宅基地“三权分置”制度的多主体博弈困境与化解_尹丽.pdf
《宅基地“三权分置”制度的多主体博弈困境与化解_尹丽.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《宅基地“三权分置”制度的多主体博弈困境与化解_尹丽.pdf(8页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、2 0 2 3年4月第3 8卷第4期内江师范学院学报J o u r n a l o fN e i j i a n gN o r m a lU n i v e r s i t yA p r.2 0 2 3V o l.3 8N o.4宅基地“三权分置”制度的多主体博弈困境与化解尹 丽,黄 敏*(四川师范大学 经济与管理学院,四川 成都 6 1 0 1 0 0)摘 要:落实宅基地“三权分置”制度实质是多方利益主体进行博弈达到均衡的过程.通过系统梳理中央政府、地方政府、农村集体经济组织和农户四大主体的差异性制度诉求,运用博弈论的方法,探究各主体在落实基地“三权分置”过程中的复杂博弈过程,厘清多主体间的
2、博弈困境及背后的深层次原因.研究结果显示:中央政府和地方政府具有委托代理关系,双方博弈的焦点在于宅基地退出后指标的用途;地方政府与农户实际是一个先后博弈过程,农户在博弈中处于弱势地位,且具有在地方政府主导下通过策略选择实现利益最大化的行为;农村集体经济组织异化为地方政府代理人,其存在与农户间的利益博弈行为和谋利倾向.研究结论:建立弹性制度、改善干群关系、强化信息对称机制、加强监管机制能有效化解宅基地“三权分置”落实中多主体博弈困境;农村宅基地“三权分置”的有效实施除了加强宅基地制度本身建设,还需要推进乡村治理升级和持续优化农民权益保护.关键词:农村宅基地;三权分置;利益主体;博弈困境D O I
3、:1 0.1 3 6 0 3/j.c n k i.5 1-1 6 2 1/z.2 0 2 3.0 4.0 1 4中图分类号:F 3 2 1.1文献标志码:A文章编号:1 6 7 1-1 7 8 5(2 0 2 3)0 4-0 0 7 5-0 80 引言“三农”问题是全党工作重中之重,当前国家部署了全面实施乡村振兴战略、推动城乡融合发展、深化农村改革和加快农业农村现代化建设等重大战略.农村宅基地承载着乡村政治、经济、文化、生态、社会保障等多重复合功能,是乡村治理与发展的“稳定器”与“催化剂”,并与新型城镇化、工业化进程息息相关.农村宅基地制度改革作为农村改革的“重头戏”,不仅是乡村振兴的有力抓手
4、和短板所在,也是城乡融合发展的重要枢纽,更是人民日益增长的美好生活需要的体现.然而宅基地的管理乱象和多元利益主体的制度需求差异为乡村治理和发展带来诸多挑战,亟须进一步探索农村宅基地制度改革方向和路径.基于此,国家在顶层设计上积极探索宅基地改革的路径和方法,从2 0 1 5年启动宅基地制度改革试点工作到2 0 1 6年实施农村“三块地”改革试点;再到2 0 1 8年中央一号文件明确提出探索宅基地“三权分置”,2 0 1 9年新 土地管理法 出台.接着2 0 2 0年中央一号文件指出重点探索宅基地“三权分置”、深化农村宅基地制度改革试点,同年6月启动了新一轮宅基地制度改革试点工作1.宅基地“三权分
5、置”制度属于农村宅基地制度方面的重大创新,制度创新是否具有效率取决于当事人之间能否达成一致同意2.宅基地制度变迁遵循由强制性制度变迁转向诱致性制度变迁3、强制性变迁与诱致性变迁相结合的逻辑,是各行为主体在实践冲突中相互调适和不断改进的过程4.政府制度安排和多元主体行为机制构成宅基地“三权分置”制度的逻辑5,因改革日渐深入,多元主体的利益关系越来越复杂.因此当前落实宅基地“三权分置”制度的关键在于平衡多元主体的利益关系.*收稿日期:2 0 2 2-0 7-0 7 基金项目:国家社科基金重点项目(2 1 A G L 0 2 1);四川省社科规划重大项目(S C 2 1 Z D 0 0 1);四川省
