香港的认可人士制度对我国建筑业管理的启示.doc

香港的认可人士制度对我国建筑业管理的启示 摘要：目前我国建筑业的管理正处于从计划经济向市场经济过渡的转型期，政府管理部门正在积极探讨建设产品市场化以后的监督管理机制和市场规范问题，而我国香港地区是市场化机制建立多年并积累大量经验的地方，其中私人工程利用认可人士制度的管理模式很值得我们借鉴和发扬光大。 关键词：香港；认可人士；建筑业；管理 国际上各个国家和地区对建筑业的管理都有各自的特点，按照工程项目全过程可分为项目可行性 研究、项目决策、协作招标、制定合同、项目实施阶段监督和管理、设施管理等。每个项目都有诸多 程序，若全部由政府设定相应机构进行管理，势必形成庞大的管理机构，同时也容易给政府官员留下 滥用职权的空间，形成腐败的土壤。利用工程咨询组织的力量为政府服务，对建设项目实行全过程的 管理是发达国家和地区普遍采用的做法，因为工程咨询组织服务的对象既可以是业主，也可以是设计 单位、施工单位或者是供货单位，并且咨询组织中的咨询工程师都是经严格的考试和审查批准执业的 专业人士，是提供建设投资方和承包方二者在信息不对称情况下进行交易解决方案的具有资格的专家 。这些专业人士无论在政府投资工程项目中还是私人投资工程项目中都发挥着极其重要的作用。在英 、美、德等国家政府投资的工程项目，政府除了自身对项目进行管理外，一般都按照规定的程序选择 和委托相应的工程咨询公司来管理，政府实施监督。而私人投资的工程项目则完全由业主自主决定是 否委托工程咨询公司和确定委托范围及权限，政府不予干涉。在整个建设业政府的宏观调控作用是非 常强大的。我国香港特别行政区的认可人士(Authorized Persons)制度在整个建筑业管理中所起的作 用给我们建筑业管理的体制改革提供了可借鉴的经验。 一、香港认可人士制度概述 （一）香港认可人士的权威性 香港认可人士的权威性在于认可人士资格是在政府的严格管理之下进行注册授权的，并具有法律 效力。 香港的认可人士是按照建筑物条例的规定，由有关的专业学会推荐，政府经过考试批准有资 格代表业主统筹建筑事物的专业人士，他们的身份必须是注册在册的建筑师、工程师或测量师。 香港管理法规定了认可人士的注册，由香港政府建立认可人士注册簿，并设立注册委员会。具体 操作如下： 1入册资格：将认可人士的注册分成三类表，第一类为认可建筑师注册簿，被认可的条件是：香 港注册建筑师或注册委员会承认的别国建筑师；第二类为认可工程师注册簿，被认可的条件是：香港 注册工程师、结构工程师或注册委员会承认的别国工程师；第三类为测量师注册簿，被认可的条件是 ：香港测量师并有令注册委员会满意的实际经验。 2入册考试：每个申请列入认可人士注册簿的专业人员，要向注册委员会出示相关的文件证明， 以表明自己已经符合入册资格规定；在专业面试时，应向注册委员会提供一切证实他适合入册的材料 ；在缴纳规定的费用后就可以参加按注册委员会规定的大纲进行的一项专业实践或其他内容的考试。 认可人士的权威性还体现在，这些认可人士在香港的建筑工程管理中的职责是处于统筹负责、举 足轻重的地位。在香港进行的建筑工程和道路工程都需要委任一名认可人士按照工程进度计划进行工 程的监督与统筹。这些认可人士分布在政府、咨询服务单位、施工企业等部门，负责签发每一个工程 的任何一种向政府申请的许可文件，并对所签发的文件向政府负责保证符合香港政府颁发的建筑物 条例的规定，一旦发现因失职而违例或提供不真实、不负责任的文件就将受到直至追究法律责任的 处分。 （二）香港认可人士的可靠性 如果说上述的规定赋予了认可人士的资格，那么政府对认可人士的管理制度和监督制度，都对认 可人士的风险责任进行了相应的规定，从而约束了认可人士的自身行为和道德规范，同时赋予了他们 在参与建设事务管理过程中的诚信度。有关制度如下所述。 1有关规定：认可人士不得在没有书面向业主公开实情的情况下，作为承包商、经营建筑材料或 从任何承包人、分包人、建筑材料以及其他与建筑工程或道路工程有关的供应者那里直接或间接地接 受任何报酬、佣金、利益或诸如此类的好处。 2法律责任：根据香港的建设规程，任何一项工程均应按照法规要求向建筑事务主管送交各种不 同的通知、表格、证书、设计图及其他文件，而每项通知、表格、证书或图纸均要由认可人士签署并 承担法律责任。