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和谐社会进程中的政府危机管理(1)

　　当前，我国正处在全面建设小康社会时期，处在由传统社会向现代社会转型的关键时期。而要致力于构建社会主义和谐社会，就必须千方百计把化解矛盾、消除危机、维护社会稳定放在至关重要的位置。加强政府危机管理，对于维护社会的安定有序，不断消除现实社会中各种不稳定因素，对经济发展、社会进步、人民群众安居乐业营造和谐的社会环境有着举足轻重的作用。

　　一、构建和谐社会的理念迫切需要政府加强危机管理
　　21世纪头20年既是我们国家发展的战略机遇期，同时也是矛盾凸显期。随着改革开放的不断深入和全面建设小康社会进程的不断推进，社会经济发展过程中出现的各种矛盾也接踵而至，且呈现出多发性、复杂性的特点。当前，我国正处在人均国内生产总值从1000美元向3000美元跨越的关键发展阶段，许多国家的发展历程表明，这个阶段既具备了进一步发展和飞跃的基础，有可能创造出更大的经济和社会发展奇迹，同时也可能面临前所未有的社会动荡的挑战。如随着改革的深化导致利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移、整合，形成诸多不稳定因素；随着国内社会贫富差距加大，经济秩序调整，人们的心态极易失衡，传统道德文化体系的解体和信仰危机的出现；国际经济秩序的重建以及国际极端势力的发展。这些都决定了在今后一段时期，我国可能面临各方面的危机。这些新的社会问题的存在将在一定程度上影响我国和谐社会构建的进程。
　　对危机事件的应对和管理能力关系到政府的形象，关系到执政党的地位及其前途和命运，我们建设和谐社会迫切需要提升政府的危机管理能力。首先，构建和谐社会要求政府在危机时能敢于负责任，提升自己的公信力。政府作为危机管理的指挥者和组织者，危机时刻如果能表现得态度积极、决策果断、指挥有序，妥善处理群体的利益冲突，无疑会在公众心目中树立起负责任的良好形象，增强自身的公信力。“责任政府”的形象树立起来后，就会收到强效粘合剂的作用，将全社会的信心和能量拧成一股绳，上下同心，全力以赴，共同应对危机。其次，构建和谐社会要求政府在危机时能保持社会稳定。“稳定压倒一切”，保持社会的长期稳定是构建和谐社会的前提。当前我国正处于社会转型期，这一时期往往是人口、资源、环境、公平、效率等社会矛盾最严重的时期，容易导致危机，影响社会稳定。这要求我们的政府能在危机爆发时采取有力措施，及时缓解甚至化解危机，将社会由无序引向有序正常运转的轨道上来，还公众一个安定祥和的社会局面。再次，构建和谐社会还要求政府在应对危机时减少经济损失，促进经济持续、快速和健康发展。危机时期政府能否做到减少经济损失、促进经济恢复是影响和谐社会构建的重要因素，也是衡量政府危机管理能力强弱的重要标志。每当危机爆发时，会产生巨大的冲击力和破坏力，引起一系列恶性的连锁反应，破坏经济运行，并致使全社会经济发展处于停滞甚至倒退状态。这对政府的危机管理能力提出了严峻考验。因此，政府必须积极迎接挑战，及时采取措施，整合全社会的一切力量应对危机，为经济的良好有序发展提供保证。
　　二、转型期我国政府危机管理的现状分析
　　目前我国正处于社会转型时期，伴随深刻而剧烈的社会转型，各种社会问题和矛盾也凸显出来，有些呈加剧之势。如处理不好，随时会诱发公共危机。据清华大学公共管理学院危机管理课题组一项报告显示，当前公民普遍缺乏安全感，有近一半的调查对象将其归咎于缺乏完善的政府危机应对体制。有％的人对政府的危机管理现状不满意，认为其投入不足、重视不够、急需提高。我国现有的危机管理体制对于提供安全、预防危机发生、减轻危机危害、保护国家和人民的利益发挥了巨大作用，但同时也存在一系列的问题。
　　1．公共危机管理意识淡薄。整个社会全民的危机意识是决定国家危机管理能力的重要因素。当前，我国全民的危机管理意识还比较淡薄，危机防范和应对技能低下，社会整体的抗逆水平和自我救助能力差。当前，我们面临的危机越来越多的是非典型性危机，在这样的危机面前，倘若事先缺乏危机管理意识和足够的心理准备，人们就会显得措手不及和极度恐慌，对应对危机极为不利。如2003年春我国“非典”疫情的扩大，除了受卫生技术的制约，政府相关部门及普通民众缺乏危机管理意识是一个重要的原因。
