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我国县乡两级农业推广体系现状与创新研究172020年4月19日文档仅供参考中国县乡两级农业推广体系现状及创新研究 摘要:中国县乡两级农业推广体系在体制和机制等诸多方面存在不适应。鉴此, 提出政府公益性农业推广体系改革与创新的具体措施为:”创新机构设置、理顺管 理体制;创新机制、提高工作效率;采取有力措施、抓好人才培养、提高综合素质;创 新推广理念,改变服务方式、方法,拓宽服务领域”。以期为中国建立与市场经济 相适应的县、乡农业推广体系提供参考。 改革开放二十多年来,随着中国农业生产力 水平的不断提高和农业产业结构调整的不断优 化,特别是社会主义市场经济体制的确定,农业生 产的高效、持续发展对科学技术、信息技术、生产 资料供应、农产品质量、农业生产者素质的要求愈 来愈高;在以计划经济和短缺经济为特征的条件 下形成的政府农业推广体系,在推广理念、推广内 容、推广方式方法,特别是在机构设置、运行机制、 管理方式、投资渠道等方面,显现出与市场经济体 制下农业生产发展的诸多不适应。因此亟待从理 论和实践方面进行改革创新。 一、中国县乡农业技术推广体系存在的问题 当前中国的县乡农业技术推广体系是在长期 的计划经济体制下形成的,其机构设置、人员的配 备、推广的方式方法等均与当时的经济体制和政 治体制相适应。在市场经济条件下,面对新阶段 农业发展的新任务和新要求,原有的农业技术推 广体系存在的问题就显现出来了。 (一)管理体制与市场经济不适应 与传统计划经济体制相适应,中国形成了”条 块共管,以块为主,按专业行政区划层层设置”的 农业推广体制。随着市场经济的发展,其条块分 割,农业科研、教育、推广相脱节,产前、产中、产后 服务相分离等体制上的弊端日益突出。这种体制 上的弊端导致在农技推广体系组织结构上,机构 林立而力量分散,队伍庞大而人浮于事,不但工作 效率低,而且使财政难以负担,从而直接威胁到推 广体系的生存与发展。 (二)运行机制与市场经济不适应 从中国现行农业技术推广体系的运行机制 看,依然受计划经济体制的影响,主要对上级负 责,自上而下运行。考核推广机构工作的主要指 标是完成上级任务的情况。在人事管理上形成了 论资排辈、终身制; 在分配方式上形成了平均主 义、大锅饭;在评价体制上形成了服务效果与服务 对象的脱离( 作为服务对象的农民不能参与对推 广机构的评价) ,不能从制度上保障推广机构和人 员充分履行职责,不利于调动其内在积极性、创造 性。因此,现行农业技术推广体系与飞速发展的 市场经济不适应。 (三)推广队伍的结构及方式方法与市场经济 不适应 当前中国县乡两级农业推广机构比较普遍的 存在着专业结构不合理,非专业技术人员过多、知 识断层与知识老化等问题;在技术推广方式上比 较普遍的沿用一般化的号召,工作不到位,难落 实,很多地方已无法有效地向农民推广最新的 技术。 (四)推广服务功能与市场经济不适应 中国加入世界贸易组织后,农产品的国际竞 争日趋激烈。而现行的县乡农业技术推广机构使 用的还是原始的推广手段,无法及时地向农民提 供信息,难以向农民传授保证农产品安全的技术, 致使中国的农产品市场竞争力不强,出口、流通受 阻,农业的外向度难以扩张。 (五)资金投入不足、设施落后与市场经济不 适应 由于缺乏资金,很多基层农技推广机构的服 务设施是20世纪六七十年代购置或兴建的,即使 是20世纪80年代后期建设的县级推广中心,也 因资金投入不足、配套不够、设施老化、设备过时 而服务功能下降。因此,难以满足农业和农村经 济发展新形势的需要。 