中华人民共和国人口和计划生育法》第十八条“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，能够要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”[38]这是国家对现行生育政策的规定.具体生育政策则是由各省制订，各省（自治区、直辖市）虽有区别，但简而言之是“一个半”政策，即一般夫妇只能生一个，而诸如农村夫妇第一胎是女儿、夫妻双方是独生子女、第一孩是非遗传的病残儿童等特殊情况，才能经批准生育二孩。这个政策在1985年前后基本固定下来，如浙江省1985年制订的《浙江省计划生育条例》[39]。而此前经历了七十年代“晚稀少”政策和八十年代初“只生一个好“政策的演变。
    面对人口问题的巨大压力，中国政府选择计划生育政策迫不得已。20世纪是中国人口迅速增长的世纪，19 中国总人口接近4亿，到 中国大陆总人口达到12.65亿，1 间增加了8亿多人，是原来的3倍多。其中建国以前，因战乱和医疗卫生条件落后，人口增长缓慢，1949年新中国成立时，人口总量是5.4亿；新中国成立后，人口死亡率出现了大幅度的下降，出生人口激增，1973年人口总量达到8.9亿，人口净增长3.5亿。总而言之，在新中国成立后，人口再生产模式经历了两次根本性地转变。
     第一次人口转变是指解放后至20世纪70年代，中国人口由“高出生、高死亡、低增长”转向“高出生、低死亡、高增长”的历程。欧美发达国家大致出现于工业革命以后的19世纪，而广大亚非拉国家则出现在“二战”以后，中东、非洲等国现在仍在延续。第二次人口转变是指人口再生产类型转向“低出生、低死亡、低增长”的低生育水平阶段，中国仅花了20多年时间就于20世纪90年代完成了这一转变，相比发达经济国家的转变时间更短促，显然是强有力推行计划生育政策的影响。总的来看，当前人口变化世界各国不平衡，非洲等国家基本处于第一阶段，因此主张对人口进行控制；而欧洲日本俄罗斯等国，愈来愈关注过低生育率的负面效应，开始采取鼓励生育的政策。
    从全球范围看，从欧洲开始再到其它国家，各国已经先后了经历了由死亡率下降而引发人口快速增长的第一次转变。从现在发展的趋势而言，以生育率下降导致低增长甚至负增长的第二次转变，也逐渐在世界各国扩散开来，欧洲和日、俄等国，即使采取鼓励生育的政策，生育率依然持续低迷甚至继续下降。印度、东南亚国家没有强力推行计划生育政策，可是也开始了它们的第二次人口转变过程，因此“随着生育率下降在全世界的扩散和蔓延，人口转变越来越被认同为一个反映人口变动规律性的普遍现象。”[40]
    就浙江省XX县人口转变的四个阶段，也能够看出生育政策的影响。
    1、20世纪70年代开始实行“晚、稀、少”政策
   “从七十年代初开始，中国政府越来越深刻地认识到人口增长过快对经济、社会发展不利，决定在全国城乡大力推行计划生育，并将人口发展计划纳入国民经济与社会发展规划”[41]，1973年7月国务院成立了计划生育工作机构。1978年10月中共中央批转《国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，明确先前口号式“晚、稀、少”政策的内涵：晚婚年龄，乡村提倡女23周岁、男25周岁结婚，城市略高于乡村；提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个；生育间隔3年以上。以“晚婚晚育、少生子女、延长间隔”为主要内容，开始实行控制人口快速增长的生育政策，在全国城乡得到了很好的落实，并一直执行到1980年。
    XX县在1972年前的十多年里，自然增长率一直高于20‰,为减缓人口规模膨胀的速度，积极响应中央的号召，成立了计划生育机构并配备工作人员，走进田间地头，向群众宣传避孕节育知识和计划生育的方针，并提供免费的计划生育药具和技术服务，1973年和1974年自然增长率就分别下降到15.93‰和10.63‰，至1980年间的七年里，年均自然增长率为8.94‰，约少生了4万人，人口增长明显趋缓。需要强调的是，七十年代生育率下降的背景，政府只是推动并没有以强有力的行政措施来强制推行，关键是大力宣传和推广避孕节育技术的作用，一方面是群众生育观念比如“多子多福”的观念开始转变（但男女有别的观念还根深蒂固），另一方面在此前，育龄群众缺乏避孕措施和人流的条件，生育处于放任状态，七十年代医疗服务符合了育龄群众克制非意愿生育的需求。同一时期，全国的生育水平都呈现出大幅度的下降。
    2、一胎化政策导致人口增长出现波动
