英美社会保障预算管理研究及启示.doc

摘 要美国和英国是社会保障预算资金管理重要代表。美国实行基金式资金管理，而英国实行是全面预算资金管理。两类不一样社会保障资金预算管理模式，根植于不一样国家制度文化，体现出不一样制度特性，这对我国社会保障预算管理具有重要借鉴意义。关键词美国英国；社会保障预算管理；启示中图分类号d035；f810.3 文献标识码a 文章编号1673-0461（）10-0056-07一、美国联邦社会保障基金及预算管理谈论美国社会保障预算，重要是指美国联邦社保基金（oasdi基金）。美国联邦社会保障计划由罗斯福政府在1934年提出， 1935年社会保障法案正式确立。在1935年法案下，工薪税收入最早是流入财政部总基金账户，随即国会从一种老年公积金账户提取拨款，该账户精算操作由财政部监控，最早这个老年公积金账户并非是信托基金，而是以支定收一种暂存资金账号而已。1937年，在罗斯福改组法院有效威胁下，最高法院认定老年保险项目与宪法相符， 11938年8月社会保障顾问委员会提议老年公积金账户被尤其地转为一种信托基金，指定特定托管人以代表项目预期受益人行事。从1940年起，社会保障基金计划由本来一次性发放津贴改为按月发放。1956年，伤残保险计划加入到最早老年保险计划。1965年，医疗保险也被加入到了社会保障中来，最初老年公积金账户，逐渐变成为涵盖老年、遗属和残疾人社会保险计划，逐渐形成了今天oasdi这一联邦最大信托基金项目，截至，oasdi计划为美国5 600万退休人口提供待遇支付，其中退休职工3 800万，遗属700万，1 000万伤残人员，覆盖超过1.6亿工人和他们家庭。联邦社会保障基金筹资重要靠企业和职工，1.5亿人缴纳工薪税。总收入为7 130亿美元，总支出为7 810亿美元，收支两抵，动用往年滚存结余680亿应对社会保障预算浮亏，同步基金目前持有美国尤其国债增长到2.6万亿。从1935年立法开始，社会保障计划筹资来源重要是向雇员和雇主征收工薪税，税率以雇员年薪第一种9 000美元6.2%来征收，最高缴税收入每年都在调整，为113 700美元，雇主征收同样比例，合计为12.4%，和，雇员税率从6.2%下调到 4.2%，雇主保持6.2%，因此oasdi总税率从12.4%下降到10.4%。目前来看，社会保障税到达9 250亿美元，占财政总收入比例到达35.2%，仅次于个人所得税43.4%。2联邦oasdi基金重要由两个子基金构成，分别是oasi（联邦老年、遗属保险信托基金）和di（残疾人保险信托基金）。前者成立于1939年，根据社会保障法修正案第201条款设置，于1940年1月1日开始实行，在美国财政部有独立账户；而联邦残疾人保险信托基金于1956年8月1日根据社会保障法修订案设置，于1957年1月1日生效。联邦老年遗属保险信托和残疾人信托基金，都是按月给有关投保人支付待遇，前者重要为退休雇员（包括自雇者）及已故雇员遗属提供养老金，后者则重要予以残障人士养老金。3两种基金虽然互相独立，不过 oasi基金和di基金之间存在资金调剂使用也许，例如1982年11月和1982年12月，联邦养老保险基金（oasi）就从伤残保险基金（di）中借了51亿元，向医疗保险借了124亿美元，假如这些借款不被容许，显然政府预算短期平衡就无法实现。4对于美国大部分低收入退休人群来说，联邦社会保障信托基金（oasdi）为其提供了大部分收入。记录资料表明，信托基金收入替代在50%左右大概占总人口63%左右，收入替代在90%以上大概占到总人口25%。5每年美国财政部都要编制相对独立社会保障基金预算，来对联邦社会保障基金实行严格管理。1986年后来，社会保障基金预算从一般政府预算中分离出来，实行专题管理。根据不一样资金来源、用途，美国联邦政府社会保障资金预算管理分为两个层次：第一，由征缴社会保障税而形成社会保障资金收入。