有关重大政策措施落实情况跟踪审计问题分析及对策_李昕.pdf

2023年第3期一、国家重大政策措施落实情况跟踪发展环境随着我国对外开放步伐加速，我国经济发展到高质量增长转型新阶段，尤其是党的十八大以来，对经济发展提出更高的要求。国际和国内环境的不确定性对审计工作提出新挑战。新时代数字化、信息化给审计工作带来新机遇。自2013年以来，为了助力经济发展，我国出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的政策措施，为了让众多政策平稳落实，政府审计必须为新阶段的经济发展保驾护航，审计需要全过程跟踪、全过程覆盖也多次在政府文件中被提及。审计作为党和国家监督体系的重要部分，以维护重点资金安全、重大项目完成和重大政策落实为己任，为监督、促进和推动社会经济改革的各方面工作发挥保障作用。该意见的出台，促进了国家审计的转型和发展，对审计工作机制提出新要求。2015年5月，审计署印发国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见，对跟踪审计的主体、客体、工作内容和形式等进一步具体化，旨在揭示问题，狠抓问题整改落实。该实施意见是以审计署为中心，向下级审计机关安排中央特派审计人员为脉络的工作管理体系，对中央部门、各省级政府和必要时的延伸单位等主体对中央直达资金、减税降费和就业补助资金等国家重大政策是否合法合规落实，对实施情况进行全过程持续性监督审计。目的是揭示问题与谨慎给出整改意见，不以处罚为目的，更注重产生问题的原因，更关注问题的整改。重大政策措施落实情况跟踪审计是审计与国家治理两大领域融合而形成的具有中国特色的新型审计形式，必须在党的领导下，认识工作发展环境，把握工作的指导方针，着力推动审计工作高质量发展，是与我国经济发展新阶段相适应的。相较于其他审计内容，重大政策措施落实情况跟踪审计可借鉴的经验较少。较早在国外发展起来的公共政策审计与之相似，其理论基础和审计方法均比较先进。尤其在重大政策措施落实情况跟踪审计中遇到审计内容交叉复杂的问题，可以学习国外先进方法，坚持用科学的方法论分析政策，实现对审计对象的分类，并建立科学的评估标准，引导政策落实效果向高效方向发展。虽然我国重大政策措施落实情况跟踪审计与国外的公共政策审计在研究目标上存在一定程度上的内在联系，但是在探索过程中，还是要基于我国国情适当地选择性借鉴，建立有中国特色的审计理论和方法体系。要紧紧围绕以党和国家为中心，坚持客观事实，保持国家审计独立性，维护国家权威性，对政策落实情况、问题整改情况全过程跟踪，强化依法审计思维，坚持推动改革，鼓励建设和完善新的制度规范。二、重大政策措施落实情况跟踪审计的必要性开展重大政策措施落实情况跟踪审计既是国家需求，也是公众需求。国家需要政府审计监督政策落实情况，公众相信政府审计的独立性和权威性。政策是国家权力机关通过国家发展方向的规划提出的在一定时期内需要完成的任务，具有较强的宏观性、目的性、导向性。公众以此为行动指南，积极配合，完成每个阶段的目标。国家作为政策提供者，公众作为政策接受者，两者都希望相关政策措施落到实处。而庞大的政府机构是由若干等级不同的“经济人”性质的政策执行者构成，在层层传达指导政策落实的过程中，由于职业道德以及能力的缺失，可能会造成公共利益的损失和各项资源的浪费，造成政府治理失效。鉴于此，政策实行过程中需要独立的第三方，即审计机关，来检查监督政策的落实情况，并向政府以及公众定期对外披露审计结果，以实现上情下达、下情上达的及时性沟通反映。（一）国家层面社会经济涉及领域广泛，环境复杂，虽然我国经济总体情况一片向好，但也要防范金融等方面的潜在风险。