城市灾害应急管理体系建设张玉英.pptx
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1、城市灾害应急管理体系建设 对外经济贸易大学对外经济贸易大学 张玉英张玉英 什么是城市灾害什么是城市灾害n城市灾害是指由于发生不可控制或未加控制的因素造城市灾害是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的,对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成成的,对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件重大危害的自然事件和社会事件。n城市灾害几乎包含着灾害类型的全部,其灾害机理充满城市灾害几乎包含着灾害类型的全部,其灾害机理充满复杂的规律性。复杂的规律性。n在在国家突发公共事件总体应急预案国家突发公共事件总体应急预案中,把突发灾中,把突发灾难性事件分为四大类,分别是:自然灾害、事故
2、灾难、难性事件分为四大类,分别是:自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。公共卫生事件和社会安全事件。应急管理的内涵应急管理的内涵n应急管理是指政府及其他公共机构在突发公共事件应急管理是指政府及其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中,通过建立必要的应对机制,采取一系列必要措中,通过建立必要的应对机制,采取一系列必要措施,保障公众生命财产安全,促进社会和谐健康发施,保障公众生命财产安全,促进社会和谐健康发展的有关活动。展的有关活动。应急管理的内涵应急管理的内涵n美国联邦应急管理署的定义,城市应急管理包括预防美国
3、联邦应急管理署的定义,城市应急管理包括预防(prevention)(prevention)、预备、预备(preparation)(preparation)、响应、响应(response)(response)和恢复和恢复(recovery)(recovery)四个阶段。四个阶段。n应急管理是一个动态管理,应急管理的四个阶段相互应急管理是一个动态管理,应急管理的四个阶段相互衔接,共同构成措施层,并通过对外围灾害层的抵御,衔接,共同构成措施层,并通过对外围灾害层的抵御,以确保目标层的实现,即城市公共安全。以确保目标层的实现,即城市公共安全。n应急管理是个完整的系统工程,可以概括为应急管理是个完整的系
4、统工程,可以概括为“一案三一案三制制”,即突发公共事件应急预案、应急体制、机制和,即突发公共事件应急预案、应急体制、机制和法制。法制。应急管理的内涵应急管理的内涵 城市应急管理理论的归属城市应急管理理论的归属n城市应急管理理论归属于危机理论,它是以社会城市应急管理理论归属于危机理论,它是以社会事件、自然灾害、交通事故等为主题的危机理论,事件、自然灾害、交通事故等为主题的危机理论,又称之为公共危机理论。又称之为公共危机理论。城市应急管理理论的演变城市应急管理理论的演变n2020世纪世纪60608080年代,西方危机管理研究出现了一次年代,西方危机管理研究出现了一次高潮,研究领域从政治领域向经济、
5、社会领域扩展。高潮,研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展。从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展,相继出从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展,相继出现一批具有影响力的理论著作。现一批具有影响力的理论著作。城市应急管理理论的发展演变城市应急管理理论的发展演变n2020世纪后期,越来越多的国家开始重视此领域的研究。世纪后期,越来越多的国家开始重视此领域的研究。n其中主要的研究机构有美国行政管理协会的危机管理分其中主要的研究机构有美国行政管理协会的危机管理分会、瑞典的危机管理研究和培训中心等。会、瑞典的危机管理研究和培训中心等。n研究的趋势开始从定性研究向定量化研究转移,尤其重研究的趋势开始从定性研
6、究向定量化研究转移,尤其重视微观技术性研究。视微观技术性研究。n在研究方法上,从单一学科研究转向多学科研究。在研究方法上,从单一学科研究转向多学科研究。n在研究的范围上,从自然灾害和政治领域向社会领域拓在研究的范围上,从自然灾害和政治领域向社会领域拓展。展。n19941994年,第一个国际性的应急管理组织年,第一个国际性的应急管理组织国际应急国际应急管理和工程协会成立,从而进一步推动了应急管理体管理和工程协会成立,从而进一步推动了应急管理体系的深入研究。系的深入研究。城市应急管理理论的发展演变城市应急管理理论的发展演变n2020世纪世纪8080年代末以来,国际社会和各国政府开始重视年代末以来,