由美国国内税务局（internal revenue service）通过社会保障税方式把这部分资金筹集起来，这部分税收税率及征收资金额度由美国国会进行授权。美国国内税务局（internal revenue service）把征收社会保险税集中起来后来，统一上缴美国国库。美国财政部在常常预算外单独开设社会保障信托基金和医疗保险信托基金专户，将国库集中资金划入进行专户管理。当负责审查收益支付资格和待遇水平社会保障署以及卫生和人力资源事务部提出了支付申请，财政部发出划转指令，再由国库实行对各指定受益人划转拨付。第二，由一般性税收收入安排支出社会福利支出及救济支出。美国社会福利支出及联邦救济支出是对社会中相对弱势群体或者经济收入水平低于平均水平群体一种专门救济支出，这部分支出是纳入到政府常常性预算来统一管理。每个预算年度，美国社会保障署、卫生与人力资源事务部、难民署等部门，就会提交有关人员申请信息、资格审查信息等，会同美国财政部门编制年度本级社会福利支出收支草案。收支草案通过预算与管理办公室（obm）审批意见后来，编入联邦本年度财政收支总预算并提交给国会进行最终审批。一旦社会福利和救济预算支出经同意，就成为必须严格执行法律。属于现金补助，财政部按照有关部门制定支付原则划拨到受益人银行账户，假如是实物或者服务救济，财政部直接拨付到各级社会福利保障部门，由其详细提供。每个预算年度之前，各项社会福利补助项目主管部门，如社会保障署、卫生与人力资源部等，要根据本部门职责和有关法律规定，编制并报送所管辖社会福利补助项目预算收支草案。总统预算与管理办公室在充足征询财政部等部门意见基础上，提出联邦政府总收支预算，提交国会审批。61935年社会保障法第二章第201（c）条规定：联邦社保信托基金理事会由社会保障署长、财政部长、劳工部长、卫生与福利部长、两位公共理事构成，两位公众理事必须分别来自不一样党派，在美国参议院通过提名后由总统任命。在社保信托基金理事会中，美国财政部长担任联邦社保基金理事长职务，重要负责召集、协调有关部门工作会议，保证社保信托基金短期财务平衡及长期保值增值，当然这也体现了公共财政在社保基金健康良好运行中肩负不可推卸托底责任地位。联邦信托基金理事会除了每年都要向国会提交有关基金年度收支及中长期收支汇报（一般是和75年）以外，还对联邦社保基金应对枯竭措施，市场化运行管理方向做出阐明，根据长期预测对基金税率及待遇发放方面给出对应处理方案。在所有波及到美国社会保障运作部门中，联邦社保基金董事会职能更偏重决策，即重要对美国社会保障体系资金流量平衡进行统筹把控，并且对联邦社保基金市场化运行给出有关决策提议。美国联邦社保基金投资操作还是在一种相对封闭资金往来体系中，基金并没有投放到市场上，例如投资股票或者开放式基金。大多数联邦社保资金结余都由美国财政部按照操作规程，通过国库平台购置尤其国债，因此信托基金盈余收支和联邦预算以及政府债务间均有十分亲密关系。社会保障法案第201（d）条对联邦社保基金盈余投资做了严格规定：不容许投资股票、固定资产、委托运行，只能投资于财政部发行年利率不低于4.0%特种国债和公债有价证券， 应当说这在金融市场异常发达美国是相称罕见。不过这样严格规定确实保证了社会基金安全稳定增长。近来，美国联邦社保基金结余从1985年420亿美元增长到25 403亿美元，增长近60倍。7社会保障法案对于社保信托基金结余投资范围严厉限制100%投资于尤其国债，实质上是用国家财政提供支付信用担保，同步由于国家财政与尤其国债之间特殊关系，能很好地满足变现流动性需要，体现了安全性、收益性和流动性完美结合。最能阐明问题是在席卷全球金融危机中，当年社保基金总体收益率也高达5.1%，这样庞大资产在面临外部这样剧烈系统风险时候还可以获得如此收益，确实在投资模式设计上值得我们思索借鉴（见表1）。二、英国社会保障预算管理及特点英国社会保障制度最早可以追溯到19世纪，当时重要体现为多种济贫自助机构和教会组织救济贫民活动，工人自愿缴纳互助基金。