由于以上诸多方面的不适应,县、乡(镇)农业 推广机构的职能作用被削弱或得不到充分发挥。 因此,中国现行的推广体系必须进行改革与创新。 二、中国县乡农业技术推广体系创新的基本 思路 借鉴国内外经验,围绕”转变推广理念、明确 职能定位、理顺政事关系”这一关键性问题, 经过 体制创新、政策引导和资金扶持等措施的综合运 用,在已有工作的基础上,广泛动员各方力量,合 理配置各种资源,建立起以政府服务为主导,以专 业经济技术部门为依托,以集体和合作经济组织 为辅助,国家扶持和市场引导相结合,无偿服务与 有偿服务相结合,综合性服务与专业性服务相结 合,多种经济成分、多渠道、多层次并存的新型基 层农业技术推广服务网络,为发展高效、优质、高 产、生态、安全农业提供全方位的技术支撑。 (1)坚持与社会主义市场经济体制相适应的 原则。(2)坚持局部创新与国家推广体系相衔接 的原则。(3)坚持与当地生态条件、生产力发展水 平相适应的原则。( 4)坚持稳定、灵活、高效相兼 顾的原则。 三、中国县乡农业技术推广体系创新与改革 措施 (一)创新机构设置、理顺管理体制 机构设置不合理、管理体制不顺是影响当前 县乡农业推广机构稳定与发展的最重要因素之 一。为切实保证农业技术推广体系上下贯通、网 络健全, 更好地发挥县、乡农业技术推广机构的 职能作用, 必须创新机构设置,打破当前依附行 政体制设置的单一格局,整合社会资源,优化职能 分工,理顺县、乡农业推广机构管理体制,建立合 理的网络化的农业技术推广体系。 1. 县级设立农业综合机构。将县农业、林业、 农机、畜牧、水产等职能合并,组建县农业综合服 务机构,下设:行政管理、农业综合服务中心、农业 执法部门、经营服务等四个部门。四个部门中,行 政管理部门和行政执法部门纳入公务员系列管 理;综合服务中心属公益性事业单位,由各县财政 全额拨款,其服务设备及日常服务纳入县财政预 算;经营性综合服务部门属事业单位,但采取企业 化管理,职工的工资待遇等与经营的绩效挂钩,自 收自支。 2. 按经济区建立农业推广区域站。按经济区 建农业推广区域站,实现事、企分离和减员增效。 分析造成当前乡镇级推广组织窘况的最根本原因 是按行政区划乡乡设站,导致技术力量分散,推广 效果不高。改革的重点是冲破行政区划的限制, 打破乡乡设站的格局,结合县农业结构调整,以县 内经济发展区域、优势主导产业、特色骨干产品和 重点小城镇为依托,重新设立农技推广区域站,以 增大农业技术推广站的规模,提高其服务能力。 转变原各乡镇站的职能及人员身份,以达到优化 队伍精简机构、减员增效的目的。 (二)创新管理机制、提高工作效率 首先,建立科学的人事管理机制。实行用人 制度改革,全面推行全员聘用制,实现由身份管理 向岗位管理转变,建立岗位目标责任制,以岗定 人。其次,建立科学合理的考评制度。建立以服 务对象为主体、以在一线推广业绩为主要内容和 当地政府领导、上级业务主管部门、本单位职工共 同参与的考核评价体系。对参与竞争上岗的人员 可根据其工作性质职能进行多层次、全面考核评 价。再次,创新分配机制。打破分配上干好干坏 一个样的平均主义,实行绩效挂钩,除基本工资 外,其余部分按贡献大小业绩大小适当拉开档次。 (三)创新推广理念,改变服务方式、方法,拓 宽服务领域。 首先,要转变观念。将以”技术”为主要形式 的”技术推广”观念转变为以”人”为主的”农业推 广”观念,农业推广职责除了技术的传输外,还应 肩负起培养农民、提高农民文化素质水平的重任。 其次,创新推广服务方式。充分发挥农业推广机 构自身的行业优势、技术优势、信息优势,搞好技 术指导、农民培训等公益性的服务。再次,改进和 提高服务手段,加快现代化手段的应用,重点是网 络技术和多媒体技术的应用。