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中央企业工资集体协商可行性研究报告

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2020年5月29日
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中央企业工资集体协商可行性研究

国务院国有资产监督管理委员会研究中心 张喜亮
二○一一年十二月目 录
一、西方工资集体协商的产生和发展 - 3 -
(一)工资集体协商与集体合同制度的关系 - 3 -
(二)西方工资集体谈判的缘起 - 4 -
(三)集体合同法制化 - 4 -
二、中国集体合同的产生和发展 - 6 -
(一)中国集体合同缘起 - 6 -
(二)革命根据地集体合同制度 - 6 -
(三)新中国成立以后的集体合同制度 - 9 -
三、对工资集体谈判的基本认识 - 12 -
(一)工资集体谈判理论基础 - 12 -
(二)中国对工资集体谈判认识的理论基础 - 14 -
(三)现代企业劳动关系决定央企应探索工资民主制度 - 15 -
四、实施工资集体协商的制度等障碍分析 - 17 -
(一)工资集体协商不能有效解决工资问题 - 17 -
(二)劳动法律对工资集体协商只是一种授权 - 18 -
(三)工资管控对工资集体协商的制约 - 20 -
五、中央企业探索工资民主制度的建议 - 23 -
(一)中国的工资集体协商实际上是工资民主制度 - 23 -
(二)把工资集体协商导入职工民主管理制度 - 25 -
(三)探索适合中央企业特点的工资民主制度 - 27 -
结束语 - 29 - 伴随着全球经济的危机和中国物价迅猛上涨,收入分配两极分化,职工工资增长问题突显出来了。人力资源和社会保障部近年来积极研究工资增长机制,<企业工资条例>草案中特别提出关于拒绝工资集体协商的惩罚事项,再次激起了关于建立工资集体协商机制的讨论。中华全国总工会制定了普遍建立工资集体协商制度的三年规划,<人民日报>甚至发表了关于”建立工资集体协商国有企业应当率先垂范”的署名文章。我们认为,中央企业建立工资集体协商应当谨慎探索,在全球经济危机和中国经济增速放缓、产业结构调整的环境下,不宜强力推行工资集体协商制度。
一、西方工资集体协商的产生和发展
(一)工资集体协商与集体合同制度的关系
中国所谓工资集体协商,在西方被称之为工资集体谈判,西方的工资集体谈判源自于其集体合同制度。集体合同其最初的主要内容就是工资问题,后来发展为包括一系列劳动标准内容,这样的集体合同被称之为一揽子合同。现代工业社会的集体合同还有一种类型,即以工资为主要内容的专项合同。我们法律对集体合同和工资集体合同分别作出了规定,工资集体合同也是集体合同制度的组成部分,属于专项集体合同。为签订工资集体合同而进行的协商的行为即工资集体协商,在西方即所谓工资集体谈判。为了尊重历史发展的规律和更便于表示我们的观点,本文的研究从狭义上把工资集体协商与集体合同制度这两个概念混用。
(二)西方工资集体谈判的缘起
西方社会的所谓集体谈判,最早出现在十八世纪末。据史料记载,最早的集体谈判是在1799年,美国费城的制鞋业工人为维护其合理的经济利益而与雇主就劳动标准问题进行过集体谈判,后来费城和纽约等城市的印刷等行业的工人也开始了这种谈判,集体谈判若是不能达成协议就开始进行大规模的罢工斗争以示对雇主方面的抗议和威胁。十九世纪初英国工会合法化,1850年英国的纺织业、矿山业、冶铁业的工会便代表劳工与雇主进行集体谈判就有关劳动标准问题达成协议,到1870年,涉及工资等劳动标准的协议越来越多。19 英国商务院第一次发表集体合同调查报告。在1696件集体合同中关于工资标准的集体合同就有563件,一般雇用条件的集体合同有1103件,其它的有30件。
(三)集体合同法制化
集体合同法制化出现在十九世纪初。19 新西兰颁布了最早的集体合同法律,制定了各种有关集体合同的法律。19 奥地利和荷兰也相继制定了有关集体合同的法律制度。19 瑞士颁布的<债务法>也有两条是关于集体合同内容的。集体合同制度的产生是资本主义社会劳资斗争的成果之一,波澜壮阔的工人运动迫使雇主方面不得不正视工人作为一个最重要的社会力量的存在。为了避免更多的经济利益的损失,雇主方面必须缓解劳资矛盾,一方面对劳工提出的要求做出一定程度的让步,同时,经过这个协商谈判也对劳工的行为做出某种程度的约束。集体谈判进而签订集体合同的制度得到了国家的认可与肯定,于是便产生了集体合同法律制度。19 法国制定了集体合同特别法,1921年德国颁布了<集体合同法>,芬兰在1924年也制定了集体合同法,瑞士在1928年也颁发了集体合同法,美国1935年颁发的<国家劳资关系法>中也对集体合同的内容做了专门的规定。