审计机关作为高层级监督机构，以国家强制力为坚强后盾，能监督公共资源的有效使用，推动经济高质量发展。对国家来说，实行重大政策措施落实情况跟踪审计是国家治理的现实选择，有关重大政策措施落实情况跟踪审计问题分析及对策李昕摘要：2014年以来，国家相继出台了一系列文件，对审计工作作出新的指示，要求将审计重点移至国家重大政策措施落实情况上来。从国家层面、公众层面和理论发展层面论述实施重大政策措施落实情况跟踪审计的必要性，并结合文献分析法，分析出当前在重大政策措施落实情况跟踪审计中存在的问题。结果发现，审计对象复杂交叉、跟踪审计制度规范不完善、审计人员知识结构滞后、对审计结果利用率不高、绩效评价缺乏客观依据等问题的存在限制了重大政策措施落实情况跟踪审计的实施效果。根据这些问题，有针对性地提出了相关建议。通过对新问题、新挑战的化解，突破传统审计方法和理论上的局限性，不断创新新型审计方法理论体系，促进开展重大政策措施落实情况跟踪审计。关键词：跟踪审计；重大政策；政策落实中图分类号：F239.4文献标识码：A作者单位：新疆财经大学 财税金融106DOI:10.19885/ki.hbqy.2023.03.0192023年第3期有利于完善监督体系。首先，通过跟踪审计，审计监督贯穿重大政策措施执行的整个过程，过程性的审计监督比传统审计具有时效性、连续性和预见性，可以有效预防腐败滋生，及时挽回资源浪费和资金损失，在一定程度上防止违法违规行为的发生。其次，多方位、多层次审计的全面性审计方式，为发挥多项政策措施的联动作用打开绿色通道，引导政策实行效果向良好方向发展，能有效防止因机会主义动机引起的重结果轻过程现象，进一步推动经济改革的稳健发展，从而有效维护国家机关的权威性。再次，实行重大政策措施落实情况跟踪审计可以为国家合理科学地制定政策提供及时可靠的依据。审计是以事实说话，用确凿有力的证据揭示问题，审计报告具有较高的可信度，是国家制定相关政策的依据。（二）公众层面对公众来说，实行重大政策措施落实情况跟踪审计可以使公众及时了解相关政策实时动态。信息的传播方式多种多样，权威性的高质量信息内容可以让人民群众更快速、更容易了解与自己切身相关的政策，提高主人翁意识。首先，有利于提高公众参与度。政策接受者的执行力提升，积极配合相关工作，无疑能够加快政策的落实。其次，有利于加强公众监督作用。公众监督权与公权不是矛盾对立，而是相辅相成。公众对政策落实效果的美好期盼可以将公众监督作用推向更高水平。重大政策措施落实情况跟踪审计在促进政策目标高效实现的实务层面有着不可或缺的必要性。（三）理论发展层面对国家政策展开审计工作，既是审计的监督范围，也是审计机关的职责所在。重大政策措施落实情况跟踪审计成为当前审计的重要任务，对发挥审计部门在维护国家财政和财产安全方面意义重大，并且在一定程度上也可以促进审计转型。随着大数据时代的来临以及审计职能的强化，传统的审计已不能满足越来越复杂的审计实务需求。重大政策措施落实情况跟踪审计对审计范围、审计方法、审计技术等方面提出更高要求，审计制度也需要不断完善。这就要求审计从业人员的知识素养要具备更高的专业性和全面性。新的审计任务可以促使审计人员及时转变传统审计观念，不断革新审计理论，构建与政策审计相关的审计理论和方法体系。三、重大政策措施落实情况跟踪审计存在的问题目前，已经有许多学者和相关从业者从多个角度对重大政策措施落实情况跟踪审计展开研究，既有理论层面的研究，如对审计对象的分类、审计重点及审计目标的讨论等，也有部分学者致力于构建重大政策措施落实情况跟踪审计评价指标体系。