行政改革政府仿企业化.docx
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1、行政改革政府仿企业化20世纪80年代以来,传统的行政模式面临越来越多的压力和批评,当代西方的公共行政理念与治道变迁肇始于此。这一变迁过程至今仍在行进之中,与此相伴的则是波及世界各国的行政改革浪潮。现实的变革要有理论的引导,当代新公共管理理论中出现了一股思潮,那就是:以企业精神改革政府或称“政府仿企业化”。政府仿企业化是一种崭新的有关行政体制改革的思考,对于解决行政体制中的一些弊端不乏新的思路,当前,我国正处于行政体制改革的深入阶段,重新思考政府仿企业化理论就显得十分有必要了。一、传统行政模式的危机与政府仿企业化理论及其实践传统的行政模式可以追溯到1854年英国的诺斯科特屈威廉报告,它奠定了英国
2、的现代文官制度,而后马克思韦伯的官僚组织理论和伍德罗威尔逊的政治行政两分法这一传统模式提供了理论基础。这一模式发韧于19世纪形成于20世纪20年代并一直延续到80年代,基本可以归结为一种政治领导或控制之下的行政,严格的官僚组织体制和政治行政相对分离是其两大主要特征。1穷则变,危机是变革的先导或前奏,传统行政模式的危机表现为其不适应性,而这种不适应性的来源则是时代的变革造成的。政府仿企业化理论的倡导者认为:传统的官僚组织体制是工业化时代的产物,适合工业化时代的需要并在当时推动了西方发达国家的工业化进程;以这种官僚制为基础的行政体制有六大特征,即法制化、层级制、公私分开、专业化、职业化和规律性2;
3、具有这些特征的传统行政体制基本上适合于传统的工业技术基础和相对稳定的社会结构。随着人类社会向知识经济时代的过渡,原来与工业时代相适应的政府体制与这个新的环境之间的关联内容及方式发生了变化;传统的行政理念及范式面临变革或转换的需要。政府仿企业化理论就是试图应答如何转换行政范式的行政改革理论中的一种。政府仿企业化的倡导者一般是从以下两个角度来论证其合理性的:其一,政府必须以变革来回应知识经济时代的几大特征:如全球化、信息技术等。在一个日趋全球化和充满竞争的时代,政府作用在提升国家比较优势中是一个重要因素,“公共部门的服务质量与国家的经济表现之间有一种联系。”3政府在促进经济发展中必须正确处理政府与
4、市场、政府与社会等的关系,由此导致各国政府在行政改革方向中的某些趋同,这也从一个侧面说明了适应于工业时代的传统行政模式难以提供适应变革时代所需的政府能力。信息技术的发展及应用改变了传统的官僚组织等级制的形式,组织结构开始由垂直向平行发展;同时也改变了政府与社会及大众的沟通方式,电子政府应运而生。其二,企业也同样面临着适应知识经济时代的问题。奥斯本和盖布勒指出:美国的企业花了大量时间,进行了一系列革命性的变革:下放权力、扁平机构、强调质量、接近顾客4。与政府相比较,企业在对知识经济时代的适应能力上表现出众;而政府很难象企业一样站在变革队伍的前列,因此,在为生存或竞争而进行的巨大变革中的企业就值得
5、政府模仿。至于政府仿企业化的内容,从西方国家行政改革的实践中可见一斑。克里斯托夫波里特在西方五国公共行政管理改革的轨道与模式比较中对英国、荷兰、丹麦、芬兰和新西兰五国行政改革的内容作了归纳,认为可以从以下几个方面进行考察:私有化或公司化、采用市场机制的情况、分权、产出导向、传统性重构。同时他还认为,在行政改革中,威斯敏斯特国家采用是“最小化模式”,北欧国家采用的是“现代化模式”,较少采用“私有化方式”5。另外,国内有些学者从模仿企业理念和企业运作机制方面对政府仿企业化的内容作了归纳和区分6。二、政府仿企业化在当代中国行政改革中的定位行政体制改革在当代中国经济体制改革和政治体制改革中占有重要的战
6、略地位。行政体制改革是政治体制改革的一部分,并具有相对的独立性。从中国自1978年以来的改革实践来看,中国采取了经济体制改革行政体制改革政治体制改革适度分离的、又相互配套的发展模式,同时兼顾经济发展与政治稳定。因此,有些学者认为,行政改革处于经济体制改革和政治体制改革结合部的地位,是经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口。那么,政府仿企业化理论对于当前的行政体制改革有什么意义呢?长久以来,我们倾向于用精简、高效、统一、廉洁、民主、法治等来描述行政体制改革的目标。但是,这些目标之间的逻辑关系并非总是一致,其中民主与效率的张力尤为明显7。列维认为,政治现代化实际上是集权化与民主化的综合,其实质是
7、为了达成效率与民主的统一。根据这一思想,有的学者认为,政治现代化应以政治体制改革来追求民主,而行政体制改革则应以效率为核心目标或价值8。从结构功能主义的角度看,行政改革不外乎包括行政职能合理化及行政结构合理化。应对于现行行政体制的功能和结构,行政职能合理化是通过政府行政职能转变实现的;而行政结构的合理化则借助于行政机构改革。一般说来政府行政职能转变又引导机构改革,二者相辅相成。上文探讨了行政改革在当代中国三大改革中的地位,那么政府仿企业化思路又如何在行政改革中定位呢?第一,政府仿企业化是一种值得探索的行政体制改革的新思路和新途径,也就是说,政府仿企业化首先是行政体制改革的一个内容层次或方式手段
