毕业论文-关于我国资源税制存在的问题及改革思路.doc

学号：20081004139

兰 州 商 学 院
本科生毕业论文（设计）

论文（设计）题目: 关于我国资源税制存在的问题及改革思路
学 院、 系： 财税与公共管理学院
专 业 (方 向)： 税 务
年 级、 班： 2008 级 税务一班
学 生 姓 名： 周 尚 梅
指 导 教 师： 杨 文 秀

2012年 5月12日

关于我国资源税制存在的问题及改革思路

摘要
随着我国经济社会的发展，我们面临的资源和环境压力不断加大，资源紧缺和环境恶化问题已经十分突出。全面推进节约能源、原材料、水、土地等资源和资源综合利用，对于缓解资源瓶颈制约，实现国民经济持续快速协调健康发展 ，促进入与自然和谐发展具有重要意义。税收政策是国家鼓励资源节约型社会的重要手段。资源税改革的启动有利于进一步树立珍惜资源、节约资源、关爱环境的价值导向,有利于促进资源的合理开发和节约使用,有利于我国资源节约型和环保友好型社会的建立。因此，就我国资源税制存在的问题及相关政策的完善就显得尤为重要，而在呼吁资源税改革近20年，2010年中央召开新疆工作座谈会后，新疆确立为资源税改革的第一个试点，终于拉开资源税改革的序幕。

[关键词] 资源税 征收范围 改革 试点

On the resource tax system in China : Problems and Countermeasures
Abstract
With the development of economy and society in China, we are faced with the resources and environmental pressure increased, the shortage of resources and deterioration of environment have been very prominent. Comprehensively promote energy conservation, raw material, water, land and other resources and comprehensive utilization of resources, to alleviate resource bottleneck to restrict, implementation countryman economy coordinates healthy progress quickly continuously, promote the harmonious development with nature is of great significance. Tax policy is encouraged by the state to resource-saving society important means. Resources tax reform is conducive to start to establish further cherish resources, resource conservation, environmental value orientation, promote the rational development of resources and use, be helpful for our country resource saving and environmental friendly society building. Therefore, on the resource tax system in China : Problems and policies appear particularly important, while in the call for the reform of resource tax for nearly 20 years, in 2010 the central work after the forum held in Xinjiang, Xinjiang for the establishment of the resource tax reform first pilot, finally opened the resources tax reform.
[ Key words] resource tax；levy reform；

目录
一、现行资源税制概述 5
（一）资源税的产生和发展 5
(二)现行资源税的主要特点 7
1.具有特定的征收范围。 7
2.兼具强制性和有偿性的特征。 7
3.从量定额征税。 7
4.实行差别税额，分档进行调节。 8
二、资源税存在的主要问题 8
(一)资源税的立法精神与新时期经济可持续发展的要求仍有距离 8
(二)资源征税范围较狭窄，调控作用难以发挥 8
(三)资源税的计税依据有待改进 9
(四)资源税单位税额总体偏低 9
(五)资源税减免政策较多，调节作用衰退 9
三、我国资源税收制度的完善及改革 10
(一)我国资源税收制度的完善 11
1、贯彻可持续发展思想，创新资源税的立法理念 11
2、在现有资源税基础上本着分类调整的原则，有序扩大资源税征税范围 11
3、在保持资源税原计税办法的同时引进新的计税方式 11
4、两种税率优势互补合理确定资源税税负水平 12
5、压缩资源税减免政策，增强正向调节作用 12
（二）我国资源税费的改革 13
1、全面建立矿产资源的有偿使用制度 13
2、税费并存，各自发挥不同的调节作用 14
3、进一步深化现有资源税费制度改革 15
（1）资源税改革。 15
（2）各项资源收费的改革。 17