另外也有学者把审计署发布的审计报告作为研究对象，发现由于对审计结果描述不清晰，对问题分析不够深入，从而削弱了审计成果的利用率。综合前人的研究成果，本文总结了当前重大政策措施落实情况跟踪审计存在的问题。（一）审计对象复杂交叉重大政策措施落实情况跟踪审计往往以国家政策为审计起点，涉及环境、金融、建设等多个领域，包含资金的分配和使用、重大项目的招投标、项目各期进展等多个层面，各个领域相互渗透，审计对象多而杂，在审计过程中容易出现审计内容的交叉重复现象，这不但造成审计资源的浪费，而且因无法突出审计重点而给审计主体工作造成负担。所以，避免重复交叉审计是重大政策措施落实情况跟踪审计急需解决的问题。（二）跟踪审计制度规范不完善目前，重大政策措施落实情况跟踪审计的工作依据是项目相关法律法规和会计准则，国家出台的意见及工作方案是工作部署文件，没有进一步规范和细化审计流程，权威性和约束力相对较低。重大政策措施落实情况跟踪审计的常态化发展，急需管理当局对跟踪审计进行规范化管理。此外，传统的审计方法诸如检查、观察、询问、函证、计算以及分析性复盘等，在审计工作的发展中，其方法内涵不断丰富，这些方法对重大政策措施落实情况跟踪审计来说是适用的，但是也存在一定的局限性。现行的审计操作规程和操作方法与重大政策措施落实情况跟踪审计现状不匹配，在介入时间、审计方式、审计内容和审计重点等方面都没有明确的操作细则。为了规避审计风险、提高审计效率，需要一套与之对应的重大政策措施落实情况跟踪审计管理办法，将审计计划、立项实施等不同阶段的操作规范化，尤其是特殊性的审计细节，如出具报告时间和公告方式、后续整改报告等方面，要在管理条例中进行统一标准化。（三）审计人员知识结构滞后重大政策措施落实情况跟踪审计对审计人员的知识素养提出了更高的要求，要求其不仅具备管理学理论背景，还需要法学、工程、计算机等方面的专业知识。由于跟踪审计内容的复杂性，审计人员在审计过程中不能仅凭单一的职业经验，需要借助更加专业和科学的审计方法进行判断，需要具备更丰富的知识结构。然而，当前审计人员单一的知识结构限制了重大政策措施落实情况跟踪审计的有效落实。（四）对审计结果利用率不高重大政策措施落实情况跟踪审计具有复杂、长周期的特点，审计署会定期在其官方网站发布相关公告，公告内容重点披露重要政策执行情况，包含抽查单位数量、检查发现的问题、涉及资金数额、往期审计检查问题整改情况等。审计结果公告及其解读都是概括性描述，文字表述只点明表面问题；基于保密性原则，各项信息比较模糊，也没有指出具体问题的具体整改方式及整改效果，降低了审计成果的使用价值财税金融 1072023年第3期和决策参考价值。（五）绩效评价缺乏客观依据对具体单位的独立审计可以根据审计部门对被审计单位的了解制定合理的审计策略。但是由于政策的执行情况受地域性差异及被审计单位特殊性等多种主观和客观因素的影响，审计指标复杂，难以建立统一的标准，有些难以量化。因此，重大政策措施的贯彻落实效果难以进行绩效评价。当前的绩效评价体系并没有充分体现出地域差异性，从而缺失了客观依据。四、改善重大政策措施落实情况跟踪审计的建议重大政策措施落实情况跟踪审计的发展时间不长，在理论和实践两个方面都有很大的上升空间。根据上文提到的问题，本文提出以下建议。（一）对审计对象进行分类，减少内容交叉比较常见的国家重大政策分类是根据政策所涉及的领域进行划分的，如政治政策、文化政策、经济政策、社会政策等。也有依据政策的涉及范围和目标进行分类的，如农业补贴政策、减税降费政策。政策分类越细致，越能凸显审计重点，对交叉领域可能出现的问题预测就越加准确。因此，应联合各审计部门将审计对象划分门类体系，明确审计侧重点、罗列关键影响因素、预测防范高审计风险领域，减少确定审计对象时的盲目性与偶然性，避免出现重复审计的现象。