8、。第二,政府仿企业化思路应对于行政职能合理化当中的操作职能层面意义上的优化。即只有当我们可以将政府视为一种应对操作系统之时,政府仿企业化的思路才是比较有意义的。我们采取这样一种视角,既是有意义的又是有条件的。一个最简单的例子可以说明这一点:我们将美国或德国政府称之为应对操作系统就比将中国政府称之为应对操作系统,在现实条件中要合适的多9不过这不是说中国政府不是一种操作系统,或没有这种操作职能,而是对于任何政府,特别是发展中国家或曰后现代国家政府更应从另两个视角来审视政府职能即发展视角和维持视角。因此,也更应该强调另两个层面意义上的政府职能,即发展职能和维持职能。于发展中国家而言,发展职能最明显的
9、体现就是促进现代化;而维持职能一般是指人们较为熟悉的政府四大职能。作为一种应对操作系统,企业是极具效率和活力的,值得政府仿效。然而企业本身的发展活动和维持活动,与政府的发展职能和维持职能相比,二者的不同是明显的,在这个意义上,政府是政府,企业是企业。第三,政府仿企业化是行政机构改革的一部分,然而不是全部,也不是核心。结构与功能紧密相连,上文提到如果将政府视为一种典型的应对操作系统,仿企业化思路是比较有意义的。但是可以在多大程度上作如是政府观,是受一定条件制约的。也就是说,如果从操作职能层面意义上看,操作职能藉以实现的结构或机构形式的变革对于仿企业化思路是比较有亲和力的;而从政府发展职能和维持职
10、能层面意义上讲,体现发展职能和维持职能的政府机构或结构形式的变革思路客观上与仿企业化改革思路的相容性则比较有限。并且于后现代国家而言,政府的发展职能和维持职能基于后现代国家本身的特征,显得尤为迫切和重要,并具有特殊性,这就要求在对后现代国家的政府作应对操作系统观的同时,更要强调和突出其发展视角和维持视角上的政府职能及其职能实现的结构形式,这不是单纯的仿企业化思路可以解决的。由此可见,政府仿企业化是行政改革的一种思路和途径,本身构成行政改革内容的一部分。它作为服务于政府职能合理化和结构合理化的一种手段,不能涵盖行政改革的全部内涵,也不是行政改革唯一手段或全部手段,于后现代国家的政府改革而言,更是
11、如此。三、政府仿企业化思路阐释方式的新思考很多学者在谈到政府仿企业化问题之时,其思路往往是由企业而及政府,也就是说,他们的思维过程是:企业为何表现如此出众充满生机、活力和效率?而政府何以效率低下,官僚成风,充斥着腐败、无能?企业的效率能否通过政府模仿企业而复制到政府身上?应当说这是我们发现问题并引起兴趣的常见思维方式,这种思维方式有自己的意义和价值,但也有缺陷。本文着重简述另一种思路,即由政府而及企业的思路。这种思维方式建立在对政府本身特征分析的基础之上,以政府为中心吸取企业某些优势为我所用,实现政府改革本身的“内源发展”。上文提及,作为一种操作应对系统的政府,在行政改革中适当采取“仿企业化”
12、思路,是比较有意义的。下文将分析在这一意义上,政府在哪些方面可以仿效和借鉴企业的优势。政府结构与企业结构的比较分析。以中国为例,胡伟在政府过程一书中认为:政府结构可以分为三个层次11。首先,是宪政体制结构层面:人大制度,*领导体制,政党制度,以及中央与地方政府关系体制构成了当代中国政府结构的宪政框架。相应的,市场经济体制作为当代企业运作的基本框架,给了企业一个相当独立、宽松的条件,也因此企业必须完全对自己负责。宪政体制及其变革属于政治体制的范畴,在这一层面上,是“仿企业化”思路所效力不及的。其次,是体制化结构层面:胡伟认为政府在当代中国应涵盖中国*、人大、人民政府、法院、检察院、军队等全部履行
13、社会公共权力的组织机构。显然这是一种大政府的概念,不适合于本文分析。那么就狭义的政府即中央、地方各级行政机关而言,“政府仿企业化”的一个基本内容就是政府结构形式仿效企业组织机制,进行政府结构的再设计。在西方发达国家行政改革中,广泛采用了分权、私有化或公司及政府结构的传统性重构等,都属于这一层面上的仿企业化。值得一提的是,有些学者认为,与中央政府相比,地方政府尤其是基层政府更适于仿企业化12。笔者赞同这一观点。因为与中央政府相比,地方政府在更大程度上可以被视作一种操作应对系统,而中央政府同时还必须时时体现出其发展职能和维持职能。再次是人格化结构层面:在这一层面,政府仿企业化可能有更大的空间,因为
14、就人力资源管理而言,政府和企业有理由被视为一种操作应对系统,企业组织和政府组织的人力资源管理是有相通之处的,政府中的人力资源一般可以分为领导者权力精英一般公务员,这与企业人力资源存在一种对应关系。第一,政府领袖或领导者与企业领导人被要求具有的素质越来越具有相似性。政府领导者越来越被要求具有“企业家”精神,而企业领导人则被要求具有领袖气质。西班牙经济学家何赛B特赛罗则倾向于未来新经济企业“同样也更需要政治”,比如“在越来越复杂的环境中组织未来的能力”13。所谓的“以企业家精神改造政府”,很大程度上更直接更集中地体现在政府领导者被要求部分地具有企业家特质这一事实上。第二,政府权力精英和企业人才结构
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