比如对送交的设计图认可人士的责任规定如下： 每份送交的建筑事务主管审批部门的设计图和全部结构样图、结构计算书和应力图，应由编制设 计图的认可人士签字，而且签字的认可人士对签署的任何文件承担法律责任。 3注册与继续注册：认可人士的资格具有有效，希望继续注册的认可人士需要在有效期时限内提 出保留资格的申请，并缴付保留注册的费用，如果没有有关纪律委员会的处分决定，该认可人士的注 册申请被建筑事务监督批准继续有效。 对于以下情况建筑事务监督可将注册的认可人士从名册中删除：已故身亡者；虽以某专业人士入 册但并非正在从事该专业活动；注册有效期届满，建筑事务监督没有接到有关注册申请；建筑事务监 督对上述提出的申请不予批准。除名从注册有效期届满之日起生效。被除名的认可人士在有关注册有 效期届满后的2年内重新提出注册申请。 香港认可人士制度的管理程序可简单用下图表示： 4注册管理机构 认可人士的注册是由注册事务委员会负责，认可人士注册事务委员会的成员包括有4名认可人士中 的建筑师；2名认可人士中的工程师；1名认可人士中的测量师；1名屋宇署助理署长（政府公务员）和 1名由建筑事务监督局提名的符合相应规定的其他人员。 5监督管理机构 香港的建筑事务监督就是分别由认可人士注册事务委员会及结构工程师注册事务委员会负责。这 两个注册事务委员会可对提出要求入册专业人员的申请进行相应的处理，他们的职能可归纳为如下几 个方面： 审查申请人的资格； 对申请人的业绩进行查询，审查申请人的是否具备有关的经验； 对申请人进行专业面试； 对申请上册的人员做出接受、暂缓（押后）或拒绝等评定意见，上交建筑事务监督。 6 监督检查机构 认可人士的纪律处分程序由纪律委员会执行，纪律委员会则是由规划地政局局长不时地进行委任 。委任的成员必须符合建筑物条例上的有关规定。 纪律委员会推选出纪律委员会主席，纪律委员会主席必须委任一名法律顾问，协助纪律委员会执 行纪律处分程序，并对执行过程中产生的法律问题向纪律委员会提供意见。纪律委员会在聆讯结束之 后，宣布执行决定之前与要法律顾问商议，使法律顾问对提出的事项发表意见。 纪律委员会就以下事项而归于原诉讼法庭的所有权利：强制证人出席并加以询问；强迫出示有关 文件；命令检查处所；进入和查看处所。 认可人士纪律委员团由香港总督委出，委任团成员的任期为3年，可连续再获委任。纪律委员会秘 书由规划地政局局长委任，主要是为纪律委员会提供行政服务。 7 认可人士可能受到的处罚 上述的纪律委员会可根据认可人士执行职责的情况对下列行为进行处理：其行为已不宜使该人继 续保持在认可人士名册上；该人如果继续保留在名册上会损坏建筑物条例妥善执行的；暂时从名 册中除名、罚款或受谴责的；已就一项与执行其专业职责有关的罪行被任何法庭定罪；曾犯有专业上 的行为不当或疏忽；曾不合理地容许严重偏离其负责的监工计划书；曾拟定不符合建筑物条例的 各项重要规定的监工计划书；屡次拟定不符合建筑物条例各项规定的监工计划书。 凡被适当研讯，有以上情况发生的认可人士则纪律委员会可做出如下处理：命令该人的姓名永久 或在一段纪律委员会认为合适的期间内从认可人士名册中删除；如同时还在结构工程师名册中，要从 两份名册中删除，或者命令谴责该人；命令对该认可人士处以不超过$250,000的罚款，款项可作为欠 政府的款项而追讨；命令将委员会的裁决及命令登报。 研讯等有关费用，由纪律委员会做出认为合适的命令。 8.认可人士的申诉权 任何认可人士对上述做出的任何命令而感到受屈者，可向原诉讼法庭法官提出上诉；而当有此种 上诉提出时，法官可确认、推翻或更改纪律委员会的命令。此种上诉的规则不得与高等法院条例 订立的法院规则相抵触。法官对任何此种上述做出的决定均为最终决定。 （三）承担责任风险，是认可人士的信誉保证 认可人士制度是香港建筑业管理中个人责任风险自负的有力证明，在建筑工程的管理过程中事事 都要由个人签名，这样责任就很分明，一旦某个环节出问题就追究签名者的责任。责任到人加上法规 完善，使香港工程得以有条不紊，顺利进行。 风险责任自负的好处还在于促进了认可人士为避免错误的发生不断增强自身的工作技能和业务素 质的提高，同时也大大避免了行私舞弊的现象发生。随着风险责任的不断增强，认可人士的社会地位 和信誉度也不断增强。 二、认可人士管理机制分析 香港的认可人士制度除有着严格的管理制度对每一个认可人士实行全面的约束以外，同时还设有 专门的纪律委员会对每一个认可人士的行为进行检查和监督，再加上处罚条例和个人承担的法律责任 ，规范了每个认可人士的职业道德和行为，使得认可人士更加注重个人的公众形象，这也是政府得以 信赖的保证。 