第二次世界大战后,全世界人民特别是发达的资本主义国家的人民对战争和社会的动荡深恶痛绝,缓和劳资矛盾众望所向。欧美国家开始积极干预劳资关系,制定了一系列的劳动法律,集体合同这种调整劳资关系的有效制度得到了广泛的认同和发展。二战后各国都在不断地制定和完善劳动法律,许多国家都对集体合同制度以法律的形式给予认可。集体谈判产生于十八世纪末,集体合同制度形成于十九世纪初中叶,现代意义的集体合同制度实际上是完善于二十世纪中叶,业已成为世界各国调整用人单位和员工之间关系的最主要和最有效的手段,被各国普遍采用。
小结
工资集体协商是资本主义社会企业劳资矛盾必然产物,劳资双方为避免罢工造成更大的损失而选择了谈判方式缓解矛盾,政府经过法律约束劳资双方行为,使劳资矛盾在法律框架内得以解决。
二、中国集体合同的产生和发展
(一)中国集体合同缘起
中国的集体合同制度最早起源于劳动立法运动。1921年中国共产党成立,以领导工人运动为己任。中国共产党内部组织中国劳动组合书记部抓住北洋军阀民国政府宣布恢复国会制定宪法的机会,拟定了<劳动立法原则>和<劳动法大纲>,确认劳动者有”缔结团体契约的权利”,争取集体谈判权是共产党领导的劳动立法运动的一项重要的内容之一。1924年11月,以孙中山为首的广州国民革命政府颁布了<工会条例>,这个条例确认了工人有组织工会的权利,工会有权代表劳工与雇主签订团体协议即集体合同。1926年五一国际劳动节中国共产党组织召开的第三次全国劳动大会经过了<劳动法大纲决议案>,决议案重申了工会代表劳工签订集体合同的权利。民国初期的各个军阀政府颁发的有关劳动的立法如<工厂通则>、<工厂条例>以及统领西北的冯玉祥地方军阀政府颁发的<劳动法>中,都有关于劳工团体协约权即集体谈判权的内容。国民党再次取得民国执政权以后的1930年颁发了<团体协约法>,这是在中国历史上的第一部真正具有国家意义之关于集体合同制度的法律。民国时期颁发的<工厂法>也包括了集体合同制度的内容。
(二)革命根据地集体合同制度
中国共产党在其建立的苏区或革命根据地也制定并实施了集体合同制度。1931年11月在江西瑞金召开的中华苏维埃共和国第一次全国代表大会,根据<中华苏维埃宪法大纲>确立的劳动法基本原则和苏维埃政权的劳动政策,经过了<中华苏维埃共和国劳动法>。这个法律文件中规定了苏区企业中的集体合同制度:”集体合同是一方面由职工会代表工人和职员与另一方面的雇主所订立的集体条约,在该集体合同上规定出企业机关、家庭及私人雇主对于雇佣劳动者的条件,并规定将来雇佣劳动者个人与雇主间订立劳动合同的内容。””集体合同的条件对于该企业或机关内的全体工作人员,无论她加入了工会与否都发生效力。””经劳动部注册的集体合同,自双方签字之日起,或依合同上所规定的日期发生效力。”企业”雇佣工人须经过工会和失业劳动介绍所根据集体合同实行”。中华苏维埃共和国中央执行委员会在1933年4月组织了劳动法起草委员会,重新起草中华苏维埃共和国劳动法。新的劳动法在1933年10月15日公布实施。这个文件规定,集体合同就是一方面以职工联合会为工人及职员的代表与她方的雇主所缔结的契约,目的在于规定各企业、各机关、各商店中的雇佣劳动者的劳动条件与雇佣条件,并确定将来订立各个劳动合同的内容;集体合同的条款适用于各企业、机关、商店内的全体工作人员,无论这些人员是签订了合同的工会会员还是未签订合同的工会会员。签订集体合同的期限由中央劳动部合同中华全国总工会予以规定。该法还规定,集体合同中所规定的各项条款较之劳动法的规定低,对工人或职员不利的话,应当以有利于工人或职员的劳动法的规定或劳动政策的规定为准,集体合同的条款视为无效。集体合同必须以书面的形式签订,还须劳动部所属的机关进行登记,该机关认为集体合同的某些条款与现行的劳动法律或劳动政策相抵触或有不利于工人或职员的内容时,有权予以取消。集体合同登记的手续由劳动部门规定。业已登记的集体合同,自双方签字之日起,或依据集体合同所规定的日期发生效力。各企业、各机关、商店转移给新业主时,已经注册登记的集体合同在该合同有效期内仍旧有效。无论因为什么原因,未在劳动部所属机关登记的集体合同,将来工会与雇主发生与合同有关的争议,其解决办法不以该合同的约定为准,而以现行的各项劳动法律、法令和劳动政策为依据。