关于我国资源税制存在的问题及改革思路

资源税是环境税收的重要组成部分，通过征收资源税，可以将开采、利用资源的外部成本内部化，提高资源利用效率，减少资源浪费，促进节能减排，达到保护环境的目的。当前，我国可持续发展遭遇资源瓶颈制约，资源税制到了必须进行改革的时候。资源税改革的启动有利于进一步树立珍惜资源、节约资源、关爱环境的价值导向,有利于促进资源的合理开发和节约使用,有利于我国资源节约型和环保友好型社会的建立。
一、现行资源税制概述
　　 无论是发达国家还是发展中国家，对资源产品征税已成为通行做法。资源税在西方发达国家属于绿色生态税收，主要目的是保护资源的合理利用，减少环境污染。我国资源税也是在改革开放、经济快速发展的形势下应运而生的。
（一）资源税的产生和发展
　　 资源税是为了调节资源开采中的级差收入、促进资源合理开发利用而对资源产品征收的一种税。1984年9月18日，国务院颁布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》，规定从当年10月1日起开始征收资源税。当时的征收对象仅限于原油、天然气、煤炭三种产品，征收上采取按销售利润率设起征点、超率累进征收的办法。同时，国务院又发布了《中华人民共和国盐税条例(草案)》，将盐税从原工商税中分离出来，成为一个独立税种，实行从量定额征收。
　　随着经济的发展和资源企业情况的变化，资源税在诸多方面出现了不适应的现象。为此，从1986年开始，国家对资源税不断进行调整，先后进行了征收办法、纳税地点、征税范围等改革完善工作。1993年12月25日，国务院重新修订颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，从1994年1月1日起施行，对资源税进行了重大改革。财政部于1993年12月30日发布了《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》。这次改革主要在以下几个方面做了较大调整。
　　同时，按照1994年分税制财政管理体制的规定，除海洋石油资源税作为中央收入以外，其余资源税作为地方收入。1994年全国资源税收入仅有45.5亿元，2008年已经达到301.64亿元，收入增长很快。但是，资源税占全部税收收入的比重仅略高于1%，比重很小。①尽管如此，资源税却是地方财政收入的一个稳定来源，具体到某些地方甚至是重要的收入来源。
　　2000年以后，根据资源税运行中的实际情况，国家对资源税部分应税产品的税额、征收管理等方面又相继进行了局部调整，这些调整说明中国政府对资源税的地位和作用认识不断深化，运用资源税改变过度开采资源现状的意图也日趋明显。尤其是2007年之后，对煤炭、有色金属矿产品、其他非金属矿产品的税额调整是在中央大力倡导节约型社会建设、大力促进节能减排的形势下提出的，针对性较强。
(二)现行资源税的主要特点
　　资源税总体的征收原则可概括为“普遍征收，级差调节”，即所有开采者开采的所有应税资源产品都应缴纳资源税；同时，开采中、优等资源的纳税人还要相应多缴纳一部分资源税。与货物和劳务税、所得税等税类相比，现行资源税主要有以下几个特点：
1.具有特定的征收范围。
从广义上讲，人力、物力、财力都是资源，但在理论上作为资源税的征税对象限于具有商品属性的自然资源，如矿藏、水源、森林、山岭、草原、滩涂等。
2.兼具强制性和有偿性的特征。
在我国，国家既是自然资源的所有者，又是政治权力的行使者。资源税实质上是国家凭借其政治权力和对自然资源的所有权双重权力对开采者征收的一种税，因而兼有强制性和有偿性的特征。
3.从量定额征税。
现行资源税按吨、立方米等自然计量单位确定应税产品的税额，从量定额征收，而不是像多数税种那样从价定率征收。从量定额征收方法具有简便易行、征纳成本低的优点，但也有调整不及时带来的资源税几乎没有价格弹性的缺陷。
4.实行差别税额，分档进行调节。
现行资源税基本上是根据资源开采条件(包括资源品位、储量、开采难易等)的优劣并适当兼顾企业负担能力而确定差别税额的，以调节资源级差收入。
二、资源税存在的主要问题
(一)资源税的立法精神与新时期经济可持续发展的要求仍有距离