6、农村发展研究中心项目(C R 2 1 0 9)作者简介:尹丽(1 9 9 7-),女,四川珙县人,四川师范大学硕士研究生,研究方向:农村经济*通信作者:黄敏(1 9 8 3-),女,四川广汉人,四川师范大学副教授,博士,研究方向:农村经济内江师范学院学报第3 8卷部分学者从微观层面分析宅基地政策实施中相关利益主体的利益诉求和行为选择.在宅基地征收方面:李菁等6分析了征地过程中基于双重代理关系下中央和地方政府、村集体组织和农民等主体的策略选择;谭术魁等7和邹秀清等8分别采用比较静态分析和动态分析的方法研究了征地过程各主体间的博弈关系;晋洪涛等9和王培志等1 0采用双边讨价还价模型分别研究了征用农
7、地增值利益分配中政府、企业和农民的短、中、长期博弈关系,认为征地程序安排的不公平导致农民的弱势地位.在宅基地流转方面:孙秋鹏1 1从供求角度分析宅基地流转过程中的主体行为,研究相关制度缺陷对经济主体行为抉择、交易各方收益损失、土地资源配置效率及社会福利的影响;关江华等1 2认为应规范地方政府行政行为、强化村集体组织所有权能、保障农户主体地位和财产权益;张琴等1 3分析了宅基地流转中政府、农户、村集体及用地企业的关系,研究了政府的角色定位;公茂刚等1 4用演化博弈模型分析了宅基地流转中各主体间相互影响、学习、模仿的演化博弈行为及其演化稳定策略;罗舒雯等1 5借助协同治理理论和S F I C模型,
8、构建了多元主体参与的协同治理模式.宅基地退出方面:黄敏等1 6认为明确宅基地使用监管中的权责利关系可以激发地方政府的监管动力,建议完善土地督察制度和农村宅基地监管办法、重构地方政府的“成本收益”函数;庄开明等1 7从行为经济学的视角,借助决策博弈模型厘清宅基地退出过程中农民补偿要价的行为逻辑;汪秀峰1 8分析了在宅基地退出时中央政府与地方政府、地方政府与农户两两间的博弈行为和收益情况.总的来说,近十年来学者们在宅基地征收、流转及退出过程中各利益主体的博弈行为方面的研究较丰富,但自宅基地“三权分置”实施以来,基于此制度背景下系统全面分析各利益主体的制度需求、利益取向、行为关系和博弈困境化解还有待
9、加强.基于此,本文重点厘清中央政府、地方政府、农村集体经济组织和农户等四大利益主体的制度需求差异及利益关系,从博弈论的角度分析以上各方主体的博弈行为和存在的困境,并就博弈困境提出化解思路.1 宅基地“三权分置”中的利益主体分析1.1 各利益主体的制度需求和利益诉求农村宅基地制度改革是农村改革的深水区,具有重要性、复杂性、长期性、敏感性等特征.宅基地兼具多重功能,涉及到农村治理与发展的多方面、多维度和多方利益主体,通常是牵一发而动全身.中央政府肩负协调社会各利益主体的利益诉求、促进国民经济发展、保障社会稳定和谐的责任,在落实农村宅基地“三权分置”制度中占据主导地位.其在引导和控制农村宅基地制度变
10、迁的方向路径、落实制度过程中,更侧重考虑国民经济发展及“三农”的整体目标.因此中央政府的利益诉求主要有政治(保障社会稳定、维护国家统治)、经济(发展国民经济、增加中央财政收入)、社会效益(耕地保护、粮食安全、生态建设)三大方面.中央政府是制度的供给者,地方政府作为中央政府的代理人,需要贯彻落实中央政策1 9.同时也要从当地的经济、生态、耕地及财政情况充分综合研判.由于委托人和代理人的目标可能相左,具备“经济人”特征的地方政府有时会因追求自身利益最大化而逆向选择,与中央政府目的背道而驰.在落实宅基地政策中,地方政府的利益诉求有:发展地方经济、获得政绩、获取新增建设用地指标和增加土地财政等.政治经