根据抗日战争时期的劳动政策和边区施政纲领规定的劳动立法原则,中国共产党所属的边区也颁发了一些有关集体合同制度的劳动法令。如<陕甘宁边区劳动保护条例(草案)>中规定,集体合同所订之劳动条件不得与劳动政策规定的条件相抵触。还规定,除非在特殊的情形之下,征得了工人同意,雇主不得要求工人做与集体合同内所规定工作无关之其它工作;各企业变更业主时,不得废止原订立的集体合同,可是双方都有权提出重新审议原合同,在新的集体合同未成立之前,原集体合同依然有效;经当地工会之要求能够解除集体合同。1940年11月,陕甘宁边区总工会制定了<陕甘宁边区战时公营工厂集体合同准则>,这个准则供各公营工厂的厂长与公营工厂工会之间签订集体合同时参考。1942年5月陕甘宁边区区政府批准实施了<陕甘宁边区战时公营工厂集体合同准则>。
解放战争初期,原各根据地基本上沿用了抗日战争时期的劳动法令和政策以及签订集体合同的有关规范性文件。1947年以后,一些解放了的地区的劳动关系有所不同,根据各地方的实际情况,各解放区也制定了一些集体合同制度文件,也调整发生变化了的劳动关系。1948年在哈尔滨召开的第六次全国劳动大会上,经过了<关于中国职工运动当前任务的决议>。在这个决议中规定了有关集体合同制度的内容,这个文件实际上起到了劳动法令的作用。文件规定:劳动必须要有契约并尽可能地采用集体合同的形式,以便约束双方的行为;集体合同应当包括劳动条件、职工的任用解雇与奖惩、劳动保护与职工福利、厂规要点等规章制度的内容。在这次全国劳动大会经过的决议的推动下,各解放区也开始劳动及集体合同立法工作。
(三)新中国成立以后的集体合同制度
新中国成立实行初期实行新民主主义的制度,私人经济依然存在,发展经济妥善处理劳资关系,政府也制定了一些有关集体合同制度的具有法律性的文件及行政法规。1949年9月29日召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议经过了具有宪法性的文件<中国人民政治协商会议共同纲领> 规定:”私人经营的企业,为实现劳资两利的原则,应由工会代表工人职员与资方订立集体合同。” 1950年6月中央人民政府颁布的<中华人民共和国工会法>规定:”在国营及合作社的企业中,工会有代表受雇工人、职员群众参加生产管理并与行政方面设立集体合同之权”;”在私营企业中,工会有代表受雇工人、职员群众与资方缔结集体合同之权”。各地人民政府根据工会法也制定了集体合同法规和政策。1956年完成了对资本主义工商业的社会主义改造,中国进入了社会主义社会。当时认为,职工和企业的关系不再是劳资关系而是劳动关系,集体合同制度随即废止。
文化大革命结束以后,开启了以国有企业改革为中心环节的经济体制改革。二十世纪八十年代国营企业开始实行企业承包。企业经营者承包企业的经济指标,完成预先核定的经济指标,承包人便能够获得在当时看来是巨额的奖励。职工则认为:企业创造效益国家发展经济,这首先是工人阶级的责任;企业的经济经济指标应当由经营者和职工共同保障,双方应当同等受益。黑龙江亚麻厂和大连的轴承厂,实行了”双保合同”制度。这种制度对于推动企业的管理和促进经济效益的提高在当时是有着很大的作用,完全是在全民所有制企业中自发创造出来的一种新的企业管理模式。江苏连云港市总工会的同志们去东北取经,对此用马克思列宁主义的观点进行了深入的研究,她们把”双保合同”经验进行理论升华,在实践中建立了一整套的”共保合同”制度即企业中”党政工团”各种力量共同签约保障企业经济指标并享有企业发展成果,取得了丰富的经验。这些经验在当时被广大的全民所有制国营企业的职工和管理者所认同。中华全国总工会及时地总结和推广了”共保合同”制度经验,黑龙江、吉林省、安徽省、福建省、浙江省、四川省、湖北省、河南省等地的全民所有制国营企业有几十万家都实行了这种制度。这是迈向市场经济社会体制过程中,国有企业自己创造的中国特色集体合同制度,而且得到了企业内部各群体的认同。”双保合同”或”共保合同”制度,就是工人要以国家领导阶级的主人翁精神承担起发展经济的责任,在这个问题上无论是经营者还是职工或是国家,三者的目的和目标都是共同的;这种制度实际上也是工人对承包者的权力和利益过大,以及国家在政策上倾向于经营者而忽视职工利益和作用的一种抵触。因此,当时在国营企业中流行着这样的群众语言:”共担风险、共享利益”。企业的效益绝对不是经营者一人或少数人创造的,而是所有职工共同努力才能实行的;因此,也就不能由经营管理者少数人独占由于企业完成经营指标所带来的利益。