    十一届三中全会后，国家进入改革开放时期，提出到20世纪末实现现代化的目标，一切工作以经济建设为中心，邓小平同志的“三步走”战略，提出了“人均国内生产总值” [42]这一概念。受到人口危机理论的影响，人口专家和国家领导人普遍都把人口数量视作巨大的压力，因此中央同时也提出了到20世纪末将人口总量控制在12亿以内的目标[43]，从而决定了当时的总体思路，就是人口越少越好。严格控制人口增长，成为制订新时期生育政策的指导思想。以陈慕华、宋健为代表，提出了主张实行独生子女政策的建议。1980年9月25日，中共中央发出《关于控制中国人口增长问题致全体党员、共青团员的公开信》，“只生一个好”的口号标语遍布全国城乡各处。1982年党的十二大上，又确定将计划生育作为中国的一项基本国策。
    从实践来看，由“晚、稀、少”改为独生子女政策的效果，并不理想。由于生育政策与群众的生育意愿差距太大，特别是广大农村地区群众抵触情绪强烈，而且那时基层的计生工作网络还不健全，生育率反而出现了反弹。浙江XX县1981、1982年的自然增长率为9.07‰和10.37‰，比1980年的6.56‰分别增长了2.51‰和3.81‰。
    3、现行生育政策实现了低生育水平
    由于一胎化独生子女政策无法在农村切实有效地执行，因此1985年前后在全国范围内，生育政策普遍进行了调整，而且以各省、自治区、直辖市制订地方性法规的形式固定下来，除了京津沪偏严和少数民族地区偏松以外，绝大部分省市的生育政策，能够简单地概括为“一胎半”政策。
    此时的生育政策主要内容，包括三个方面：一是继续鼓励晚婚晚育，在城镇甚至强制推行晚婚晚育政策。二是“开小口堵大口”，即城镇普遍只允许生一胎，极个别特殊情况才允许生二胎；在农村则“普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批能够有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎”[44]。三是允许生二胎的对象要有生育间隔期，普遍为四至五年。
    为了保证计划生育政策得到贯彻，从而达到严格控制人口增长的目标，生育政策在基层强有力地得到推行。首先是自上而下的约束性制度得以确立，即地方政府“党政一把手亲自抓负总责”、“计生目标管理责任制”和“一票否决制”等，从省级政府一直到行政村（居）和各企事业单位，每一级都有计生考核的具体目标。其次是避孕节育方法、意外妊娠补救措施的大力推行，计生系统形象地概括为“一环二扎三引产”，这些措施在实际推行中非常严厉，对抑制人口数量增长十分有效。加上持续而广泛的宣传，使“多子多福”“传宗接代”的传统观念，向“晚婚晚育”“少生优生”“男女平等”逐渐转变。
     严格执行计划生育政策后，20世纪80年代生育率还略有波动，至20世纪90年代则基本得到了控制，自然增长率明显降低。据XX县统计资料显示，1985—1990年浙江省XX县的年均自然增长率为7.73‰，20世纪九十年代的年均自然增长率则为6.20‰。就全国而言，虽然没下降那么快，但也十分明显，“1998年的自然增长率下降到9.14‰，第一次降到10‰以下。”[45]
    4、进入新世纪后低生育水平保持稳定
    进入新世纪，现行生育政策在全国范围内基本没变， 实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》就作出了“国家稳定现行生育政策”的规定，可是各省、自治区、直辖市还是在某些方面作了一些微小的调整。一是对晚婚晚育不再作硬性要求。二是许多省份取消了间隔期的规定，如浙江省 公布的《浙江省人口与计划生育条例》第二十三条规定：“符合本条例第十九条第一款规定条件的夫妻再生育一个子女的，生育间隔期必须在四年以上[46]”，在 修订时则“删去第二十三条” [47]，意味着符合生育二胎条件的夫妻再生育第二个子女时，不再需要间隔4年而是自由安排。三是全国各省市都允许夫妻双方均为独生子女的可生育二胎，浙江在1985年就作此规定，上海市是在 才在《上海市人口与计划生育条例》[48]第二十五条中放宽此条件，最后实施此项政策的是人口大省河南省[49]，时间是 11月。尽管如此，现行生育政策依然能够概括为“一个半”，从严偏紧的基调没有改变。
   （三）人口现状
    1、人口增长趋缓成效明显
      第六次人口普查显示中国大陆地区总人口共为人，“同第五次全国人口普查的人相比，十年共增加73899804人，增长5.84%，年平均增长率为0.57%”。[50]而第五次人口普查显示，1990至 间，“十年零四个月共增加了13215万人，增长11.66%。平均每年增加1279万人，年平均增长率为1.07%。”[51]另据人口专家推算，近几年的妇女总和生育率在1.65左右，比 推算的1.8又下降了0.15。
