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制度建设与社会主义政治文明

　　【内容提要】制度建设是政治文明建设的重要内容，建设社会主义政治文明，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，要着重加强制度建议，实现社会主义民主政治的制度化，规范化和程序化。为此，必须在政治体制改革中大力推进体制创新。
　　突出强调政治文明，把“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”作为全面建设小康社会的重要目标，是党的十六大报告的一个重要的理论创新点。江泽民同志在论述社会主义政治文明是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的同时，指出要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。从而把社会主义政治文明的基本内容与实现途径结合起来，确立了中国社会主义民主政治建设的基本框架。因此探讨制度建设与社会主义政治文明的关系具有重要的现实意义。
　　一、建设社会主义政治文明要着重加强制度建设
　　(一)制度建设是政治文明建设的重要内容。政治文明是指人们政治生活的进步状态，是指人类政治实践所形成的积极成果。由于政治文明概念的丰富性和复杂性，关于政治文明的内涵，学术界有各种不同的观点，但是，政治法律制度作为政治文明的重要要素和发展水平的具体体现，则是人们的共识。正如有论者所说的那样：“政治文明的性质和发展水平的具体体现，就是政治理念指导下的政治制度的设置和管理(统治)方法的运用。”(注：王惠岩：《建设社会主义文明》，《文史哲》2002年第6期。)有论者甚至认为“政治制度是政治文明的核心，政治体制是政治文明的结构形态，它们构成政治文明的主要内容”。(注：严昭柱：《社会主义政治文明的提出及意义》，《政治学研究》2002年第4期。)一般说来，政治文明的基本内容，主要由民主和法治两方面的文明构成，其核心内容是民主政治。民主“既有基本的含义，又有扩展和延伸的含义，但作为人民权利和国家制度的民主是它的基本含义”。(注：李铁映：《关于民主理论的几个问题》，《中国社会科学》2001年第1期。)民主不仅仅是一种价值、一种原则，也不仅仅是一种工作作风和方法，它更主要是一种制度。现代民主正是通过一系列的制度设计、制度安排和制度创新来保证其实现的。民主又是与法治有机统一，不可分割的。制度建设包括政治制度本身的建设和法律制度的建设。法制是民主政治的重要保障条件，它规定民主政治的原则，确认公民享有的权利，规范社会政治成员的政治行为。历史经验表明，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。”(注：《邓小平文选》第2卷人民出版社，1994年版146页。)因此，法制建设是制度建设的题之应有之义。
　　制度建设是政治文明建设的重要内容，也是由制度的内在属性及其作用决定的。政治制度“是在特定社会中，统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和。”是“政治主体活动的规范和框架，是一个政治体系得以运行的机制。”(注：胡伟：《论政治》，江西人民出版社1996年12月版，第133页。)它是政治主体关系的稳定模式和政治行为的定型化，包括以下几个层次：其一，它是根本政治制度，体现社会政治文明的性质和价值原则，规定一定社会政治权力的主体归属，反映整个社会的性质；其二，根本政治制度的具体体现即政治体制，它是政治制度形之于外的结构形式和运行机制，是管理政治事务的规范体系，为政治文明建设提供组织形式和运行机制；其三，一系列具体的行为规范。政治制度具有权威性和强制力，反映多数人的意志，一经建立对一定体系内的所有成员都发生效力；同时制度具有相对稳定性和长期性，不因个人的改变而改变，不因个人注意力和看法的改变而改变。在政治文明的建设中，制度起根本的支撑作用，是政治原则、政治思想转化为政治行为的载体，失去政治制度的依托，政治文明的建设将失去保障，同时，政治制度蕴含的价值导向，又进一步引导政治的发展。因此，任何一个社会的政治文明建设，都应致力于制度建设，只有在制度的支撑下，政治文明才能健康有序地发展。
　　(二)保证党和国家的长治久安，制度建设是最根本的。制度建设对于社会主义政治文明建设的重要性，不仅仅是理论上的概括，也是社会主义政治文明建设历史经验的总结和提炼。建国后一段时期，我国社会主义政治文明建设曾出现失误和曲折，甚至发生“文化大革命”这样全局性的错误，与党和国家在一些具体制度上的弊端是有密切关系的。邓小平同志指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好制度的影响，以至于对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”(注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。)江泽民同志针对党内作风方面存在的问题，指出：“解决这个问题，需要多方面的努力，其中很重要的一条就是要加强制度建设。保证党和国家的长治久安，制度建设是最根本的。”(注：《人民日报》2001年11月12日。)
　　(三)加强制度建设是新形势新任务下建设社会主义政治文明的现实选择。改革开放以来，社会主义市场经济体制的建设，对我国的社会经济政治文化发展产生了深刻的影响，社会经济成份，组织活动形式，工作就业方式、物质利益关系和收入分配等愈来愈多样化，对我国的社会主义民主政治建设提出了新的要求；随着对外开放的扩大，中国加入WTO，中国进一步融入世界，使我国的制度建设尤其是行政管理体制面临着重大的挑战。同时，正如十六大报告所指出的：“一些党员干部的形式主义、官僚主义作风和弄虚作假、铺张浪费行为为相当严重，有些腐败现象仍然突出，党的领导方式和执政方式与新形势新任务的要求还不完全适应。”因此，适应市场经济的要求，回应对外开放的挑战，解决党和国家政治生活中存在的一些突出问题，都要求我们要着重加强制度建设，尤其是基本政治制度和具体制度的发展与完善。