中国工会在1983年10月召开了第十次全国代表大会,大会呼吁在有条件的地方和企业推行集体合同制度。1992年颁布的第二部<中华人民共和国工会法>第十八条第二款规定:”工会能够代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或全体职工讨论经过。”这时自改革开放以来第一次以法律的形式肯定了集体合同制度。1994年7月5日第八届全国人大常务委员会颁布了<中华人民共和国劳动法>。劳动法第三章中对集体合同制度做出了专门的规定,第三十三、三十四、三十五条规定:企业职工一方有与企业签订集体合同的权利,工会代表有权组成代表团代表职工与企业进行集体协商,集体合同须经职代会讨论和经劳动行政部门审核生效等内容。 也开始实行新的<集体合同规定>。至此中国的集体合同制度作为一项法律制度再次得以恢复、建立和完善起来。值得注意的是,劳动法颁布以后,创造”共保合同”制度的连云港总工会对此是有极大抵触情绪的,认为西方式的”集体合同”制度是劳动关系的倒退,是把职工推向了被雇佣的地位;其它地方对集体合同制度也有相当大的抵触,推行集体合同制度颇费周折。至此,虽然中国的集体合同制度法律基本健全,可是,实际工作中基本流于形式,没有起到延期的作用。
小结
新中国成立以前,中国集体合同制度是中国共产党根据无产阶级革命理论首先提出的,并进行了初步的实践;包括北洋军阀掌控的中华民国政府制定集体合同法律制度,主要是源自国际劳动组织对成员国的要求;在那个战乱年代,无论是国统区还是在革命根据地,集体合同制度都没有完全有效实施。总之,中国集体合同制度并非是企业劳资矛盾的必然要求,基本源自于理论或西方社会的价值观念。中国国有企业的职工和经营者曾经创造了具有中国特色社会主义”共保合同”制度。
三、对工资集体谈判的基本认识
(一)工资集体谈判理论基础
工资集体谈判是自由市场经济下工业生产方式中劳资矛盾必然产物。进入法制化市场经济,自然形成了工资集体协商制度便被逐步规范起来,劳资双方的压力行动受到了法律的约束。全球经济危机恶化的今天,以欧洲各国为主的所有发达国家,包括国际劳动组织和欧盟委员会,都更加强调的是企业社会责任和劳资对话,淡化劳资谈判这个概念。不同的理论基础、不同的国家历史、不同的民族文化、不同的社会制度、不同的经济环境、不同的历史时期,决定一个国家或社会选择或不选择工资集体谈判或创造具有其特色的协商对话机制。
对劳动关系性质的理解不同便有对工资集体谈判制度选择的不同。归纳当今广泛认同的理论,大致有四种观点:第一,新古典经济学视角的学者们认为,理性自利的劳资双方都能够经过自由市场竞争这只”看不见的手”追求自我利益的最大化,因而反对工人成立工会,认为工会会妨碍市场竞争,经过工会与企业的谈判确立统一的劳动标准,破坏了市场竞争法则;第二,一元主义或人力资源管理视角的学者们认为,劳资双方的利益和目标是一致的,资方能够经过加强沟通、改进管理来化解劳资之间的冲突,工人成立独立于雇主和政府的工会妨碍了劳资之间的合作;第三,多元主义视角的学者们认为,劳资双方所追求的目标不尽相同,劳资之间存在内在的利益冲突,这种内在的利益冲突不可能仅仅经过市场竞争或加强管理来得到解决,因此,工人需要成立工会来与资方抗衡,也需要政府经过建立集体谈判制度、社会保障制度和相关的劳动法律制度等来调控劳资关系的运行;第四,批判或激进视角的学者们认为,劳资冲突是不可避免的,劳资冲突并不限于劳动场所和经济领域,而是更大的社会性冲突或阶级冲突的一部分,主张经过激烈的斗争彻底变革社会制度,用社会主义取代资本主义。
(二)中国对工资集体谈判认识的理论基础
综观选择工资集体谈判的理论基础,只有多元主义者才认为工人需要成立工会并与资方进行集体谈判,而且还需要政府借用法律的手段干预劳资关系实现对工人的保护。是否选择工资集体谈判关键是怎样认识劳资关系的本质,再如我们关于人之初”性本善”还是”性本恶”的争论一样,性本善者扬其善经过道德教化而育人,性本恶者抑恶经过惩戒而治其人。中国学者关于劳动关系的性质的认识也有两种截然相反的观点,一种观点认为劳资关系的双方主体天然存在着利益的对立,另一种观点认为在自由竞争市场社会,劳资关系主体或许是存在着利益的矛盾,现代社会之现代企业劳动关系主体的利益并非是对立性质的,而是相互依存的关系。也有一种观点认为无论是过去的劳资关系还是现代的劳动关系,其主体双方的利益矛盾是天然的,可是,并非是不可调和的。这三种观点对工资集体谈判制度的认识是不同的。利益对立的观点则认为,工资集体谈判是必然的选择,否则,工人就永远是受剥削而处于弱者的地位。不但要选择工资集体谈判且必须赋予工人罢工的权利以展示劳方的力量。劳资调和论者认为工资集体谈判仅仅是选项之一,还能够有其它的选项如政府政策的强烈干预、政府承担对劳方的基本保障等等。劳动关系主体依存论者则认为工资集体谈判不但人为制度了矛盾且对工人、企业和社会都将造成重大损害,摒弃谈判而推动工人参加工资管理才能实现共建共享。