7、国际社会和各国政府开始重视对城市突发公共事件的研究和应对。对城市突发公共事件的研究和应对。n19881988年联合国环境规划署年联合国环境规划署(UNEP)(UNEP)制定了制定了区域突发事件区域突发事件的认识与准备计划的认识与准备计划n20052005年联合国减灾大会提出:年联合国减灾大会提出:“在所有的社会阶层,特在所有的社会阶层,特别是社区,建立应急机制和提高应急能力别是社区,建立应急机制和提高应急能力,宗旨在,宗旨在于促使公众增强对区域中可能发生的突发公共事件的认于促使公众增强对区域中可能发生的突发公共事件的认识,制定合作行动计划,特别是加强对突发公共事件的识,制定合作行动计划,特别是
8、加强对突发公共事件的预防工作。预防工作。我国城市应急管理体系的形成我国城市应急管理体系的形成n20062006年年1 1月月8 8日,国务院发布日,国务院发布国家突发公共事件国家突发公共事件总体应急预案总体应急预案。总体预案总体预案共共6 6章,分别为:章,分别为:总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。理和附则。我国城市应急管理体系的形成我国城市应急管理体系的形成n预案预案的推出背后有一个完整的体系,即的推出背后有一个完整的体系,即“一一案三制案三制,其中,其中“一案一案”即总体预案,而即总体预案,而“三三制制”即体制、机制和法制。即体制
9、、机制和法制。n国家在以人为本、依法规范、分级负责、资源整合、国家在以人为本、依法规范、分级负责、资源整合、平战结合的大原则下,建立健全平战结合的大原则下,建立健全“一案三制一案三制”的应的应对体系对体系。“一案三制一案三制”的应急管理体系的应急管理体系一、应急管理体制一、应急管理体制n体制也称为体制也称为“领导体制领导体制”、“组织体制组织体制”。应急管理。应急管理体制也可称为行政应急管理体制,是行政管理体制的体制也可称为行政应急管理体制,是行政管理体制的重要组成部分。重要组成部分。n应急管理体制通常是指应急管理机构的组织形式,也应急管理体制通常是指应急管理机构的组织形式,也就是综合性应急管
10、理机构、各专项应急管理机构以及就是综合性应急管理机构、各专项应急管理机构以及各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。互间的权力分配关系及其组织形式等。n应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统,包括应急管理的领构与社会组织相结合的复杂系统,包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。不同层次。(一)应急管理体制(一)应急管理体制n目前,世界各国大都设立了统一
11、领导应对突发事目前,世界各国大都设立了统一领导应对突发事件的专门工作机构,负责突发事件防范处置的综件的专门工作机构,负责突发事件防范处置的综合协调。其中,主要包括两种应急管理体制模式:合协调。其中,主要包括两种应急管理体制模式:一是单部门型;二是综合协调型。一是单部门型;二是综合协调型。美国的应急管理体制美国的应急管理体制 我国的应急管理体制我国的应急管理体制n我国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础我国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换和部门分割型体制,存在临时性、模糊上的平战转换和部门分割型体制,存在临时性、模糊性、协调不畅等问题。性、协调不畅等问题。n由于责权利
12、界定不清,我国应急管理长期缺乏综合性协由于责权利界定不清,我国应急管理长期缺乏综合性协调机构,多龙治水、上下不畅,不同地区和部门在信息、调机构,多龙治水、上下不畅,不同地区和部门在信息、资源、人力调动上不能共享、难以有效整合,这不仅导资源、人力调动上不能共享、难以有效整合,这不仅导致各种设备和人力资源重复投入或大量闲置,也使得在致各种设备和人力资源重复投入或大量闲置,也使得在突发事件发生时各地区、各部门职责不明,甚至互相推突发事件发生时各地区、各部门职责不明,甚至互相推诿,最终致使丧失最佳抢险救灾时机。诿,最终致使丧失最佳抢险救灾时机。(二)应急管理机制(二)应急管理机制n应急管理机制可界定为
13、:突发事件预防与应急准备、应急管理机制可界定为:突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及善后恢复与重建等监测与预警、应急处置与救援以及善后恢复与重建等全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。n从内涵看,应急管理机制是一组以相关法律、法规和从内涵看,应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章等为基础的政府应急管理工作流程;从外在部门规章等为基础的政府应急管理工作流程;从外在形式看,应急管理机制体现了政府应急管理的各项具形式看,应急管理机制体现了政府应急管理的各项具体职能;从功能作用看,应急管理机制侧重在突发事体职能;从功能作