　　二、在党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一中加强制度建设
　　社会主义政治文明包含丰富的内容，而最根本的是把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这是社会主义政治文明建设的基本内容，也是社会主义政治文明建设最根本的特征。加强制度建设就是要围绕这一基本内容进行，发挥社会主义制度的优越性。邓小平同志曾指出：“我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢?这种方法虽然不全面，但是我们不能因此而不重视。”(注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。)党的十六大报告阐述的制度建设的主要内容主要是围绕党的领导、人民当家作主和依法治国而展开的，一些具体的制度包括改革和完善决策机制、深化行政管理体制、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革，加强对权力的制约和监督等，则是其内容的具体体现。
　　首先，改革和完善党的领导方式和执政方式是制度建设的关键。中国共产党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”(注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第269页。)“问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导。”(注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第342页。)中国共产党对国家和社会的领导，主要是通过执政的方式来实现的。改革和完善党的领导方式和执政方式对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。因此，加强制度建设，关键是改革和完善党的领导方式和执政方式。从领导方式这一层面上讲，首先应明确党的领导的基本内涵，这就是党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导。同时，通过制度安排，规范党的领导体制，这既是党的建设本身的问题，也是党如何对国家和社会领导的问题。要通过一系列制度安排，进一步改革和完善党的工作机构和工作机制，把制度建设贯穿于党的政治建设、思想建设和组织建设中，把党的先进性转化成人民群众衷心拥护的政治权威，从而实现党的意志与人民意志的统一。同时，相应改革和完善决策制度、干部人事制度、监督制度。从执政这一层面上讲，要进一步规范党政关系，这就是按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，既发挥党的领导核心作用，又能更好地发挥其他政治组织的传动装置作用。在改革和完善党的领导方式和执政方式的过程中实现党的组织与政权组织及其他政治组织关系的制度化。
　　其次，改革和完善社会主义民主制度是制度建设的根本内容。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，中国共产党执政的实质就是领导和支持人民当家作主；依法治国的主体是人民；宪法和法律体现的是人民的意志。党的领导，人民当家作主和依法治国的统一，最终是为了实现广大人民群众的根本利益。因此，改善和完善社会主义民主制度是制度建设的根本内容。只有健全民主制度，才能为人民当家作主，提供实现形式，才能使人民日益扩大的政治参与纳入有序的轨道，为此，必须坚持人民代表大会制度这一根本政治制度，同时完善人民代表大会的各项具体制度，在人民代表大会及其常委会的职能上，立法和决策上，在优化人大常委会组成人员上，进一步做出制度安排。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度是我国的基本政治制度，对于巩固和发展最广泛的爱国统一战线和拥护祖国统一，民族团结和社会稳定，对于促进社会经济发展和社会全面进步，有着不可替代的作用，同样必须坚持和完善。扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作。要健全基层自治制度和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对于干部实现监督。
　　再次，依法治国是与制度建设紧密结合、不可分割的整体。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化和法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。政治文明以政治制度为支撑，而政治制度以法律为保障。推进依法治国，必须加强社会主义法制建设，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。首先，要加强立法制度建设，形成中国特色的社会主义法律体系，这是依法治国的依据。同时，又要相应地推进司法体制改革，切实加强执法制度建设，维护法律的尊严。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，党领导人民制定宪法和法律，又必须在宪法和法律范围内活动，不能有超越宪法和法律的特权，党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。