　　2．危机管理法治的缺失。目前我国公共应急立法滞后，无法适应危机管理法制化、规范化、制度化的要求。实践证明，没有完善的公共危机管理的法制，就没有高效的突发事件的政府管理；完善的危机管理法制是政府危机管理系统中最重要的支撑。目前，我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，如应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》，应对公共卫生危机的《传染病防治法》、《突发性公共卫生事件应急条例》等。但这些法律仅涉及一部分领域或仅仅针对单一领域和行业。因此，出台一部准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的全国统一的《紧急状态法》，显得尤为重要和紧迫。
　　3．现行行政管理体制存在弊端。我国现行的行政管理体制条块分割比较明显，危机管理职能由不同的政府部门承担，相互之间的整体联动机制不健全，危机管理的资源无法有效整合利用，在综合性的危机面前合力较差，整体上没有形成相互协调、分工合作的格局。一旦危机爆发，各个部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对危机和解决危机的协调机构；缺乏专业技术人员和应急运行规则，跨部门协调能力不足。每当危机发生后，便临时成立工作小组应付危机。这种临时工作小组存在明显的不足，如不具有连续性，危机处理后经验不能够有效的保留；每次都需要大量的时间与相关的部门进行协调；没有一个有效的危机处理计划与危机处
理操作方案。
　　4．危机管理绩效评估体系不完善。危机管理绩效评估是危机管理的最后一个环节，它的主要目的是完善危机管理制度，提高组织对危机的应急能力和恢复力，防止同类危机的再次发生。但在我国现行的绩效考核体制下，对于领导干部的绩效考评，过多的是依赖于一些单纯的经济指标，而忽视了一些综合性社会指标。因而，我们的激励机制和惩罚机制难免存在错位问题，常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象，往往是直接引起危机者受到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙。这也使得我们的一些领导干部面对危机时，首先想到的是如何隐满事实“捂盖子”，而不是如何在最快的时间内解决危机，挽回损失。地方政府对一些突发性危机事件的处理，充分暴露了我国危机管理绩效考核体系中存在很多缺陷。

　　三、完善政府危机管理体系，构建和谐社会
　　和谐社会一定是稳定的，而稳定的社会不一定和谐。要消除种种不和谐因素，就必须全面提高政府的危机管理能力。因此，可以说提高政府的危机管理能力是构建和谐社会的关键之一，也可以说是构建和谐社会的有效途径之一。建立旨在保护国家安全、社会稳定、反应迅速、应对有效的危机管理系统是非常必要的，有效的危机管理需要建立一个全面的危机管理体系。
　　1．树立并强化危机管理意识。所谓公共危机意识是对危机产生的根源、成因、危害以及预防、控制、消除危机的应对机制等方面，必须从社会发展与稳定和国家政权生死存亡的高度给予认识和关注。危机意识是危机预警的起点，应大力开展全民危机管理意识教育和对政府工作人员培训，从而增强全社会特别是政府工作人员的危机管理意识和技能。通过主要传媒向民众进行危机管理知识和技能传播教育，把应对各种突发事件的基本知识作为素质教育的一部分，对政府工作人员的培训，应从思想和实践两个方面来加强政府官员的危机意识。一方面，各级政府对其工作人员进行危机教育，让他们了解危机的特征、危机爆发的规律和危机巨大的危害性等相关知识，从而培养其危机意识和防范意识。另一方面，定期进行一些危机演习，让工作人员参与到实际行动过程中去，真正感受危机的破坏力和处理好危机的重要性，进一步提高他们防范危机的警惕性。