(三)现代企业劳动关系决定央企应探索工资民主制度
所谓现代企业,从形式上看主要是公司制度企业,从构成群体上看主要有投资人、经理人和劳动者,从目的上看是经过产品和服务满足和引领人们的消费,从功能上看,是人们实现人生价值的平台。现代企业不再是投资人的私有财产,投资人仅仅对其投资拥有所有权和收益权;其投资的使用权归属于企业,经理人受雇于投资人依法行使企业经营权;劳动者是生产的主人,依法享有参加企业管理的权利,以其提供的技能为企业的发展贡献其智慧。现代企业中的投资人、经理人和劳动者因其角色的不同分别享有相应的权利并履行各自的义务,其权利和义务本质上是平等的而形式上则表现为不同,三者在企业的生产、经营和发展中展现出各自的才智,为企业共成长实现着各自的人生价值。从这个意义上说,现代企业是至少包括投资人、经理人和劳动者选择的一种生活方式,是其利益甚至命运的共同体。
我们国家进入社会主义以后,劳资关系已经转变为了劳动关系,现代企业中的劳动关系不再是投资人和劳动者之间的所谓劳资关系。现代劳动关系的内涵能够概括为:职工或其组织与法人或人格化的组织之间平等自愿缔结的,劳动力所有与使用的权利和义务关系,其主体是职工个人与企业,标的是劳动力,内容是权利和义务,依据是法律,形式是合同。值得说明的是,第一,与外国不同,依据我们现行法律的规定,劳动关系是职工个人与企业建立起来的,而非职工群体或工会组织与企业或企业团体之间的关系,因此,中国不存在”集体”劳动关系;第二,现代劳动关系的内容包括但不但仅是劳动权利和义务,而是劳动力的所有者和使用者之间的权利和义务,还有一些人权的内容;第三,现代劳动关系不但仅是法律关系,也包括道德的内容;第四,劳动者把其劳动力的使用权让度出来,形成了企业人力资源管理权,也是企业主体之一。
现代企业和现代企业劳动关系的内涵决定中国的劳动关系并非是主体利益对立的关系,更不是对立得不可调和而非要斗争才能实现平等。中央企业是国家投资设立的,我们的国家是包括中央企业职工在内的人民共和国,因此其劳动关系从政治上讲亦非利益对立的关系。西方的工资集体协商无不是以罢工、裁员等具有破坏力的强力威胁行动为手段的。我们国家的劳动法律政策都没有明确赋予职工罢工权利,工资管理实行宏观调控,国家采取各种措施保障劳动者的基本权利。按照党中央和国务院提出的共建共享、构建和谐劳动关系要求,中央企业更需要的是探索建立健全工资民主制度,保障职工自始至终参加企业利润分配全过程的权利。
小结
社会制度不同,对劳动关系本质认识不同,决定了对工资集体协商的态度也不同。从现代企业和现代企业劳动关系的内涵分析,工资集体协商的理论和社会基础都不俱备,中央企业应当积极探索具有中国特色社会主义市场经济体制下的工资民主制度,慎行工资集体协商制度。
四、实施工资集体协商的制度等障碍分析
(一)工资集体协商不能有效解决工资问题
改革开放三十年,在取得经济发展的辉煌成就的同时,也出现了一些新的社会问题。在追求利润坚持效率优先的原则的背景下,国民收入分配差距过大,甚至是出现了两极分化的现象。加之近年来的全球经济危机和中国通货膨胀的高企,职工工资增长问题就愈突出。国务院人力资源和社会保障部高调提出经过工资集体协商实现职工工资倍增,中华全国总工会年初公布了普遍建立工资集体协商制度三年规划,媒体对中央企业高级管理人员与职工工资差距进行炒作,致使人们对工资集体协商再次寄予了厚望。人民日报发表的<工资集体协商国企应做示范>的文章写道:市场经济前提下劳动关系日渐多元化,不同行业之间的收入差距过大、中央企业内部分配差距过大、大量劳务派遣工在中央企业不同工同酬等等新问题,因此,在国企实行工资集体协商不是”要不要”的问题,而是要率率先垂范。
毋庸置疑,包括国有企业在内的各类型企业都存在着收入分配差距过大的问题,也都有多元化用工的问题,可是,这些问题并非是因为没有工资集体协商制度造成的,事实上,中国制定并实施工资集体协商法律制度至少有20多年的历史,职工工资增长缓慢和分配差距过大的问题非但没有得到解决且有越来越严重的趋势,由此可见,高调重提普遍推行工资集体协商制度很难说就是解决职工工资快速增长的问题。至于劳务派遣工不能同工同酬和行业间收入差距过大的问题也非工资集体协商能够解决的。