按照征收目的的不同，资源税可分为一般资源税和级差资源税两种。一般资源税是对占用开发国有自然资源者普遍征收的一种税，其目的是通过对国有自然资源的有偿使用达到政府保护资源和限制资源开采的意图。级差资源税是对占用开发国有自然资源者因资源条件差异获得的级差收入而征收的一种税，其目的是通过调节资源级差收入为企业创造平等竞争的外部条件。中国现行资源税的指导思想为调节级差与普遍征收相结合。但实际上却以调节级差收入为主，属于级差性质的资源税。通过资源税调整资源开发企业之间的级差收入固然很重要，但单纯的级差征税性质极大地限制了资源税应有的作用。
(二)资源征税范围较狭窄，调控作用难以发挥
　　从资源税开征的目的来看，现行资源税征税范围仅包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿、有色金属矿原矿等六种应税矿产品和盐。征税范围狭窄必然会带来以下弊端：一是难以遏制对自然资源的过度开采。二是造成资源后续产品比价的不合理，刺激对非税资源的掠夺性开采。三是不能体现税收的公平原则。资源税调控作用难以充分发挥。
(三)资源税的计税依据有待改进
　　1994年税制改革，资源税沿袭了原以应税资源产品销售数量和自用数量为计税依据的计税方法。仅从征管的角度看，按销量征税具有简便易行、征管费用相对较低等优点，但是从资源税的征税目的看则是不可取的。从量定额计征方式使资源税丧失了对资源级差收入的“自动调节”功能，割断了资源税与应税产品价格的联系，使资源税对应税产品价格变动完全丧失了“弹性”。
(四)资源税单位税额总体偏低
　　随着各类资源价格的不断攀升，尽管国家调整了资源税的税额标准，但税负水平不仅没有同比上升，反而日益下降。从企业的角度看，由于资源税税负过轻甚至微乎其微，企业大多并不在乎这个税收负担，导致在无休止的掠夺性开采中，尽管资源开采企业收益不断上升，但是资源利用率低下，资源浪费也达到惊人的程度。过低的资源税收入也导致我国迟迟无法建立起系统而完善的生态补偿机制，并且落后地区提供低价的资源，发达地区消耗廉价资源的现状还进一步拉大了区域发展差距。
(五)资源税减免政策较多，调节作用衰退
从财政角度看，资源税优惠是以政府直接放弃和让渡部分税收收入为代价的，导致地方政府收入中规范性的税收减少。从市场角度看，一些纳税人享受的税收优惠，实际上就是其他纳税人遭受的税收歧视，不利于公平竞争。从适用地区看，目前资源税优惠中存在地域性减免政策。从征税对象看，现行资源税依据纳税人开采利用不同资源品而制定优惠政策，例如，井矿盐、湖盐资源税从2007年2月1日起由每吨12元暂减为每吨10元，液体盐每吨由3元暂减为2元；冶金矿山(包括独立矿山和联合企业所属的矿山)铁矿石资源税减按规定税额标准的60％缴纳；这种减免政策不利于经营不同品种的同行业纳税人之间的公平竞争。从资源配置看，资源税减免最终使得资源配置向那些在开发利用中享受减免优惠的企业和资源品转移。从国家资源基础角度看，资源税优惠政策将对资源开采者产生暗示作用，有进一步刺激自然资源过度开采之嫌，不利于资源保护。
三、我国资源税收制度的完善及改革
在2010年的“两会”上，温家宝总理的《政府工作报告》以及国家发展和改革委的《关于2009年国民经济和社会发展规划执行情况与2010年国民经济和社会发展规划草案的报告》中，均提及要积极推动资源税改革。2010年政府重提资源税改革，很大程度上是因为资源税改革有利于资源开采的节约，与2010年我国调整经济结构、转变经济发展方式这一主线高度契合。由此可以看出，资源税改革属于制度改革，是经济发展方式转变的内在要求。
(一)我国资源税收制度的完善
1、贯彻可持续发展思想，创新资源税的立法理念
　　有些自然资源是不可再生的，比如土地资源、矿产资源，因而产生了耗竭问题。可持续发展理论认为，政府施政不仅要实现当代人之间的公平，而且要实现当代人与未来各代人之间的公平即代际公平。人类赖以生存的自然资源是有限的，当代人不能因为自己的发展与需要而损害人类世世代代满足需要的基本条件，也要给未来各代公平利用自然资源的权利。
2、在现有资源税基础上本着分类调整的原则，有序扩大资源税征税范围　　
从世界各国资源税的征收范围看，资源税税目可涉及矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、草场资源以及海洋资源、地热资源、动植物资源等，其中以矿藏资源、土地资源和森林资源为主。我国现行资源税的征收范围仅限于六种矿产品和盐，但资源的概念远不止这些。因此，逐步扩大资源税的征税范围应是此次资源税制改革考虑的一个方面。
3、在保持资源税原计税办法的同时引进新的计税方式