11、济职能混淆一体是我国农村集体经济组织与村委会现状,一些农村集体经济的发展内生动力不足,村集体承担不起村庄日常公共服务运行及管理的各种经费2 0.且大部分农村集体经济组织自治能力较弱、治理能力和所有权能弱化,通常由村委会代替其管理各种村务,对地方政府的过度依赖致使村集体异化为地方政府的代理人.农村集体经济组织可以在宅基地退出后增加集体经济收入,部分还会违规操作获得额外收入.部分地方性法规文件缺少具体可操作的实施细则,补偿标准不一致、测量不科学、利益分配不公等问题不可避免,给评估和测量人员留下较大寻租空间2 1.农户也是理性经济人,也追求自身利益最大化.中央政府强调在宅基地退出中坚持“自愿有偿”的
12、原则,充分尊重农户意愿,因此是否满足农户的利益诉求决定了宅基地政策能否被有效执行.因农户博弈力量微弱,处于相对弱势地位,因此农户在退出过程中追求尽可能获得较多的补偿与保障2 2.城市化的发展和非农就业机会的增加使得部分农户可以进城定居,有能力的农户倾向于进城定居享受城市完善的基础设施建设和公共服务.农户期望退出宅基地能获得经济补偿,改善生活水平,为城市定居提供基本保障.所以农户具有获得经济补偿、改善居住环67第4期尹 丽,等:宅基地“三权分置”制度的多主体博弈困境与化解境、获取就业机会和社会福利保障的制度需求和利益诉求.1.2 各利益主体的成本因子及风险因素中央政府在推进宅基地“三权分置”制度
13、的过程中存在一定潜在风险:农民利益受损导致的社会稳定风险、耕地资源减少引起的粮食安全风险以及生态受损风险.地方政府在推动宅基地“三权分置”过程中可能会和农户产生大量矛盾冲突,处理这些矛盾冲突需耗费大量的精力财力,使地方政府公信力受损,农户上访也会影响政府的政绩.因此,地方政府主要成本为对农民进行补偿的财政投入、行政费用、矛盾冲突处理、公信力受损和中央政府的惩罚等.农村集体经济组织作为联系政府与农民的桥梁纽带,极大可能在农村宅基地制度实施中和农户产生摩擦和纠纷.例如在实施农村宅基地退出前,没有遵循文件规定严格按程序召开村民代表大会,没有依规公示公告和信息公开透明;私自扣留、挪用农户宅基地补偿款,
14、在落实相关政策中的不公平和寻租行为,这些均会使得农村集体经济组织和农户间产生利益冲突,村集体组织也可能会受到地方政府的惩罚.农户在宅基地“三权分置”制度改革中,特别是在宅基地退出后,可能会导致集体经济组织成员身份属性转变,存在丧失住房保障、流离失所风险.如果农户退出宅基地后选择安置房集中居住,一般不能修建辅助用房来饲养家禽、堆放农具,部分集中安置区远离承包地,给农业生产和生活带来不便.农户进入集中安置区居住后会增加额外生产生活成本,比如缴纳小区物业管理费、水电气费等.表1 落实宅基地“三权分置”制度中各利益主体的利益诉求及风险成本利益主体制度需求及利益诉求政治利益诉求经济利益诉求社会效益诉求成
15、本风险中央政府保障 社 会稳 定、维护国家统治盘活宅基地资源、振兴乡村经济、发展国家经济宅基地集体所有制度不变、耕地保护和粮食安全、农民权益不受损、生态环境保护社会稳定性风险、粮食安全风险、生态受损风险地方政府地方 社 会稳 定、官员政绩显著发展地方经济、获取新增建设用地指标和增加土地财政推进村民自治、节约治理成本资金 投 入、公 信 力 受 损、中央政府惩罚农村集体经济组织增 强 治 理 和 服务权能增加集体经济收入维护村社公共利益与农户产生利益冲突、地方政府惩罚农户弱经济补偿居住条件改善、公共服务和公共物品供给、就业机会和福利保障丧失住房保障风险、生产生活不便、生活成本增加2 宅基地“三权