底劳动和社会保障部发布的<工资集体协商试行办法>第三条规定:”本办法所称工资集体协商,是指职工代表与企业代表依法就企业内部工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行平等协商,在协商一致的基础上签订工资协议的行为”。这个具有权威性的法规对工资集体协商的界定,没有包括职工工资增长、缩小内部或行业间工资差距的内容。根据公司法的规定中央企业高级管理人员的薪酬标准是由董事会决定,并非属于工资集体协商的内容,工资集体协商的只是非高管人员的工资制度。由此可见,工资集体协商根本不可能解决提高职工工资和缩小工资差距的问题,劳务派遣工与用工单位没有劳动关系,她们并非用工单位内部工资集体协商的主体的一部分,其劳务费用的开支也不在企业职工工资渠道,因此,其同工不同酬的问题也不可能经过工资集体协商得到解决。
(二)劳动法律对工资集体协商只是一种授权
工资集体协商在中国改革开放以后,最早见证1992年的<中华人民共和国工会法>,第三十三条第三款规定:”外资企业的工会对有关的工资、福利、安全生产以及劳动保护、劳动保险等事项提出建议,同企业行政方面协商处理。”此规定,很谨慎地使用了”协商”处理的概念,且限于外资企业。
1995实施的<中华人民共和国劳动法>第三十三条规定:”企业职工一方与企业能够就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项,签订集体合同”。这是关于工资集体协商适用于各类企业的明确规定,然而,其用词也是同样谨慎的,即”能够”签订集体合同。
颁布实施的修改后的<中华人民共和国工会法>第六条第二款规定:”工会经过平等协商和集体合同制度,协调劳动关系,维护企业职工劳动权益”;第二十条第二款规定:”工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商,签订集体合同”。该法之规定所言集体合同包括工资的内容,这里既没有使用”能够”这样的用词,也没有使用”应当”或”必须”,只是泛泛言之。
实施的<中华人民共和国劳动合同法>关于涉及工资集体协商的规定则有些繁琐。首先是总则中第四条第二款的规定:”用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或重大事项时,……与工会或职工代表平等协商确定”。此条款规定的是对劳动报酬”规章制度”进行协商。该法第五十一条第一款基本上是抄录了劳动法典第三十三条的规定,依然沿用着”能够”一词。该法第五十二条却规定:”企业职工一方与用人单位能够订立劳动安全卫生、女职工权益保护、工资调整机制等专项集体合同”。协商涉及的并非”工资”而是”工资调整机制”,众所周知,”工资”与”工资调整机制”并非同等含义。依据此规定理解,工资集体协商本身并不是职工工资增长的机制,而是对工资增长机制进行协商。
底劳动和社会保障部发布的<工资集体协商试行办法>第三条规定:”本办法所称工资集体协商,是指职工代表与企业代表依法就企业内部工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行平等协商,在协商一致的基础上签订工资协议的行为”。该办法是试行且未明确规定”能够”、”应当”或”必须”,亦属于泛泛之说。
法理常识告诉我们,”能够”是授权性条款,义务必须履行,权利能够放弃。所谓”授权性”即指当事人行使此权利受到法律支持,当事人亦可放弃该权利,并非法律追究责任的”不作为”之行为。综上所述,中国相关法律对包括工资协议在内的集体协商,均属于授权性规定。据此,我们认为,无论什么机关、机构、组织或个人,都没有权力或权利强行企业或职工进行集体协商签订相应协议。强力推行工资集体协商,特别是强力要求企业必须工资集体协议,有悖于法律解释。工资集体协商应当是自下而上即尊重职工与企业的意愿,而不能自上而下强迫企业和职工必须协商。中国有中国的国情,中央企业有中央企业的特点,因此,中央企业是否进行工资集体协商完全是自主自愿的选择,放弃法律的这项授权也是能够的。那种”被”集体协商的行为既有悖于法律精神,也不可能取得预期的效果。20多年的实践已经证明,强力推动的工资集体协商多流于形式而少有实际作用。
(三)工资管控对工资集体协商的制约