19后来，政府持续出台一系列社会保障法案，向英国国民提供广泛社会福利，逐渐确立了英国福利国家地位。19，英国初次将社会保障引入立法体系，引入非缴费型养老金试点计划。随即，政府于19通过国家健康保险法案，提出对国民提供病假工资和有限失业保险覆盖。英国是实行复式预算国家，社会保障预算收支所有体目前政府常常性收支当中。社会保障收入重要是通过国民保险费和一般税收融资，并由全国社会保险基金（national insurance fund nif）代管，国民保险费目前对雇员和雇主都征收，费率分别为12%和13.8%，不过国民保险费征缴存在一定缴费门槛，这个门槛是和雇员和雇主工薪有关联。/财年度，周薪较低收入线是102英镑，较高收入线是817英镑，雇主缴费门槛是136英镑，雇员是139英镑。8社会保障支出则直接通过社会保障费列示在常常预算支出中，并且常常预算支出中所占比重逐年上升。国民保险费用收缴上来后来，分别转入了三个重要基金进行分别使用，分别是国民保险基金（nif）、国民卫生保健基金和英国皇家财务署（统一基金）。其中，国民保险基金所占有国民保险费最多，大概占总收入95%左右，流入国民保险基金还包括：由于法定患病工资、法定父亲陪产假津贴、法定产假津贴、法定收养婴儿产假津贴领取者在领取上述津贴期间不需要缴纳国民保险费，但仍被视同缴纳了国民保险费。由此导致了国民保险费减收，这部分统一由政府一般预算账户拨付。国民保险金结余投资所得。国民卫生保健基金（nhs）受到了全国保险基金与一般税收基金双重资助。根据英国精算署测算，在/财年，英国国民保险缴费总额将到达982亿英镑，其中776亿英镑进入国民保险基金，206亿英镑进入到了nhs。9英国政府财政部在英格兰银行设置了统一基金（collimated fund）。统一基金是指在指定账户中存款余额。其中大部分收入来自税收，所有应汇入财政部款项必须存入统一基金。统一基金由议会表决通过后，通过英国财政部主计长办公室（office of paymaster general accounts）转入有关政府部门。所有中央政府部门账户中现金余额均由主计长办公室控制。主计长办公室代表政府部门处理上述账户由于交易而产生资金流动。10当国民保险基金出现收不小于支时候，盈余部分被转移到了投资账户，由英国减债委员会（crnd）进行管理。crnd一般将这些基金用于购置国债。国民保险基金存在，可以保证在国民保险预算出现入不敷出时候，保证养老金及津贴准时发放。在过去中，国民保险预算曾经出现过6年赤字状况，分别是1989/1999财年、1991/1992财年、1992/1993财年、1996/1997财年、/财年和/财年，其中/财年超支56.22亿英镑。根据国民保险基金有关/财政年度年报，截止3月31日，该基金结余428.33亿英镑，比上个年度减少了56.22亿英镑。从/财年，英国国民保险基金近来初次出现收不抵支状况（见表2）。11在社会保障预算支出方面，全国保险基金重要支出是福利金发放，大概占到发放金额93%，由全国保险基金发放福利金诸多，重要是以国民保险缴费记录作为领取前提某些福利项目，包括：国家养老金、病残津贴、丧偶补助以及求职者津贴等；全国保险基金此外一项支出就是有关业务部门管理及运行成本，其成本由全国保险基金赔偿到各个部门，重要包括：工作与养老金部、英国皇家海关及税务总署、贸易和工业部（商业、企业及改革管理部）（见图1）。类似英国社会保障预算这样模式，即将社会保障预算收支所有内含于政府常常性预算当中，不编制单独社会保障预算，有一定特点：第一，政府将社会保障收支放在政府常常性预算收支中安排，明确了政府责任，保证社会保障资金得到贯彻，可以主导社会保障事业发展及社会保障预算收支规模、构造及成果，有助于政府统筹管理、宏观调控。第二，由于是政府提供，因此基于产品具有非排他和非竞争性质，基本上每个民众均有索取和规定权利，可以充足满足民众基本保障需求。