这不仅有利于审计资源的合理分配，还可以提高审计效率。（二）改进审计技术方法，完善跟踪审计理论体系重大政策措施落实情况跟踪审计情况复杂，在我国发展的时间较短，缺少实践经验和技术方法，政府的实施意见相对比较宽泛，缺乏实际可操作性。因此，我们要充分借鉴国外先进经验，不断改进审计方法。首先，需要在传统审计技术方法的基础上发展新的实施细则，在审计方法上加强多学科的综合，使重大政策措施落实情况跟踪审计管理更加科学化。例如，重大政策措施落实情况跟踪审计大多涉及资金的分配和使用，可在项目规划阶段多用机会成本法、资产价值法等经济学方法对可能的经济损失和最终效益进行科学计量预测。其次，近两年来由于受疫情影响，现场审计受到客观因素的阻碍，我们要充分借助计算机大数据系统，进行非现场审计，注意保留数据使用痕迹、信息安全等问题。最后，各审计部门之间要加强联动，形成合力，在审计全面性的基础上可以有效避免重复审计带来的审计资源的浪费。总之，要在实战中不断创新审计技术方法，发现审计问题，总结审计经验，为重大政策措施落实情况跟踪审计管理规范化、制度化奠定基础。（三）加强审计人员多层次知识培训针对国家重大政策措施落实情况跟踪审计，必须加强现有审计人员培训力度，不仅要提升其专业素养，还要提高其政治思想觉悟。首先，师资方面，可以与高校和会计师事务所合作，高校的专家学者可以丰富审计人员的理论素养，事务所会计师的丰富经验可以快速提升审计人员的实战能力。另外，要加强行业交流，各地区互相交流，互相学习，分享经验。最后，政府相关部门要制定合理的培训激励机制，提高审计人员参加培训和学习的积极性。（四）切实提高审计结果利用率由于有些事项涉及保密性原则，所以审计单位要与直属单位沟通确立具体的审计报告形式和内容细则，指导审计实践，丰富成果形式；公告内容应详尽且丰富，建立政策落实情况的红榜和黑榜。其次，审计部门之间可以共享审计资源，互相借鉴学习，优化审计过程，注意新审计和传统审计的相互融合。通过复盘审计过程，总结问题，有针对性地利用审计结果，提高审计成效，推动一果多用，从而提高审计结果利用率。（五）政策实施效果评价体系多样化在重大政策措施落实过程中，各地区因为经济发展差异、地区文化差异、居民文化水平差异等客观因素的影响，相同政策在不同地区的执行效果大不相同，这就需要打造差异化、具有地域性特征的评价系统，制定符合被审计区域和单位的评价指标。整合吸纳各类差异，实现横向与相似地区有绩效可比性，纵向与发达地区有绩效可提升性。结束语综上所述，无论是实务层面还是理论层面，国家审计都亟须向更高层次发展。开展重大政策措施落实跟踪审计是将审计全覆盖和常态化的关键一步，在我国经济高质量发展的历史性阶段，审计机关更要完成好高层次、高质量的审计工作，坚持对国家重大政策措施落实情况开展持续跟踪，实事求是揭示问题，立行立改，最大化发挥审计效能，切实有效提升政策落实整改效果，推进国家战略的实施。参考文献：1陶岚.新审计法下国家审计观念变革及实现路径J.财会月刊，2022（S1）：8-12.2赵海霞.浅析政策措施落实情况跟踪审计存在的问题及建议J.中国商论，2008（27）：131-132.3魏小娟.重大政策措施落实情况跟踪审计问题及对策研究基于审计署政策跟踪审计结果公告J.上海商业，2021（11）：133-135.4李冯坤，安志勇，卜晓志，等.提升审计项目审计组织方式“两统筹”管理水平的思考J.审计月刊，2022（07）：12-15.5刘小马.加强跟踪审计促进政策措施落地生根J.现代审计与经济，2015（05）：20-21.财税金融108