　　很多人主张资源税应改“从量定额”征收为“从价定率”征收，对此笔者并不完全赞同。现行的从量定额征收办法无法反映资源的稀缺性，从价定率征收可以弥补这个缺陷，有利于资源产品价格形成机制，在一定程度上可以限制资源过度使用。但从价定率征收也存在一些问题，比如在资源产品价格大幅度下降时，从价定率计税方式会导致资源税收入的下降，造成国家权益受损。我国在1986年之所以将资源税改为从量定额计税，与当时煤炭积压、价格下跌不无关系。从国际上看，对于资源税也不是完全采用单一的计税方式，而是从量法和从价法都存在。
4、两种税率优势互补合理确定资源税税负水平
合理的资源税税负水平和资源价格是资源得到合理配置的前提。资源税税额偏低，调节作用有限，过低的资源税必然导致资源的掠夺性开采，不利于资源的节约利用和节能减排社会目标的实现。过低的资源税加剧了收入分配的不均，矿产资源的低成本大量开采，给矿主带来大量收入，造就了一批暴富的“煤老板”、“油老板”等。与此同时，资源开采区居民收入并没有得到多大的提高，这进一步拉大了收入差距，导致收入分配不公。
5、压缩资源税减免政策，增强正向调节作用
　　资源税的减免政策带来政府税收收入的流失、纳税人之间税负不公、地方政府收入的不规范(资源税减免会在一定程度上引发地方政府“乱收费”以及资源配置的不合理等弊端。因此，从根本上说，现行资源税过多、过滥的减免政策与资源税立法意图背道而驰：减免税政策越多，资源税的功能作用就越难以充分发挥，形成逆向税收调节。因此，在进一步改革、完善资源税制度时，要逐步清理资源税减免政策，压缩资源税减免政策范围，减少资源税减免政策内容，增强资源税正向调节作用。
（二）我国资源税费的改革
根据中央新疆工作座谈会精神, 经国务院批准,近日,财政部和国家税务总局联合下发了《财政部 国家税务总局关于印发〈新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定〉的通知》（财税[2010]54号,以下简称《通知》）,并于2010年6月1日起施行。资源税费改革率先在新疆进行, 标志着我国资源税改革迈出了坚实的一步。
1、全面建立矿产资源的有偿使用制度
资源有偿使用改革的基本思路是：要以建立矿业权有偿取得和资源勘查开发合理成本负担机制为核心，逐步使矿业企业合理负担资源成本，矿产品真正反映其价值。进一步推动矿业权有偿取得；中央财政建立地勘基金，建立地勘投入和资源收益的良性滚动机制；建立矿区环境和生态恢复新机制，督促矿业企业承担资源开采的环境成本；合理调整资源税费政策，促进企业提高资源回采率和承担资源开采的安全成本；不断完善矿业权一级市场。加强资源开发和管理的宏观调控。为了加快新疆经济社会发展,中央决定率先在新疆进行石油、天然气资源税改革,这是支持新疆经济社会发展的重要举措,新疆有着丰富的油气等矿产资源，率先进行资源税费改革，有利于将其资源优势转化为经济优势和财政优势，新增财力将重点用于改善当地民生，惠及新疆各族群众，从而加快推动新疆的经济社会发展。根据新疆地税局提供的最新资料，未进行改革的2010年前6个月，全区油气资源税收入为3.71亿元；资源税改为从价计征后的后6个月，油气资源税收入为21.64亿元
2、税费并存，各自发挥不同的调节作用
税、费性质不同，作用于不同的领域，发挥不同的功能。在我国目前的经济社会环境下，一味追求税费合一，不一定是明智的选择。考虑到我国的国情，借鉴国际上的通行做法，在今后较长的时期内，税费并存应是我国资源税费制度改革的一个基本思路。其要点如下：
　　其一，资源税作为普遍调节的手段，其主要作用是调节资源的级差收益，促进资源的合理开发，遏制资源的乱挖滥采，使资源产品的成本和价格能反映出其稀缺性。同时，通过征税，也为政府筹集治理环境的必要资金，维护代际公平。
　　其二，权利金或特别收益金作为特殊调节手段，其主要作用是调节暴利，维护国家的权益和社会公共利益。2006年我国开征的石油特别收益金收入远远高于当年征收的全部资源税收入。石油特别收益金对遏制暴利发挥了明显的作用。当然，权利金或特别收益金并非只针对石油，对一些价格暴涨的矿产资源产品（如铜、钨等有色金属）也应适时开征权利金或特别收益金。
　　其三。矿产资源补偿费作为专门的调节手段，其主要作用是保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，提高对矿产资源的有效利用，控制资源开采过程中的“采富弃贫”现象。因此，回采率是征收矿产资源补偿费的一项基本依据。