按照劳动部关于劳动法的解释,所谓”工资”是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定,以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬,一般包括计时工资、计件工资、资金、津贴和补贴、延长工作时间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。我们国家对职工工资实行宏观调控,经过法律设定了工资增长的原则和最低工资原则。
劳动法第四十六条规定了中国企业工资管控和增长的原则:”工资分配应当遵循按劳分配原则,实行同工同酬。工资水平在经济发展的基础上逐步提高。国家对工资总量实行宏观调控。”<全民所有制企业工资总额管理暂行规定>规定,工资总额是指企业在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。企业工资总额管理的原则是:第一,在国民经济发展、企业经济效益提高的基础上保证国家、企业和职工利益的共同增进,兼顾效率与公平;第二,企业工资总额的增长幅度低于经济效益(依据实现税利计算)增长幅度,职工实际平均工资增长幅度低于劳动生产率(依据不变价的人均净产值计算)增长幅度;第三,贯彻按劳分配原则,把职工个人的劳动所得与其劳动成果联系起来,克服平均主义。 温家宝总理在今年人大会上所做的政府工作报告中,提出了工资增长”同步”原则,即工资总额增长与经济效益同步增长,平均工资与劳动生产率同步增长。依据这些原则,监管机构根据国有企业的实现利润的情况核定其职工工资总额。国务院国资委关于工资管控工效挂勾的文件要求:中央企业要严格按照国家财会制度和工资管理政策核算工资总额,严格控制人工成本支出项目和规模,不得多头提取或重复计提工资性收入,不得将应付工资余额转入其它科目核算。不得以任何形式在其它成本中列支工资性项目和人工成本的各项费用。劳动法律和工资政策设定了工资增长的原则或”两低”或”同步”。这实际上就封顶了职工工资水平和工资增长的幅度,工资集体协商所能发挥的作用也就受到了限制。
劳动法律法规和工资政策还规定了职工工资最低原则,劳动法第四十八条规定:”国家实行最低工资保障制度。……用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准。”劳动部文件规定:”最低工资”是指劳动者在法定工作时间内履行了正常劳动义务的前提下,由其所在单位支付的最低劳动报酬。最低工资的法律制度强制企业必须保障职工工资的基本水平且没有过度下降的空间,企业试图经过工资集体协商降低工资标准也是不可能的。法律业已规定了职工工资的上限和下限,那工资集体协商的空间受到了制约。不但如此,国家工资政策对企业职工的延长工时、休息日、节假日工资支付标准都作出了具体的规定,还具体规定了企业用支付给职工的伙食补贴,中班、夜班、高温、低温、井下、有毒、有害等特殊工作环境和劳动条件下的津贴,社会保险福利待遇等等比例或数额。
国家法律法规和工资政策都有明确而具体的规定,工资集体协商几乎就没有了操作的空间。按照劳动部发布的<工资集体协商试行办法>和劳动法律的规定,工资集体协商事实上只是对企业内部的工资分配制度进行商谈,最大的作用可能就是在分配制度的公平合理方面有所作为。可是,按照<中华人民共和国劳动合同法>第四条的规定,企业劳动报酬制度须提交职工代表大会征求意见稿,与工会或职工代表协商确定。很显然,这里规定的”协商确定”与”工资集体协商”并非同一性质的。劳动法第四十七条规定:企业”根据本单位的生产经营特点和经济效益,依法自主确定本单位的工资分配方式和工资水平。”由此可见,企业独享确定工资分配方式和工资水平的权利,这实际上是否定了工资集体协商。因此,实施工资集体协商制度,首先要梳理劳动法律法规和工资政策,法律法规和工资政策的自相矛盾,工资集体协商也难以发挥其预期的作用。
小结
我们国家的工资制度与西方市场经济国家法律规定的原则性不同,中国的法律不但有工资原则规定,还有工资科目标准的具体规定,政府主导对工资实施宏观调控,工资集体协商内容弹性空间不大。法律对工资集体协商作出的是授权性规定,强力推动工资集体协商有悖于法律精神,工资集体谈判并不能解决当前存在的收入分配差距过大等社会问题。
五、中央企业探索工资民主制度的建议
(一)中国的工资集体协商实际上是工资民主制度
中国法律所规定的”工资集体协商”与西方社会的工资集体谈判性质完全不同,前者是建立在劳动关系和谐判断基础之上的,后者则是建立在劳资关系矛盾判断基础之上的。中国法律所规定的工资集体协商实际上是工资民主制度。