    “六普”表明，中国的人口数量呈现这几个特点：一是中国人口继续呈现增长态势，人口规模将继续扩大，预计2030年左右将达到15亿的峰值。二是增长惯性明显减弱，前十年每年净增1279万人，而现在下降至年均739万，生育水平呈现稳中有降的趋势。三是人口自然增长率下降，“人口自然增长率从1999年的8.77‰下降至 的5.05‰”[52]。四是全国不平衡。如XX县地处长三角地区，这些地方的生育水平下降更快，据当地统计部门抽样调查数据，XX县 妇女总和生育率为1.31，而其所属的湖州市仅1.2[53]。但常住人口年均增长却远高于全国，如湖州市年均增长是0.98%[54]，浙江省是1.53%[55]，上海是3.24%，都高于全国的0.57%，显然是受大量流入的外来常住人口影响。如上海“外省市来沪常住人口平均每年增加551208人，年平均增长率为9.99%。”[56]
    2、人口结构状况发生明显变化
   （1）老龄化程度加深
    现在通行的老龄化标准是60周岁以上人口或65周岁以上人口占总人口的比重在10%或7%以上。据“六普”显示“中国60岁及以上老年人口为1.78亿，老龄化程度达到13.26%”。而长三角地区老龄化程度更甚，如浙江XX县是16%，浙江省是13.89%，这还是常住人口的数据，如果统计户籍人口将更高。这也反映了中国老龄化的一个特征，那就是先进发达地区户籍人口老龄化程度要普遍高于全国平均水平。
   （2）少儿人口比重下降
    人口普查资料显示， 全国0-14周岁的少儿人口为28979万人，占总人口的22.89%；而现在进一步缩减为人，只占总人口的16.60%，少年儿童人口数量和比重都在下降。下降的原因是人口持续的低生育水平，出生人口数量减少。
   （3）15—59周岁的劳动力人口充沛
    全国人口中，15-59岁人口为人，占70.14%；比任何时期此年龄段的人口都要多，当前正处于顶峰期，就全国而言，劳动力资源供给是最为丰富的时期。但随着少儿人逐渐减少，今后劳动力人口将很快从峰值降落。
   （4）出生人口性别比异常
   出生人口性别比异常已成为中国人口安全面临的一个重要问题，按照自然规律，男女出生人口性别比应在103—107之间，但全国出生人口性别比现已达到118.06。XX县的出生人口性别比尚一直保持在正常范围，但出生人口性别比在全国多数地区均不同程度地出现异常，如在浙江省，湖州地区是105，类似湖州保持正常的地市，只有少数几个人口规模偏小的地区；如在温州、台州这样的人口大市，出生性别比均偏高，个别地区还高得离谱。
    3、流动人口规模庞大及城市化水平提高
    最近两次普查资料显示， 全国流动人口为1.44亿，而 达到了2.61亿，两者相比增长了81.03%。人口流向主要是长三角、珠三角和京津冀地区，人口流出地区主要是中西部地区，特别是川渝鄂皖豫贵等省。
人口分布变化还有一个明显的转变，那就是城镇人口第一次超过了农村人口， “城镇人口为69079万人，占总人口比重首次超过50%，达到51.3%。”[57]
   4、婚育观念发生明显转变
    经过多年倡导计划生育的宣传教育，以及随着经济社会发展水平提高的影响，育龄群众逐步建立起科学、文明、进步和少生、优生、优育的婚育观念，如AA县还有近万对符合二孩生育政策的农民夫妇，放弃了二孩生育指标。上海等多地的生育意愿调查，也充分表明了群众生育观念的转变。
    四、对现行生育政策的分析与思考
   （一）现行政策的历史作用
    1、避免中国人口数量过快增长
    中国的人口出生率、自然增长率分别从1950年的37‰、20‰下降到 的16‰、9‰;十年后又分别下降到 的11.93‰、4.79‰，计划生育的成绩相当骄人。以XX县的数据来分析亦是如此，假设以1972年的自然增长率20.35‰来计算， 的户籍人口将会达到86.7万，而现在实际为62.3万人。中国的计划生育还使世界70亿人口日的到来推迟了四年。国家人口计生委原主任李斌在接受央视采访时，曾评价说：“新中国成立60年来，中国用一代人的时间实现了发达国家用四代人完成的人口再生产类型转变，步入低生育水平国家行列，创造了世界人口发展史上的奇迹。”[58]
   2、推动经济发展并提高大众生活水平
现行生育政策产生的背景，就是在20世纪末基本实现现代化的宏伟目标下提出的，应该讲是很好地完成了这一任务。据测算，如果不实行计划生育， 全国人均GDP不会突破4000美元；耕地、粮食、森林、水资源、能源等人均占有量，比当前降低1/5。生育率的下降还作出了一个巨大贡献，那就是使中国人口年龄结构进入负担系数低谷区域，为经济社会发展创造了40年的“人口红利期”，于学军研究员指出：“这一时期，中国总人口中劳动力比重处在最高峰，人口负担系数达到了最低点，人口处在最有活力的时期，是最有利于经济社会发展的大好时机” [59]。
    中国少生4亿人，既节约了资源、保护了环境，减少了社会支出，又缓解了现有人口衣、食、住、行、就业、教育、医疗等方面的压力，而且极大地减轻了家庭的负担，为提高群众的生活、文