其四，探矿权使用费、采矿权使用费作为行政性收费，其主要作用是促进矿业主管部门的管理和监督，加强对矿业企业勘查、开发的科学指导。
3、进一步深化现有资源税费制度改革
（1）资源税改革。
主要是针对现行资源税制度存在的计征办法不适用、计税依据欠合理、征税范围偏窄的问题进行改革或调整。
　　一是实行“从量定额”与“从价定率”并存的征收方式。目前，大多数人都主张资源税应改“从量定额”征收为“从价定率”征收，笔者对此不完全赞同。确实，现行的从量定额征收办法存在着一定的弊端，主要是税收与价格脱钩，中断了价税的联动作用，国家无法分享涨价收益，无法体现“资源涨价归公”的理念。因为资源产品涨价反映了资源的稀缺性，并非资源生产企业努力的结果，且资源涨价由全社会负担，涨价收入理应归公。而从价定率征收可以弥补从量定额征收的缺陷，可以维护国家和全体国民的利益。但是从价定率征收办法也存在一些问题。由于资源产品价格是受市场供求关系影响上下波动的，当资源产品价格下降时，从价定率征收办法会导致资源税收入的下降，既不能反映资源企业成本负担的真实性与合理性，也造成国家权益受损。1986年之所以改为从量定额征收办法，与当时煤炭积压、价格下降不无关系。从国际上看，对于资源税也不是采用单一的计征办法，“从量法”和“从价法”都存在。为此，征收方法不宜“一刀切”，从量定额征收与从价定率征收应该并存，对于市场价格涨价趋势明显的资源产品可以按销售收入进行从价定率计征，而对于市场价格变化不大的资源产品可仍然沿用从量定额的计征办法。
　　二是以开采量或销售收入为计税依据。首先，以储量为税基，必然导致大矿的税负重于小矿，无形中会鼓励小矿“死灰复燃”，或刺激一个大矿分割为若干小矿，不利于资源的合理开发和保护；其次，以储量为税基，也难以设计合理的税率或税额。特别是对从价定率征收来说，储量如何定价是个巨大的难题；再次，以储量为税基，割裂了税收与企业实际生产经营的联系，如何发挥税收的调节作用。因此，以储量为税基不具有可操作性。从资源税征收的实践来看，还是沿用目前的通常做法，对实行从价法的以资源产品的销售收入为计税依据，对实行从量法的以资源产品的开采量为计税依据。
　　三是进一步提高资源税的税率税额。国家自2004年起，分批调整了煤炭、石油和天然气的资源税税额，煤炭税额的调整幅度虽然高达1～5倍，具体金额只是每吨提高了1～3元，与每吨数百元的煤炭价格相比，可以说是微乎其微，很难对煤炭的开采和使用产生什么影响。2007年8月1日起，国家又调整了铅锌矿石、铜矿石和钨矿石的资源税税额，最多提高了1 5倍，是资源税调整幅度最大的一次。因此，即便资源税税额同幅度调整也不足以理顺价税关系。对于一些涨价幅度较大的资源产品，资源税税额或税率的调整幅度应该高于其价格的上涨幅度。为此，需要建立起有关资源税体系的计算机网络和数据库，随时对重点矿山和重点品目的资源变化进行监测，为及时、准确地制定和调整资源税税率或税额提供科学的依据，实现资源税税率税额制定的科学化。
　　四是调整资源税的征收范围。目前的资源税只是对七大类矿产品征收，而资源的概念远不止这些矿产品。因此，逐步扩大资源税的征税范围也是资源税制度改革的应有之意。其一，应把对海洋石油、天然气征收的矿区使用费正名为资源税，健全资源税制度；其二，对是否将水、森林、草场、湿地等纳入资源税的征收范围，应进行可行性研究，特别是负担能力及价税关系，待条件成熟后有选择地扩大征收范围；其三，由于我国各地的资源分布不一，稀缺性也不同，加上资源税是地方税种，因此笔者建议在国家未统一调整资源税的征税范围之前，可允许地方根据本地资源的具体情况适度增加资源税的征收品目。
（2）各项资源收费的改革。
一是制定并规范权利金和特别收益金的征收管理办法，以便中央政府能够依法调整权利金和特别收益金的征收范围和征收费率；二是调整矿产资源补偿费费率，探索建立矿产资源补偿费浮动费率制度；三是适当调整探矿权、采矿权使用费收费标准，建立和完善探矿权、采矿权使用费的动态调整机制。 总之，理想的资源税费改革应是三赢，既促进资源的合理开发和有效使用，保证中央政府与地方政府的必要权益，又有利于矿业资源企业的良性发展，我们应该在此前提下进行资源税费制度的改革。
目前我国资源价格处于低位运行，实施资源税改革具有迫切性。从短期看，矫正了资源价值被严重低估的现状，提高了资源产品价格，扭转资源开采的负外部性，限制对资源过度使用和浪费，形成资源产品的价格机制，推动企业技术创新、珍惜使用资源，促进企业开发节能降耗。从长远看，资源税改革将有利于我国产业结构的调整，有利于经济健康的运行。