当然，这种预算收支模式也存在一定缺陷：由于社会保障预算收支所有由政府财政承担，在福利向下刚性作用下，不可防止地导致社会保障预算支出膨胀，政府财政承担不堪重负；社会保障支出更轻易受到政治人物或者执政主体影响，由于开辟或者扩大支出显得比较轻易；过高社会保障支出必然规定有更多政府常常性支出，这导致政府债务上升不可防止，央行为承担国债发行货币又导致通货膨胀居高不下；为了应对支出缺口，政府必然开辟更多税源或者提高税率，导致资本外流从而克制了英国国内投资需求。学者研究表明，1870年19间英国资本外流占到国民收入4%，资本形成总额40%；在1890年19期间，其资本外流更占到国民收入7%，占其资本形成总额75%80%。12这极大地影响了英国国内产业发展，同步也减弱了扩大再生产物质基础，增长了英国产品成本，导致产品竞争力下降。三、美英社会保障预算管理予以我国启示美国和英国特有社会保障制度财政支持模式形成了两大不一样预算管理模式，研究专题基金式预算管理和完全预算管理，可认为我们提供如下启发：（一）社会保障预算地位问题美国比较重视社会保障预算相对独立性，这点从社会保障制度建设之初就已经有了。之因此要成立oasdi基金，就是要保证国家预算不能对社会保障缴款有所侵蚀。联邦信托基金理事会是社会保障预算独立编制主体，负责对年度基金收支节余进行预测，并将有关汇报承报给财政部，供财政部公布总预算汇报参照。oasdi筹资来源是独立，雇员和雇主缴纳工薪税经税务局收取，就直接交理事会在财政部下开设金融账户存管。oasdi支出由社会保障署审核，发放则在财政部，投资运行管理由独立基金理事会做出。社会保障法对基金理事会地位和职责进行了规范，同步规定理事会每年都要向国会作有关oasi和di基金财政运用方面汇报，截止，这个汇报已经持续进行了72年。每年社保基金理事会都公布年度汇报，对基金收支及长期趋势进行阐明。严格意义上说，英国并不存在独立意义社会保障预算。从形式上说，英国虽然没有编制独立社会保障预算，不过英国实行是复式预算体系，政府财政总预算包括常常预算和资本预算两大部分，每部分有独立收入来源保证支出，不会互相挤占资金。英国社会保障收支完全在常常性预算收支中列示，不过收入和支出之间对应关系并不明显。名义上说，通过雇员和雇主都缴纳国民保险费（national insurance contributions），这是全国社会保险基金（national insurance fund）重要收入来源（占到95%），不过由国家税收融资统一基金也为全国保险基金提供资助。同样，英国国民卫生保健基金（nhs）也是接受全国保险基金与一般税收双重资助。/财年，国民保险费收入总额为1 016亿英镑，其中802亿英镑进入到了国民保险基金，213亿英镑进入到了nhs。13ni和nhs支付根据都是缴纳国民保险费记录，但类似于那些不以缴费为前提社会福利项目，例如补助、补充养老金发放等，这些都由统一基金支付（由一般税收筹资）。（二）社会保障预算收支预测规划美国联邦社保基金理事会会根据人口构造、经济增长等变量，对oasdi财务收支状况进行预测，分别给出和75年精算评估汇报，提交美国财政部供制定有关财政政策参照。按照财政近来预测，oasdi现金流就为负，意思当年收就不抵支出了，不过依托积累基金投资收益合计，基金仍然可以支持到2037年，此时假如不变化影响基金收支变量，那么基金就将彻底枯竭。（三）预算核算会计基础美国财政预算会计准则由国会下属总会计办公室制定，实行是一种收付实现和权责发生相结合混合会计核算制度，但对于所有政府基金来说，美国财政部统一使用权责发生制，这当然包括联邦社保基金。15在每年衡量财政汇报关键指标：统一预算赤字和净成本/收入度量中，财政部就分别使用不一样会计核算基础。联邦财政预算赤字核算基础为收付实现制，并不考虑长期影响收支变量及其作用成果，这使赤字收支表更直观易懂。而净运行成本/收入则依托权责发生制来计量以此确认联邦或者地方政府赢余或者赤字。