西方社会工资集体谈判是自由市场经济环境下,劳资斗争的一个成果,因此,工资集体谈判的一个重要特征就是以罢工为终极手段威胁资方对劳方提出的要求给予妥协。罢工对社会的政治、经济和生活都有着极大影响,轻者给人们的日常生活带来不便,起码是致使企业停工造成经济损失,大规模的罢工行动往往导致政府的垮台。罢工对劳资双方也都造成一定的损伤,罢工期间劳工损失的起码工资收入且有被解雇而失业风险,资方损失的利润。罢工对于一个正常的社会来说将付出极大的代价。正是因为罢工具有破坏性,政府不得不及时且强烈干涉。现代社会各发达国家都不断地完善集体谈判法律制度,实际上主要是对罢工作出限制性规定,如工会只能在谈判破裂以后且经秘密投票多数经过方可组织罢工等等。资方也绞尽脑汁障碍劳工加入工会,如设置劳工服务管理部门将工会取而代之等等。英美等国家的职工工会组织率已经不足7%,其它所谓发达国家工会组织率也都差不多是这种状况,加之五花八门的工会组织林立,工会的作用实际上也越来越弱了。发动罢工工会不得不向参加罢工的人支付相对于工资的生活费,否则是很难聚集起力量。组织罢工的工会还不得不承受给社会日常生活造成不便的谴责之风险。 12月5日在布鲁塞尔由欧盟委员会和国际劳动组织共同举办的”企业在全球重组的社会责任”论坛上,各国代表都反映劳动法律执行不力,工资谈判覆盖劳工率较低并没有发挥切实的作用,包括国际劳动组织在内的各国与会机构代表多强调社会力量对话、劳资政三方对话代替劳资谈判。弱化工资集体谈判成为了一个必然的趋势,构筑和谐劳动关系和社会和谐是人们的期望。
我们课题组成员作为这次论坛唯一特邀演讲嘉宾所阐述的现代企业内涵理念得到了与会代表的广泛认可。我们国家官方立场认为,政府、企业和职工三方价值取向总体是一致,收入分配兼顾三者利益。企业工资政府主导宏观调控,职工参加企业管理实现内部分配制度公平合理。中国劳动合同法第四条规定:企业”在制定、修改或者决定有关劳动报酬等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时,应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定。”第五十一条规定:”职工一方与用人单位经过平等协商,能够就劳动报酬等事项订立集体合同;集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论经过。” 根据这些规定,实际上都是对工资等劳动制度程序性的规定,所体现的是职工参加工资制度制定的民主权利。中国现行法律都没有直接关于”罢工”的授权,官方多称”罢工”为群体事件;处理这种群体事件往往是政府主导企业配合,动员公检法和工会等相关方面力量共同参与事件的处理,群体事件中危害社会行为的个人将被追究法律责任。我们国家工资集体协商强调的是”协商”而不是”谈判”,其区别就在于和谐与对立;协商体现的是民主的精神,与西方社会提出的”对话”含意相近;实际上就是工资民主制度。
(二)把工资集体协商导入职工民主管理制度
<工资集体协商试行办法>的规定:工资集体协商达成的协议,”是指专门就工资事项签订的专项集体合同”,劳动法、劳动合同法集体合同条例和中央企业职代会指导意见等法律法规和政策都规定,集体合同必须提交职工代表大会讨论经过。由此可见,工资集体协商实际上是职工代表大会制度的一个内容,属于职代会的”审议经过权”的范畴。因此,应当把已经建立了工资集体协商制度的中央企业,应当把工资集体协商纳入到职工民主管理工作之中。
改革开放以后,工资集体协商制度法制化经历了近20年的历程,60%以上的中央企业子公司都建立了工资集体协商制度。其中一些企业也曾经试图经过工资集体协商能够解决一些工资方面的问题,可是,在实践中发现,由于工资法律法规和政策以及企业管理体制和传统观念的原因,工资集体协商的空间有限,完全不是理想中的工资集体”谈判”,很难发挥预期的作用。中央企业工资集体协商制度形式上的意义大于实际内容,工资集体协商理论研究滞后、法律规定的主体精神模糊、西方工资谈判既定思维模式与国情的差异等等,都是造成工资集体协商流于形式的原因。中远集团、中国石油、中国石化等中央企业下属公司工资集体协议的主要内容多是照搬有关工资法律法规和政策的原则性和具体性规定条款,个别条款涉及了本公司实际情况;工资集体协议的续订修改的内容也都是当时国家工资法律法规和政策新增或修正的条款,如工资增长原来规定的是”两低原则”,现在根据政府工作报告修正为了”同步原则”等等。课题组成员直接参与和指导一些企业工资集体协商工作,实践中发现,工资集体协商对规范企业工资支付方式、完善工资制度、