最后,拓宽服务领 域。为适应新形势下农业和农村经济发展的需 求,满足市场经济条件下农民多元化的需要,农业 推广机构必须大力拓展服务领域,提高服务能力, 延伸服务链条。由提供单项的技术指导服务向提 供技术、信息、物资、教育培训、决策咨询等综合服 务延伸,由大宗农作物的技术指导服务向农、林、 牧、副、渔、种、养、加、运、销等各个方面技术指导 服务延伸,由产中服务向产前、产后全程服务延 伸。做到产前引导农民调整,产中指导农民生产, 产后帮助农民销售,参与并促进农业产业化经营。 国内外农业推广体系发展现状 摘要:农业推广体系经过近百年的发展,已逐渐壮大,在资金、体系、职能等方面不断健全完善,在欧美等发达国家, 已形成完善体系,为促进各国农业生产的发展发挥了巨大作用。随着中国市场经济的深入,中国现行农技推广体系 存在诸多不足,亟待革新。 关键词:农业推广;体系;发展;现状 农业现代化必须依靠科学技术,一方面需要大量的农 业科学技术成果,另一方面需要经过农业推广,把先进的 农业技术尽快传播到农民手里,以促使农业科研成果和实 用技术尽快应用于农业生产。基于此,农业推广从上世纪 初始建,并逐步发展完善,经历了一个漫长的体系构建过 程,并随着世界经济的不断发展,农业推广体系也在不断 创新,以适应新形势下农业生产的需要。 1世界农技推广体系的发展现状 农业推广体系(Agricultural Extension System)是农业 推广工作的基础和组织保证。由国家建立农业推广体系 和推广工作走向正规化始于上世纪初,其发展壮大则是在 二战以后。根据联合国粮农组织对全球113个国家中200 个国家级农业推广机构的调查, 19 以前,全世界仅建 立了14个国家级推广机构,占现有国家级推广机构数的 7% ,且主要在英、美和一些发达国家;第二次世界大战以 前,全世界约建国家级推广机构48个,占现有数的20%左 右,主要在一些中等发达程度的国家;二次大战以后,一方 面由于已建的推广组织发挥了巨大的作用,另一方面也由 于一些发达国家的援助,加上一些发展中国家试图经过农 业推广解决粮食短缺问题,便纷纷开始建立推广组织。世 界上约150个国家级推广组织(约80% )都建立于二次世 界大战以后。 根据联合国粮农组织的调查,当前全世界约有农业推 广人员5412 万。其中:非洲约519 万人,亚太地区约39 万人,欧洲115万人,拉丁美洲约313万人,北美约115万 人,中东地区约3万人。 全球农业推广体系可分为6大类: (1)以政府农业部 为基础的农业推广体系。这类推广体系的特征是,推广体 系隶属政府农业部门的直接领导,农业部下属的推广局和 推广站(中心)负责组织、管理和实施全国的农业推广工 作。(2)以大学为基础的农业推广体系。这类推广体系 的典型代表是美国,其特点是农业教育、科研、推广三位一 体,大学建立农业推广站(中心) ,大学的推广部门负责组 织、管理和实施基层推广工作。一些曾接受过美国援助的 国家,如菲律宾、印度等也部分地采用了这种推广体系。 (3)附属性的农业推广体系。这类推广体系是指一些商 品生产组织或一些开发机构所附属的推广体系。如马来 西亚的橡胶生产和咖啡生产组织等都建有自己独立的推 广体系。(4)非政府性质的推广体系。这类推广体系是 指一些协会和一些宗教组织经常从事社会经济和家政等 方面的推广工作。( 5)私人农业推广体系。这类推广体 系是指一些私人企业为推销产品所组建的产品推销部门。 如英国、法国等的一些农药、化肥、种子生产企业为推销产 品而成立的推销部。( 6)其它形式。这类推广体系是指 在欧洲一些国家的青年组织和妇女组织。她们以农村青 年和妇女为推广对象,向她(她)们推广一些实用的农业 技术、健康保健知识。 