　　2．加强政府危机管理的法制建设。政府的危机管理同样要体现依法治国、依法行政的指导思想，在法律框架下进行危机管理。我国虽然已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律、法规，但这些立法多为单行法，法律的部门特征明显，不利于跨部门的合作和全国的总动员。由于这方面的法律缺失，在处理危机的过程中，难免出现一些违背法治、侵犯公民权利的现象。因此，应将政府危机管理纳入法治化轨道，确保危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。首先，要借鉴西方国家的先进经验，制定一部统一的《紧急状态制度法》。如俄罗斯的《俄罗斯联邦紧急状态法》，美国的《国家紧急状态法》等。其次，要在宪法中对危机状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府紧急管理权等作出规定。再次，加强对执法机构的权威性审查，使整个危机管理工作都处于法律框架中，依法指挥、协调、运作和管理。
　　3．建立和完善常设性专门机构和组织体系。目前，我国的政府危机管理体系主要是依赖于各级政府现有的行政机构，至多是针对一些专门事件成立非常设性机构，缺乏专业人员和应急动作规则，重救轻防，跨部门协调能力不足。权威的危机管理组织系统是保证统一指挥、果断决策和迅速采取行动的前提，直接关系到危机管理的成败。这方面我们应该借鉴美、日、欧等国家的管理经验，设立一个常设性的危机管理机构，明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，加强他们的协调和沟通。危机发生时要以最快的速度设立危机控制中心，调集训练有素的专业人员，配备必要的危机处理设备工具，以便迅速调查危机产生的原因及影响程度，全面实施危机控制和管理计划。危机管理组织体系应在中央政府的统一领导下，整合到各级政府和各个部门的职能体系中去，从而把危机管理的预警体系、信息体系、决策体系、指挥体系、救助体系、评估体系综合起来，实现各个系统之间的协调，建设一个前后衔接、功能齐全、综合配套、运转灵活的危机管理体系。
　　4．组建危机救援的专业队伍，增强社区的危机自救能力。危机救援是一项技术性很强、危险性很大、时间要求紧迫的工作，应该由经过专门训练、各种装备精良、行动迅速的专业人员来完成，以提高危机救援的效率。我国现在还没有专门的专业救援队伍，危机救援工作大多由军队、警察承担，他们应付一般的救援工作是非常有效率的，但对一些特殊的危机救援就显得力不从心。根据我国公共危机管理的实际需要，提高政府的危机救援能力，应该研究组建危机救援的专业队伍。另外，提高社区的危机自救能力是政府实施危机管理的一项重要内容和职责。从目前我国社区的发展情况和管理模式看，我们可以从以下方面着手：(1)政府帮助社区成立志愿者危机救援队，为其提供专业培训和必要的救援物品；(2)加强社区在危机教育、技能培训、政策宣传、知识传播、心理抚慰等方面的功能，以提高公众的危机意识；(3)支持社区开展危机的模拟演习，提高公众的危机自救能力。
　　5．加强政府危机管理的多边合作和国际合作。政府是应对危机的主要力量，但是仅靠政府的力量应对危机存在很大的局限。因此，有效的危机管理应该在政府主导的基础上，调动和整合全社会力量和资源共同应对危机。在全球化的时代，一个国家或地区出现的危机，不可避免地会产生国际性的影响。国际危机国内化、国内危机国际化的情况将越来越多，有效地预警和解决危机均有赖于国际合作的加强。政府在进行国际合作时应注重以下几个方面：首先，加强与各国在危机管理研究方面的交流，相互学习，彼此借鉴；其次，加强与各国间及与国际组织间在危机管理方面的合作互助、资源共享，包括人力、物资、知识等；最后，加强在环境保护、打击恐怖主义、金融犯罪、毒品、地区安全方面的合作，从源头上消除、遏制危机。
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