香港的认可人士制度无疑使政府对整个私人投资的建设项目监管更加得心应手，这都得力于香港 健全的法律法规和完善的市场经济环境，严格的专业人士注册管理制度为建筑业的管理注入雄厚的技 术力量，从而使得工程项目管理就更具专业化和高水准。对认可人士管理机制的分析可概括如下几个 方面： 1.由于认可人士都是注册执业专业人士的优秀代表，故他的监管和决策更具有技术含量和说服力 ，可避免盲目指挥，从而保证了整个项目完成的质量和安全性。 2.由上述可知，香港政府对认可人士的注册和管理都有着严格的审查和规定，并具有法律、法规 的约束力，使得认可人士在政府规定的职权范围依法行使权利为政府服务； 3.认可人士是来自于各学会组织的资深会员，学会严格的入会制度、制定的执业操守、道德规范 和自身在市场经济中形成的自律机制，都为认可人士的素质提供了可靠的保证和社会诚信； 4.认可人士的个人责任制度和经济赔偿制度都形成了对本人素质要求的压力和自觉守法的自我约 束机制，真正地做到对自己签字负责，无论他是工作在政府机构、咨询服务单位还是施工企业部门都 是如此； 5.从以上四点分析中可以看出认可人士在对自己负责的同时，实际上是真正地为政府负责，而政 府又通过发挥认可人士的主观能动性，达到监管和宏观调控的目的； 6由于上述机制的形成，政府可根据投资业主的不同可进行不同的管理。比如，私人投资工程项 目政府可只管环境和安全；政府投资项目可根据营利性和非营利性两类分别进行委托咨询公司管理和 全过程管理两种。 三、对国内建筑业管理的启示 通过对香港认可人士制度的了解和分析，针对我国建设市场发育的具体情况和我国即将进行的管 理体制的一系列改革，特别是我国加入WTO后建设市场的管理面对的挑战无不清楚地告诉我们政府必须 站在全国一盘棋的角度，迅速适应加入WTO后接受国际惯例的要求，对整个建筑市场加强宏观调控和监 管力度，这种改革是市场发展的必然趋势。那么，这种改革是不是会增大政府机构，与政府管理部门 “消肿”的体制改革相违背呢？其实这个问题不难解决，我们可以借鉴国际上通常的做法，挖掘社会 力量为政府进行管理。我国香港是国际上建筑管理制度较为完善的地区，香港的认可人士制度的可借 鉴之处在于：这部分通过政府审查合格的“放心人士”是进行建筑市场监管的主要人员，又因为这些 人是来自于不同学会的资深专业人士，自身有可靠的技术功底和丰富的实践经验，可使建筑市场运行 在行业自律的基础上，则政府利用这只“无形之手”实现彻底的监管和宏观调控。 相比之下，我国内地建筑业的管理除了要理顺管理体制外，政府还缺乏这样的专业人士队伍，帮 助政府对私人投资的工程项目进行统筹和监管。目前在专业人士的管理上，面临的突出问题有：专 业人士执业制度虽然已经建立，但严格程度还很不够，专业人员的整体素质还不高，纠其原因主要是 没有真正地把这些专业人员推向市场，形成整个市场对执业资格的硬约束，执业的专业人士没有形成 “谁签字，谁负责”的自律机制，有了差错个人很少承担法律和经济责任，专业人士没有不断提高个 人素质和技术水平的积极性；行业协会的作用不明显，没有实现行业自我管理功能，缺乏认定专业 资格功能和协助政府治理行业的功能；中介咨询组织缺乏诚信度的评价体系；建筑管理部门专业 性不强，缺乏香港认可人士制度那样形成的专业化管理队伍，难免发生乱指挥的事件。 以上弊端都会使建筑市场的管理陷入被动局面，首先政府会感觉管理人员严重不足，又不能大幅 度增加政府机构的规模，这种矛盾始终存在于建设项目的管理过程中，而这种矛盾无疑是可以通过借 鉴香港专业人士的认可人士制度这一模式加以解决。 四、结论 综上所述，在我国狠抓建筑业管理体制改革的今天，一定要同时加强对专业人士管理制度的改革 ，根据国际惯例建立起相应专业人士的风险责任制度，责任保险制度，并通过建立行业自律机制，实 现行业自管。而政府更多的精力投于宏观政策的制定、法律法规的建立、整个建设市场的调控。另外 ，在这种制度的严格约束下，不仅私人投资的工程项目有了严格的市场制约和专业化的管理，而且政 府聘用社会现成的优秀专业人才和具有很高诚信度的咨询组织对政府投资的工程建设项目进行监管也 已成为可能，这种体制可完全实现“建、管、用”分离，既符合精简政府机构的原则也不降低政府监 管力度和职能体现，使我国的建设市场转入良性发展的轨道。