在以上6类推广体系中,以农业部为基础的农业推广 体系占全球推广体系总数的81% ,以大学为基础的农业 推广体系占1% ,附属性的农业推广体系占4% ,非政府的 推广体系约占7% ,私有推广体系占5% ,其它类型的推广 体系仅占2%。 2美国农技推广体系发展现状 美国在140年前,以联邦政府向每个州一所大学赠与 土地的”土地赠与法案”和在此基础上创立的”土地赠与 大学”为启动,建立了一种以大学以依托,大学与各级政府 合作,大学和县推广办为两大主体,集教学、科研、推广、服 务、农村教育和成人终身教育等多种功能于一体,遍布全 美直至每一个基层县,旨在提高农村劳动者素质、帮助农 村青年、农民家庭、农村社区和农业发展的农业合作推广 服务体系。 这一体制在创立和发展过程中经历了1862年的Mor2 rill法案、1887年的Hatch法案、19 的Smith - Lever法 案,是3个具有里程碑意义的重大立法事件。与这一立法 过程相对应,美国农业推广服务体制从19世纪中叶的理 论探讨和立法努力开始,经历了创立”土地赠与大学”和 发展教育、设立大学试验基地并开创农业科学研究、建设 和完善县推广体系等3个重要发展阶段,于20世纪初基 本形成美国今天的农业推广服务制度的雏形: (1)土地赠与制度的支持和启动。 (2)以提高教育为先导,特别重视对普通大众和贫穷 家庭的教育援助。 (3)以大学为中心和依托。美国的农业服务体系建 立在大学,而且使大学农业推广体系成为国家农业部的一 个组成部分,这一点也是国际上公认的美国农业推广服务 制度最为成功的经验之一。 (4)大学与联邦政府和各级政府合作,以大学和基层 县推广办为两大主体,建立覆盖全国直到基层县的农业推 广服务体系。 (5)承担教学、科研、推广和服务等方面任务。 (6)庞大的成人教育工程。推动农村教育并帮助农 民学习各种知识,是农业推广服务制度的又一重要任务, 其中尤以帮助农村青年树立信心、学习技能,使”德智体 能”诸方面健康成长的”4H”( head、heart、hands、health)工 程最为庞大,惠及人群最多。 今天美国农业人口很少,劳动生产率很高,早在140 年前就开始建立的农业推广服务体系的工作和贡献,这种 以大学为依托,集教学、科研、推广、科技服务、成人教育、 社区发展等多功能于一身的科技支持制度,功不可没。 3日本的双轨制农技推广体系发展现状 日本农业推广实行的是政府和农协双轨推广制。农 协即日本农业协同组织,是开展农村综合服务工作的民间 组织,在日本农业推广体系中起着极其重要的作用。 311政府组织日本政府设立了从中央到地方一套健全 的技术普及与推广组织系统。 312农协日本农协起源于1990年。经历了几个阶段 的波折与发展后,日本农协已经走上了规范化、法制化的 轨道。它的组织系统分为3个层次: 31211农协中央是农协的指导机关,设立在都、道、府、 县和全国。当前全国共有中央会48个。 31212农协联合会都、道、府都设有联合会,以基层单 位农协为会员。 31213基层(单位)农协一般市町村级的农协部属此层 次,主要由农业生产者个人组成。日本农协的内部机构设 置较为规范,一般包括:总会是农协最高决策机关;理事会 是总会的执行机关,根据总会确定的方针,组织实施各项 事业;监事会负责监察农协财产状况及理事的工作情况。 4中国现行的农技推广体系发展现状 中国农业技术推广体系的现状,能够从法律法规、人 员队伍、经费情况和管理体制等方面概括。 411有关农业技术推广的法律法规 界定了农业技术推广工作的范围、推广人员的资历要求和 保障措施。根据该法,农业技术推广是”经过试验、示范、 培训、指导以及咨询服务等,把农业技术普及应用于农业 生产产前、产中、产后全过程的活动。”