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推进省管县财政管理方式的几点思考
【摘要】 省管县财政管理方式改革是政府经济管理方式的创新之举，其目标是壮大县域经济。在加快推进这种财政管理方式时，要以有利于区域经济特别是县域经济协调发展为基本点，要着眼于管理效能的提高，体制机制的建立和创新，并且要因地制宜，而不是简单的变化管理形式，更不能搞“一刀切”。
　　【关键词】 推进 省管县 财政管理 方式
　　一、引言
　　近年来，县乡财政困难及其所引发的诸如地方财政风险、农村公共产品供给不足等问题对我国的经济安全与社会稳定所产生的严重影响，已经成为中央政府关注的焦点问题之一。关于省直管县的讨论和探索也开始从幕后走向前台。今年，温家宝总理首次在政府工作报告中专门明确指出，要“推进省直管县财政管理方式改革”。事实上，自2002年以来，浙江、湖北、河南、山东、福建筹省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予给县一级，并在财政体制上实行“县财省管”。但是应该站在一个什么样高度去看待省管县财政管理方式，又该如何因地制宜地进一步推进这项管理方式并无统一认识，本文试图就此作一点探讨。
　　二、推进省管县财政体制管理方式的政策目标是壮大县域经济
　　一种制度的创新一定要顺应生产力发展的内在要求，因此，财政管理制度的创新必须体现社会主义市场经济的基本性质和基本原则，既要建立鼓励公平竞争的市场经济秩序，又要建立着眼于解决市场失灵的公共资源配置问题。作为体现中国农业特点的县域经济，在这两个方面都承受着巨大负荷。因此，壮大县域经济才是推进省管县财政管理方式改革的出发点和落脚点。
　　1、县域经济是一个国家经济发展的重要基础和支撑力量
　　县域经济在国民经济中具有基础地位，其发展的状况与民生问题关系极大。根据国家统计局数据，截至2006年底，我国列入县域经济统计范围的有2072个行政单位，全部县域单位人口总数超过亿，约占全国总人口的73%，县域国土面积超过全国的90%；地方财政一般预算收入为4734亿元，比上年增长%，约占全国的1/4；城镇固定资产投资36656亿元，比上年增长%，约占全国的40%；规模以上工业总产值133239亿元，比上年增长%，约占全国的42%。县域经济的GDP约占全国GDP的60%，全社会商品零售总额、实际利用外资等指标都占全国的1/3左右。2002—2005年，全国县域人均GDP占当年全国平均数的比重不断提高，分别是71%、%、%、%。
　　2、县域经济的发展程度如何，直接决定我国和谐社会和小康社会建设的进程
　　古人云“郡县治，天下安”，“郡县富，天下富”。温家宝总理在2008年和2009年两年的中央政府工作报告中，都明确提出了要“增强县域经济实力”和“壮大县域经济”，足见县域经济的发展壮大对国民经济的重要性。在工业化和城市化快速发展的今天，我国广大农村的发展速度却比较缓慢，在城乡居民收入和消费水平、社会事业发展、基础设施和城镇建设面貌、财政支出、金融信贷、投资方面存在着“六个巨大反差”。由于公共财政的长期缺位，不仅使人民群众在共享改革发展成果上要大打折扣，也加剧了经济运行中的一些突出矛盾和问题。如固定资产投资增速过快，消费长期不足，影响经济增长的稳定性。环境资源压力进一步加大，对可持续发展造成威胁。粮食增产与农村增收难度加大，城乡居民收入差距扩大，城乡区域协调发展任务十分艰巨。以往，由于城市改革和发展的任务极其繁重，县域经济发展的问题还没有真正提到国家战略的层面。随着我国经济的发展，县域经济在构建和谐社会和全面建设小康社会的总体进程中地位越来越重要，如果这个基础不牢，就有可能拖累国家经济发展的速度和质量。
　　3、省管县财政管理方式在壮大县域经济中扮演着十分重要的角色
　　财政收支结构和财政体制政策直接反映着政府施政方向。截止到2006年底，全国28个省份推行了“乡财县管”改革，18个省份推行了“省直管县”改革，这些改革取得的积极成果也是显而易见。
　　一是县级地方财政收入持续增长。据统计，到2006年底，全国财政困难县的总数由791个减少到目前的437个。2003—2005年，湖北省县级地方一般预算收入分别比上年增长%、%和%；县级工商税收分别比上年增长%、%和%。
　　二是调动了县市发展的积极性，促进县域经济快速发展。湖北省实施省直管县财政管理方式后，32个部门先后制定了确定促进县域经济发展的具体措施。在实施激励性财政政策方面，2004—2006年的三年里，县市新增企业所得税等地方留成部分全部返还，仅此一项，2005年的全省县域获得2亿多元。
　　三是财力进一步下移，县乡财政困难状况初步好转。湖北省2004年财政直接向县市各类转移支付56亿元，2005年又增加了10亿元，2005年省对县财力性转移支付比2004年增长了19.%，其中对29个国家、省扶贫开发重点县市的财力性转移支付达到60多亿元，比2004年增长了27.%。