16、分置”中多主体博弈行为落实宅基地“三权分置”制度过程中各主体利益诉求有差异,通常会出现利益博弈和冲突矛盾.借助博弈模型,系统分析中央政府与地方政府间、地方政府与农户间、农村集体经济组织与农户间的博弈,找到利益冲突点和困境,并提出化解思路.双方博弈的相关假设如下:博弈双方均为“经济人”,分析自身的成本和收益后采取自身效用最大化的决策;博弈双方各自都是一个单独的实体,且已消除内部矛盾;博弈双方是非合作型,决策主体不能提前知道彼此的策略;博弈过程中信息是不完全的,博弈双方不能完全掌握对方的效用2 3.2.1 中央政府与地方政府的博弈中央政府与地方政府在宅基地“三权分置”制度中的宅基地退出方面的博弈较
17、突出,中央政府的利益诉求是节约土地资源,最大化实现政治、社会效益.而地方政府作为政策的执行者,利益诉求截然不同,农户缺乏激励政策和补偿措施退出意愿不强,必须给予其相应经济补偿、福利保障,加大了地方政府的财政负担.地方政府亦是经济人,如果中央政府无一定激励政策,其落实宅基地政策的力度和效度不强.激励地方政府有效落实政策关键在于宅基地退出后的指标的用途,地方政府有将退出的宅基地用于发展经济以此增加财政收入的倾向.中央政府具有支持或反对地方政府将宅基地退出指标用作发展经济两个选择.一是支持地方政府将退出后的宅基地用作建设指标,中央政府获得Y1的经济收益,生态保障和粮食安全成本为C1;二是保障粮食安全
18、和生态建设,倾向于将退出的宅基地复垦为耕地和生态用地,中央政府的收益为Y2,经济发展受限的成本为C2.地方政府也有两种选择:一是将退出后的宅基地指标用于发展经济,由此获得的经济收益为R1,产生的成本为q1;二是将指标用于其他用途,这时地方政府的收益为R2,产生经济发展受限的成本为q2,补偿退出宅基地农户的成本为q3,此时中央政府会因地方政府不顾生态保障和粮食安全目标而对其进行惩罚,金额为n1,此时77内江师范学院学报第3 8卷中央政府获益为Y3=n1;如果中央政府支持用于经济发展外的其他用途,地方政府也严格执行,地方政府获得奖励R3,中央政府的成本为C3=R3.中央政府和地方政府的博弈情况和收
19、益如表2所示.表2 中央政府与地方政府宅基地“三权分置”制度下的博弈收益矩阵博弈主体及策略选择地方政府宅基地退出后用作经济建设宅基地退出后用作其他用途中央政府支持宅基地退出后用作经济建设Y1-C1,R1-q1-q3()Y2-C2,R2-q2-q3()反对宅基地退出后用作经济建设Y1-C1+Y3,R1-q1-q3-n1()Y2-C2-C3,R2-q2-q3+R3()当中央政府支持将退出的宅基地用于地方经济建设时,地方政府会在权衡将退出后的宅基地用于经济建设和其他用途的收益大小后做出选择,只需比较两种选择下收益减去成本后的净收益的大小,倘若前者大于后者,地方政府则选择将宅基地用于发展经济.反过来前
20、者小于后者,地方政府会选择将宅基地用于其他用途.但现实中难以精确衡量二者的大小,地方政府更多基于当地经济发展阶段和发展侧重点来选择.经济发达地区拥有较高的经济发展水平,对经济发展转向集约式发展,发展基调更多是稳中求进,经济发展的任务稍轻,但其经济高速发展可能给生态保障带来了巨大负面影响,因此倾向于将退出的宅基地用于生态建设等用途.而经济发展水平相对落后的地区,地方政府迫切希望加快经济建设、提升经济发展水平,因此更希望将宅基地用于发展地方经济.如果中央政府反对将退出的宅基地用于发展经济,地方政府需要比较两种用途下的收益大小,即地方政府将宅基地用于经济建设取得的收益和用于生态建设等方面取得的收益.