14、用看,应急管理机制侧重在突发事件防范、处置和善后处理的整个过程中,各部门和单件防范、处置和善后处理的整个过程中,各部门和单位如何通过科学地组织和协调各方面的资源和能力,位如何通过科学地组织和协调各方面的资源和能力,以更好地防范与应对突发事件。以更好地防范与应对突发事件。(二)应急管理机制(二)应急管理机制n应急管理机制以应急管理全过程为主线,涵盖事前、应急管理机制以应急管理全过程为主线,涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段,包括预防与应急准备、事发、事中和事后各个时间段,包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、善后恢复与重建等多监测与预警、应急处置与救援、善后恢复与重建等多个环节。个环
15、节。我国的应急管理机制我国的应急管理机制n根据我国根据我国突发事件应对法突发事件应对法的相关规定,结合应急的相关规定,结合应急管理工作流程,我国应急管理机制可分为九大部分:管理工作流程,我国应急管理机制可分为九大部分:n一是预防与应急准备机制:通过预案编制管理、宣传一是预防与应急准备机制:通过预案编制管理、宣传教育、培训演练、应急能力和脆弱性评估等,做好各教育、培训演练、应急能力和脆弱性评估等,做好各项基础性、常态性的管理工作,从更基础的层面改善项基础性、常态性的管理工作,从更基础的层面改善应急管理。应急管理。n二是监测与预警机制:通过危险源监控、风险排查和二是监测与预警机制:通过危险源监控、
16、风险排查和重大风险隐患治理,尽早发现导致产生突发事件苗头重大风险隐患治理,尽早发现导致产生突发事件苗头的信息并及时预警,减少事件产生的概率及其可能造的信息并及时预警,减少事件产生的概率及其可能造成的损失。成的损失。我国的应急管理机制我国的应急管理机制n三是信息报告与通报机制:按照信息先行的要求,建三是信息报告与通报机制:按照信息先行的要求,建立统一的突发事件信息系统,有效整合现有的信息资立统一的突发事件信息系统,有效整合现有的信息资源,拓宽信息报送渠道,规范信息传递方式,做好信源,拓宽信息报送渠道,规范信息传递方式,做好信息备份,实现上下左右互联互通和信息的及时交流。息备份,实现上下左右互联互
17、通和信息的及时交流。n四是应急指挥协调机制:通过信息搜集、专家咨询来四是应急指挥协调机制:通过信息搜集、专家咨询来制定与选择方案,实现科学果断、综合协调、经济高制定与选择方案,实现科学果断、综合协调、经济高效的应急决策和处置。效的应急决策和处置。我国的应急管理机制我国的应急管理机制n五是信息发布与舆论引导机制:在第一时间通过主动、五是信息发布与舆论引导机制:在第一时间通过主动、及时、准确地向公众发布警告以及有关突发事件和应及时、准确地向公众发布警告以及有关突发事件和应急管理方面的信息,宣传避免、减轻危害的常识,提急管理方面的信息,宣传避免、减轻危害的常识,提高主动引导和把握舆论的能力,增强信息
18、透明度,把高主动引导和把握舆论的能力,增强信息透明度,把握舆论主动权。握舆论主动权。n六是社会动员机制:在日常和紧急情况下,动员社会六是社会动员机制:在日常和紧急情况下,动员社会力量进行自救、互救或参与政府应急管理行动,在应力量进行自救、互救或参与政府应急管理行动,在应急处置过程中对民众善意疏导、正确激励、有序组织,急处置过程中对民众善意疏导、正确激励、有序组织,提高全社会的安全意识和应急技能。提高全社会的安全意识和应急技能。我国的应急管理机制我国的应急管理机制n七是善后恢复与重建机制:积极稳妥地开展生产自救,七是善后恢复与重建机制:积极稳妥地开展生产自救,做好善后处置工作,把损失降到最低,让
19、受灾地区和做好善后处置工作,把损失降到最低,让受灾地区和民众尽快恢复正常的生产、生活和工作秩序,实现常民众尽快恢复正常的生产、生活和工作秩序,实现常态管理与非常态管理的有机转换。态管理与非常态管理的有机转换。n八是调查评估和学习机制:遵循公平、公开、公正的八是调查评估和学习机制:遵循公平、公开、公正的原则,引入第三方评估机制,开展应急管理过程、灾原则,引入第三方评估机制,开展应急管理过程、灾后损失和需求等方面的评估,以查找、发现工作中的后损失和需求等方面的评估,以查找、发现工作中的问题和薄弱环节,提出防范和改进措施,不断完善应问题和薄弱环节,提出防范和改进措施,不断完善应急管理工作。急管理工作
20、。我国的应急管理机制我国的应急管理机制n九是应急保障机制:建立人财物等资源清单,明确九是应急保障机制:建立人财物等资源清单,明确资源的征用、调用、发放、跟踪等程序,规范管理资源的征用、调用、发放、跟踪等程序,规范管理应急资源在常态和非常态下的分类与分布、生产和应急资源在常态和非常态下的分类与分布、生产和储备、监控与储备预警、运输与配送等,实现对应储备、监控与储备预警、运输与配送等,实现对应急资源供给和需求的综合协调和与优化配置。急资源供给和需求的综合协调和与优化配置。我国的应急管理机制存在的主要问题我国的应急管理机制存在的主要问题n管理工作分属于不同的部门,缺乏统一权威的应急处管理工作分属于不
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