　　四是政策直接贯通到县，政府执行力明显提升。实行新的管理方式后，财政政策从上到下直接到县，减少了中转的环节，避免了信息传递过程中的政策曲解和工作延误。会议直接开到县级，从下到上可直接反映情况，商讨问题，提高财政管理和理财行政的工作效率。湖北省财政厅还建立财政工作联络组制度，县级预算合规性审核制度和财政激励约束制度，上下沟通加强，功能大大增强，保证了中央和省出台的各项政策及时准确落实到位。
　　三、省管县财政管理方式要着眼于效能的提高、机制的建立，而不是简单的形式变化
　　省管县财政管理方式改革本质上是一种政府经济管理方式的创新，不应与行政管理体制形成根本对立。在社会主义市场经济条件下，财政是政府调节经济配置资源，实现政府宏观调控职能的一种分配工具。管理方式的创新与财政体制的变更是有本质区别的。狭义的财政管理体制就是指预算管理体制，它是确定中央政府与地方政府以及地方各级政府之间各级预算管理的职责权限和预算收支范围的一项根本制度。财政体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂的系统，牵扯面十分广泛。但是，财政管理方式则不一样，它只是对管理范围和管理权限在省、市间进行了调整，变过去省管市，再由市管到县，为省直接管理到县。因此，没有必要在诸如宪法等法理上寻求突破，更没有必要将行政管理体制的变更作为一个前提，只需要在政府制度层面上进行政策调整而已，在不改变现行行政管理体制的基础上，力求做到省、市、县三级政府功能作用的最大化。
　　1、以有利于区域经济协调发展为基本点，防止“一刀切”
　　推进省管县财政管理方式要以有利于区域经济协调发展为基本点，因地制宜，不能搞“一刀切”。
　　之所以现阶段要推行省管县财政管理方式，主要是基于市管县体制的部分失灵。我国很多地级市的经济基础是农业，第二、三产业不够发达，很难有力量来帮助县级和乡村的发展。同时，由于市辖区的财政由市统揽，地市一级要直接对中心城市的居民负责，首先要保证市级财政任务的完成，优先解决好城市迫切需要解决的问题，加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，使得越往基层地方政府的财政越是困难。
　　其次，在实践中，我们也发现，有些地级市确实利用中心城市的优势地位起到了辐射作用，带动了县域经济的发展，缩小了城乡差距。比如湖北省襄樊市就对所属县每年都给予一定量的财政补贴。而且，通过几年的实践，我们也看到“省管县”后，省级政府由于管辖范围过大，在强化对县级财政的直管上也很有可能力不从心，从而导致“地级市”和省级这两个上级政府对县的监督和约束力度都被削弱。
　　上述情况表明，省管县财政管理方式改革不能盲目推进，而应以区域经济理论作为指导，把有利于壮大县域经济，并且能够调动各方面的积极性和影响力，促进城乡一体化作为前提，不搞“一刀切”。对于与中心城市联系紧密，资源互补性强，主体功能趋同的县市，可以继续沿袭“市管县”的办法，即将“县”视同为“区”对待，省财政可以将对其他直管县的优惠政策，通过地市一级中心城市落实到县。
　　2、建立体制完善，机制健全的省管县财政管理方式
　　目前，大多数省份的省管县财政管理方式都处于“双轨”运行状态，即省管与市管兼有。比如：湖北省实行的省管县财政管理方式在形式上实现了“三个直接”，即补助直接到县、支付直接到县、结算直接到县。2005年6月湖北省财政厅制定并下发了《省管县财政体制下进一步理顺省市县关系的意见》，文件要求理顺省市县的关系，赋予市级财政必要的管理权限，以充分调动市级财政管理的积极性。要求“除省财政直接对县进行财政预算管理、国库集中收付、各项转移支付及专项资金补助、贷款资金管理外，市财政要加强对县财政收入管理、财政支出管理、财政政策和制度管理、综合性工作管理等”。在实际工作中，部分税收，如烟草行业的税收，还要经过地市一级重新进行分配，并单独由地市财政直接与县市财政结算。这实际上就是“双轨”管理方式，在这种管理模式下，省级财政事实上还是没有将管理的重心移到县财政，以委托身份出现的地市财政不可能主动管理县财政，县财政受到省市财政的双重管理，除行政成本增加外，分配自主权也受到很大制约。这种形式的省管县模式效能自然就会大打折扣。
　　真正意义上的省管县财政管理方式不是一种折衷和权宜之计，而应该在体制上更完善，机制上更健全。
　　一是在立法层面上，要对省管县财政管理方式有一个基本架构的界定，确定起码的原则和规范，约束行政体制对财政管理方式的负面影响。
　　二是建立公开透明、便于操作的省与县市分配政策。比如通过扩大县市分享比重，逐渐减少省对县的专项补助，增强县市财政自我保障能力；通过建立较为规范的省对下转移支付制度，改变县市财政对省财政的过份依赖；彻底取消地市一级对县市的体制结算，保证县级财政预算的统一与完整。
　　三是改革税收管理体制，实行省管县税收管理体制。同时，考虑实行国税、地税合并，这样不仅有利于增强县级财政功能，而且对降低税收征管成本，强化省级财政监管极为有利。
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