　　三、在政治体制改革中大力推进体制创新
　　第一，政治体制改革是社会主义民主政治建设的重要途径。政治发展的过程是一个制度建设的过程和制度创新的过程，在当今中国，以坚持四项基本原则为前提，积极稳妥地推进政治体制改革，是发展社会主义民主政治的重要途径。社会主义民主政治作为一种新型的民主制度，是一个在实践中不断改革和完善的过程，要真正实现社会主义民主，必须不断进行政治体制改革。我国已确立了人民当家作主的新型政治制度，包括人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度，它们构成我国的根本政治制度和基本政治制度，这是中国革命和建设经验的总结，这些制度在我国政治生活中发挥了和正发挥着积极的作用，必须毫不动摇的坚持。同时，我们又要看到，随着社会主义事业的发展，社会主义民主政治建设同改革开放和现代化建设的要求相比，客观上仍然存在着不适应，还有许多不成熟、不完善的地方。党和国家现行的具体领导制度、组织形式和工作方式还存在一些缺陷。民主制度与发展民主的要求，立法、执法、监督与依法治国、建设社会主义法治国家的要求，执政党的领导方式和执政方式与新形势新任务的要求，行政管理体制改革与完善社会主义市场经济的要求，监督制度、权力运行机制与反腐败的要求等，还不完全适应。因此，为了克服现行体制弊端，促进社会经济事业的发展，保证党和国家的长治久安，必须继续积极稳妥地推进政治体制改革。
　　第二，政治体制改革是一个体制创新的过程。政治体制改革是在坚持社会主义基本制度前提下进行的，是对原有体制的弊端进行革除，因而是社会主义制度的自我完善和发展，而“社会主义制度的自我完善和发展，说到底是一个体制创新的问题。”(注：江泽民：《论“三个代表”》中央文献出版社第66页，2001年8月版。)只有不断创新，才能不断增强党的国家活力，才能不断适应日益变化的新形势新任务。十六大报告指出：创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。完善社会主义民主政治各方面的制度，是新形势新任务下的一个重要课题，要求我们以与时俱进的精神对待政治制度的建设，在体现时代性、把握规律性的基础上，富于创造性，在政治体制改革的过程中，积极创造条件，不断探索和丰富人民当家作主的形式。体制创新无疑要从中国国情出发，遵循政治文明发展的基本规律，而更重要的是要研究新情况，解决新问题。江泽民同志指出：“全党同志要不断总结和探索有利于提高领导水平和执政能力，提高拒腐防变和抵御风险能力的新办法新制度。……党和国家的领导制度，经济、文化、科技、社会等各方面的管理制度，党内教育、管理、监督的制度，都需要根据新的形势加以完善”。(注：《人民日报》2001年11月12日。)为此，在政治建设和政治体制改革的过程中，要做到
　　首先，在总结自己实践经验的基础上，丰富人民当家作主的形式。政治文明的发展有其自身的规律，其深刻的根源在社会主义经济文化发展的要求。改革开放以来，我国社会主义现代化建设取得伟大成就，为社会主义政治文明建设奠定坚实的基础和物质文化条件，政治文明建设取得显着的成效，党和国家获得和积累了丰富的政治文明建设的经验，尤其是对于如何处理改革、发展和稳定之间的关系积累了丰富的经验，这是我们在政治文明建设上有所创新、有所发展的重要基础。我们必须在总结自己的实践经验的基础上，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。其中，政治参与是我国人民直接管理国家事务，实现政治权利的重要标志和实践途径。政治参与主要有政治选举、政治结社和政治意志表达等，我国人民政治参与不仅影响政府决策，而且参与国家管理。政治参与与政治制度化有着极大的关系，它要求在选举制度、决策体制、监督体制等方面不断地完善，从而把日益扩大的政治参与纳入法治的轨道。在我国社会主义政治建设实践中，人民群众的创造，人民群众建设民主政治的生动实践，是体制创新不竭的源泉。
　　其次，借鉴人类政治文明的有益成果。社会主义政治文明建设不能脱离世界政治文明发展的大道，而应当借鉴世界各国政治文明发展的有益成果。邓小平指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会生产规律的先进经营方式、管理方式”(注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第373页。)这样“我们的制度就一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”(注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第337页。)
　　我国的政治建设和政治体制改革无疑应从中国的国情出发，决不能照搬西方的政治制度模式。但是西方政治制度中的一些具体制度，作为资本主义政治制度的实现方式和运作方式，可以为我们所用。因为政治体制与根本政治制度是两个不同的概念，政治体制的核心在于权力的运作与控制，相对于根本制度来说，政治体制的重点不在于权力归谁所有，而在于解决权力归谁所有以后，权力的运作与控制。因此，对于民主制度中的某些具体制度是没有姓社姓资区分的。实际上，我国政治体制改革中某些制度的改革或建设，借鉴了发达国家的一些做法，如国家公务员制度，行政体制改革等。实行依法治国，西方国家法治建设的一些经验和做法，也应当为我们所借鉴的。毛泽东说过斯大林严重破坏法制，这种情况在英美等西方国家不可能发生。所以借鉴人类政治文明的有关成果无疑是体制创新的重要途径。需要指出的是，吸收人类政治文明的有益成果是在有所鉴别、有所扬弃的基础上的，决不是简单的照搬照抄，其目的是为了社会主义体制创新和发展，更好地服务于社会主义政治文明建设。