参考文献　
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致谢
似水年华，匆匆一瞥，四年的大学时光将随着这次的毕业论文结束画上句号，回想起当初对于论文的无从下手到现在拿着这份成果，首先要对杨文秀老师给予我的指导表示衷心的感谢，杨文秀老师在论文的指导过程中不仅教会了我们很多关于论文的写作知识及专业知识，更从一些细节中教给我们很多人生的道理，还要感谢在论文完成过程中给予所有帮助过我的朋友们。
四年里，我学会了和老师、同学、朋友和谐相处，学会了勇敢面对困难，敢于承担责任。如果说，四年前，大学毕业的我已经长大了。那么，四年后的我，开始慢慢成熟了。不经意的四年时间，我经历许多，忘不了第一次发放问卷时的战战兢兢；忘不了第一次发表文章时的万分欣喜；忘不了同学友情的万分宝贵，这所有的一切，都将是我人生最宝贵的财富。在此，感谢生活，使我成熟；感谢挫折，使我坚强。更感谢我的母校商学院赋予了我一生中最青春的四年美好回忆，在这里我学到了新闻学的专业知识并深深爱上了新闻学这门学科，致力于在新闻学的道路上走的更远，在这里我学到了很多关于人际间交往的知识，为我敞开了迈向社会的大门。感谢商学院带给我的所有！
最后请再次接受我最衷心的感谢！祝福各位老师、祝福朋友们、祝福我们可敬的校园。

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