农业技术推广人员 ”应当具有中等以上有关专业学历,或者经县级以上人民 政府有关部门主持的专业考核培训,达到相应的专业技术 水平。”该法还规定:”国家逐步提高对农业技术推广的投 入。各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术 推广的资金,并应当使该资金逐年增长。” 中与农业技术推广有关的主要是关于农业 投入方面的规定:”中央和县级以上地方财政每年对农业 总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅 度。”对农业的总投入中包括了对农业技术推广的投入。 中与农业技术推广相关的规定是:”种子经 营者应当遵守有关法律、法规的规定,向种子使用者提供 种子的简要性状、主要栽培措施、使用条件的说明与有关 咨询服务,并对种子质量负责。”这就是说,无论是何种类 型的种子企业,都应提供其种子方面的技术咨询服务。 412农业技术推广机构、人员和职能划分全国的农业技 术推广体系分为多级,包括国家、省、市、县、乡等。县乡两 级的农业技术推广部门,是推广体系的主体,是直接面向农 民、为农民服务的。在一些地方,县乡农业管理部门和农业 技术推广部门密切地联系在一起,有的就是同一机构。 县乡农业技术推广部门属于事业单位,按专业领域分 为5大系统:种植业、畜牧兽医、水产、农业机械、经营管 理。据农业部统计(杜青林, ) ,截止到 底,县 乡两级农业技术推广部门共有人员10015万人。其中,县 级占1 /3,乡镇级占2 /3。 农业部门将县乡农业技术推广职能按性质分为4大 类(杜青林, ) : ( 1)法律法规授权或者行政机关委托 的执法和行政管理,例如动植物检疫、农民负担管理等。 (2)纯公益性工作,例如动植物病虫害监测,新技术的引 进、试验、示范、推广等。(3)带有中介性的工作,例如农产 品和农用品的质量检测,为农民提供产销信息,对农民进 行职业技能鉴定等。(4)经营性服务,例如农用物资的经 营,农产品的贮、运、销,等。 413农业技术推广机构的经费状况全国和省级的农业 技术推广部门,一般均为国家的全额拨款单位。其经费来 源能够分为2部分: (1)固定性经费,来自于同级政府的财 政; (2)项目经费,据财政部统计,在国家农业技术推广经 费中,不到10%来自中央财政, 90%以上由地方政府负担 (国务院发展研究中心, ) 。 414近年来农业技术推广体系的改革情况各地县乡两 级农业技术推广机构近年来进行了程度不同的改革: (1) 改革管理体制,精简机构,设立区域站。( 2)改革内部管 理体制,竞争上岗,破除终身制。这方面各地的做法不一, 其核心是经过全员聘任制和中层干部竞争上岗等制度推 进。(3)客观指标,例如产量的增长、产品质量的提高等。 可是,影响这些指标的因素很复杂,很难弄清这些结果与 技术推广的因果关系。(4)改革对外合作关系,建立多种 形式的合作推广体制。(5)改革推广方法,建立新的农业 技术推广渠道。主要是利用现代信息手段,为农民提供服 务。例如,浙江建立”农技110”,实行全省联网,农民能够 经过免费电话得到技术指导。 与先进的欧美国家相比,中国的农业推广体系尽管发挥了巨大的作用,但依然存 在许多需要改进的地方,诸如改革现有的农业推广体制、 建立有效的农业推广激励机制、实行农业推广人员资格准 入制度等等,只有建立一个稳定高效的农业推广体系,才 能更好地将农业技术传授给农民,更快地实现科技成果的 转化,更有效地促进农民增收、农村稳定,从而缓解入世给 中国农业带来的巨大冲击,最大限度地提高农业生产力。