21、由于无法精确比较二者大小,地方政府将退出的宅基地用于哪种用途取决于当地经济发展现状.一般而言,经济欠发达地区的地方政府倾向于将退出的宅基地用于经济建设,经济发达地区的地方政府更多选择将其用于耕地保护和生态建设等用途.2.2 地方政府与宅基地农户的博弈在落实宅基地“三权分置”制度过程中,地方政府与农户间基于宅基地退出这一环节的博弈点是给予农户补偿标准的问题9.农户希望补偿能保障退出后的生活和发展,地方政府因财政负担而希望有合理的标准.补偿标准首先取决于区域综合地价或基准地价,村庄发展程度不同,区位不同(城中村、城边村、近郊村、远郊村)补偿标准也有差异.其次,地方政府的财政约束是重要因素,当地方财
22、政赤字或盈余不大时,对宅基地退出的补偿标准可能会偏低或延期拖欠补偿.因此地方政府有合理补偿或不合理补偿的两个选择,农户亦有接受或拒绝退出宅基地两个选择.地方政府与农户在宅基退出过程中有四种博弈情况.一是地方政府采取合理补偿,并且农户接受补偿标准退出.此时地方政府将退出的宅基地部分指标拍卖获得收益Yg1,支付宅基地退出成本Cg1(包含补偿费用和推行退出政策的行政成本),农户获得补偿为Yf1.二是地方政府采取合理补偿,但农户拒绝退出.此时地方政府不会有收益,反而产生经济发展受阻成本Cg2,农户退出宅基地没有当期收益,但远期收益为Yf2,且存在交易成本Cf1,折现率为r.三是地方政府采取不合理补偿,
23、农户接受补偿标准退出.此时地方政府的收益仍然为Yg1,支付宅基地退出成本Cg3(包括补偿成本、行政成本和农户不满而造成的政府公信力受损成本),农户在宅基地退出中获得的补偿为Yf3.四是地方政府选择不合理补偿,农户选择拒绝退出.此时地方政府无收益,造成的矛盾冲突成本为Cg4,地方经济发展受阻的成本仍然为Cg2,农户在宅基地退出中没有当期收益,但远期收益为Yf2,且存在交易成本Cf1,折现率为r.相关博弈收益情况如表3所示.表3 地方政府与农户宅基地“三权分置”制度下的博弈收益矩阵博弈主体及策略选择地方政府合理补偿不合理补偿农户接受退出Yf1,Yg1-Cg1()Yf3,Yg1-Cg3()拒绝退出Y
24、f2-Cf1()/1+r(),-Cg2Yf2-Cf1()/1+r(),-Cg4-Cg2 地方政府和农户的博弈实际是农村宅基地政策落实过程中的先后博弈过程.地方政府有合理补偿与不合理补偿两种策略.农户则根据自身的经济实力、发展需求及宅基地所处的区位,选择退出与不退出两种策略.农户受地方政府的主导,权衡收益后选择自身利益最大化的策略.当地方政府合理补偿时,87第4期尹 丽,等:宅基地“三权分置”制度的多主体博弈困境与化解农户会比较地方政府先行选择下自身远期收益与当期收益的大小;若地方政府选择不合理补偿,农户则比较地方政府先行选择下自身远期收益与当期收益的大小.在此不考虑两两相等的情况.此时可能存在
25、下列三种情况:第一种情况:Yf2-Cf1()/1+r()Yf3.已知Yf1Yf3,可得Yf2-Cf1()/1+r()Yf1.此时无论地方政府选择合理补偿或不合理补偿,农户接受策略相比拒绝时的收益大,农户会选择接受宅基地退出,而由于合理补偿收益低于不合理补偿,地方政府选择不合理补偿.第二种情况:Yf2-Cf1()/1+r()Yf1.已知Yf1Yf3,可得Yf2-Cf1()/1+r()Yf3.因此无论政府选择合理补偿或不合理补偿,此时当期收益低于预期收益,则农户选择拒绝策略,而因地方政府选择合理补偿收益大于不合理补偿,其选择合理补偿.第三种情况:Yf3Yf2-Cf1()/1+r()Yf1.当政府合
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 宅基地 三权分置 制度 主体 博弈 困境 化解 尹丽
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。