联邦社保基金会计基础虽然是权责发生制，不过通过修正权责发生制，当收入被确认就可以计量而不是等到这笔资金入账；支出则优先于费用确实认时间，一旦发生则被确认。假如信托基金发生了市场化运行操作，例如购置了联邦尤其国债等商业行为发生，那么权责制可以很好地反应基金收益状况；权责发生制同步可以衡量其投资利率、股息分红，以及对所支持项目支付等。英国政府所有开支与收入采用都是权责制基础，而不是以现金流为基础收付实现制。采用权责制基础会计系统意味着政府支出和税收以开支与收入计算，而不是以现金流计算。对于社会保障支出而言，这意味着福利支出反应是已经通过申请，不过尚未支付金额，而对国家税收而言，这一数值则是指在对应财政年度内，英国皇家海关及税务总署应收缴金额。冰岛和新西兰国际经验表明，实行权责制对于养老金、保险金等项目有助于更好地汇报信息，刺激有关预算决策。从美国经验来看，采用权责发生制概念可以协助国会对事项做出选择，可以带来更及时信息以及更及时地确认成本，在做出承诺时较早地确认成本，有助于对某些波及到数年现金流量项目：例如养老金等加强控制。16（四）社会保障预算收支项目问题美国oasdi基金依托工薪税融资，重要支付为退休、死亡及残疾工人及其家庭、遗属等按月提供对应待遇给付。oasi 重要是向退休工人及其家眷以及死亡工人遗属支付福利，而 di 则重要是向残疾工人及其家眷支付福利。相对英国保险基金支出，美国社会保障基金支出专用性愈加突出，除了按规定必须支付福利待遇，几乎不能用于其他。oasdi基金管理成本则由一般财政单独支出。英国全国保险基金重要支出是福利金发放，包括国家养老金、病残津贴、丧偶补助以及求职者津贴等；另一支出是全国保险金有关部门管理及运行成本，包括工作与养老金部、英国皇家海关及税务总署、贸易和工业部等。（五）社会保障预算资金与一般预算关系美国联邦社保信托基金（oasdi）由工薪税（payroll tax）和医院保险保费收入（hospital insurance premiums）融资，这些资金为老人、残疾人及遗属等提供必要养老、医疗保障。oasdi一般都存在基金积累，多出都通过政府一般账户（other government account）借支给政府，对辅助医疗保险（smi）进行补助。政府按摄影应利率记息。从联邦整体预算角度来说，这个利率实质也许不会立即兑现，不过到基金需要时候，必须要连本带利所有支付；此外一种方式，就是多出资金也购置财政部尤其针对社保基金发行国债，并且要保证这个国债在基金需要时候可以及时兑付。因此，社会保险基金与一般预算之间关系紧密，资金从政府社会保障部门要么流入一般账户，要么回到财政部，部分防止了政府向公众借债，变化了公债分布状态及持有方式，有助于政府财务稳健。从支出管理上看，美国预算支出分为自主支出（discretionary）和法定支出（mandatory outlays）两类，以社会保障、医疗照顾和医疗救济为重要内容法定支出不由年度拨款法控制。不过1990年通过预算执行法案（the budget enforcement act，bea），年度自主性支出授权设置限额（cap），法定支出遵守以收定支原则（pay-as-you-go），即增长法定支出前提是收入也必须增长或者另一项支出削减。而英国社会保障资金和一般预算关系就愈加紧密。当国民保险基金出现收不小于支，赢余就被转移到投资账户，由英国国家减债委员会进行统一投资运行管理，国民卫生保健基金同样如此。英国支出同样实行限额支出del（departmental expenditure limits）和年度管理支出ame（annually managed expenditure），del波及到政府部门稳定跨度为3年支出限制，而对那些需要根据年度经济、社会发展变动进行调整类似养老金、社会保障、补助等支出以及不合适进行硬性限制和管理多种其他支出，重要通过ame来限制支出额度。