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我国公务员考核制度的研究

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2020年4月19日
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中国公务员考核制度的研究绪论
公务员的考核制度的完善与否事关整个公务员队伍的建设和行政效率的提高,是各国政府普遍关心的问题。因此说,公务员管理制度中,公务员考核制度是核心。公务员的考核是国家公务员制度的一个重要内容,也是公务员管理的基础性环节,客观、公正的考核及其真实的结果记录,为公务员的培养和使用提供了依据,也为革除中国用人问题上的不正之风提供了制度上的保障。中国在20世纪80年代中期确立了以官僚制为基础的公务员制度作为政府人事管理制度改革的目标,并于1993年10月1日起正式施行。中国接受了除”两官分离、政治中立”以外官僚制的所有理念和方法。其预期目的是建立起专业化、官僚化的公务员队伍,以实现政府行为的规范、廉洁、高效。经过十几年的运作,中国公务员制度有了进一步的完善。但由于社会生态环境的制约,公务员制度运作中也暴露出了许多问题,这极大地制约着中国公务员制度的成熟和完善,为此,笔者提出了一些思考和建议。

1 选题背景
1.1 相关概念
1.1.1 公务员
公务员(Civil service):是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。摘自<中华人民共和国公务员法>, 1月1日
这一概念,首次明确了列入公务员范围必须同时具备３个条件:依法履行公职;纳入国家行政编制;由国家财政负担工资福利。
在 <公务员法>正式实施之前,”公务员”的概念一直被说成”国家公务员”,人事部表示,中国公务员没有国家公务员和地方公务员之分,”公务员”概念容易引起误解。以后制定有关法规、政策文件以及正式场合,均使用”公务员”这一新的法律概念。
1.1.2 公务员考核制度
公务员制度(Civil service system)又称现代文官制度,是指对公务员的考核、选拔录用、福利待遇、晋升、调配、退休等一系列制度。2摘自<中华人民共和国公务员法>, 1月1日
它出现于19世纪中叶的英国,而几乎在同时,美国和德国等一些主要西方资本主义国家也相继探索和实施着朝向国家文官制度的政府人事制度改革．为的是能够适应当时政治改革的目标,引入更为理性化的科学管理模式,减缓公众对政府的不信任和压力。
公务员考核制度(The civil servant merit system)主要是指国家行政机关按照法规所确定的考核内容、原则、方法和程序对所属公务员进行的考察和评价制度。它是公务员制度的核心。
1.2 中国公务员制度的发展历程
西方的公务员制度从建立到发展完善、成熟,经历了一百年的历史,已形成了一套比较完备的制度和方法。而中国的公务员制度从调研准备(1984年)起步,发展到现在也仅仅才不过20年左右的时间。
自1987年10月党的十三大报告明确宣布在中国建立和推行公务员制度,党的十四大和八届全国人大提出”尽快建设公务员制度”,到党的十五大和九届全国人大提出”完善公务员制度”,党的十六大提出”健全公务员制度”,中国的公务员制度开始在不断的改进和更新中逐渐成熟起来。从中国公务员制度建立的历史进程来看,主要经历了调研准备、试点运行、推行实施、健全完善四个阶段。
调研准备阶段(1984年—1989年)。主要以研究,草拟法规为重点工作。首先中央决定加强干部人事立法,将干部的迁升、选拔,考核、奖惩等环节用法律规定下来。1984年11月中央组织部和劳动部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。1987年十三大做出了建立公务员制度的决策。
试点运行阶段(1989年—1993年)。中国的公务员制度的建立过程贯彻的是”边实践、边探讨、边修改条例”的精神,因此从1989年初国务院开始在审计署,海关总署,国家统计局,国家环保局,国家建材局进行公务员制度试点。
推行实施阶段(1993年—1999年)。1993年8月14日,国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号令,发布<公务员暂行条例>,规定自1993年10月1日起施行。之后国务院又提出”争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度,然后再逐步加以完善”的要求。到1998年底,中国的公务员制度基本入轨,在中央和省,地(市)、县、乡(镇)五级政府机关都基本建立了有中国特色的公务员制度。
健全完善阶段(1999年至今)。1998年的政府机构改革,进一步转化了政府职能,为逐步建立办事高效,运转协调,行为规范的行政管理体制,建设高素质,专业化的公务员队伍,奠定了良好的基础。
到 4月26日,十届全国人大常委第十五次会议审议经过了<中华人民共和国公务员法>(以下简称<公务员法>),确立了干部人事管理总章程,该法自 1月1日开始正式执行,这是中国第一部干部人事管理的法律,它的制订颁布是中国民主法制建设的一件大事,是干部人事管理科学化、法制化的里程碑。
1.3 中国现行公务员考核制度
根据 1月1日开始执行的<公务员法>第五章的规定,中国对公务员的考核,按照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩。考核内容比<国家公务员考核暂行规定>多了一项”廉”,这有很强的现实意义。<公务员法>在指导思想和原则、公务员义务、录用公务员办法、公务员考核、奖惩、交流与回避等等方面的规定都有利于规范公务员的廉政行为,促进廉政建设。
公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式,先由个人按照职位职责和有关要求进行总结,主管领导在听取群众意见后,提出考核等次建议,由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。对领导成员的定期考核,由主管机关按照有关规定办理。
定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。
定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。
1.4 研究意义
公务员的考核制度应该能够说成是公务员制度的核心部分,是行政方面人力资源管理的重要的环节,是公务员制度中所有其它职能的基础和依据,同时又可为人事决策的科学化和改进人事制度提供指导。考核是实施公务员激励机制的主要依据,也是发现、选拔优秀行政管理人才的重要途径。因此说,一个国家的公务员的考核能否做到客观公正,能否提高效率,能否保证廉洁,都将会影响到一个国家的政府公务人员的整体素质和国家的政治经济发展。因此,我们要积极找出中国公务员考核制度存在的不足, 不断地进行改进和完善,只有这样,中国的公务员考核制度才能健康的发展。
1.5 研究目的
本文的研究目标是在最新的<公务员>颁布的大环境下,对中国当前的公务员考核制度进行系统的研究,分析其存在的主要问题,同时借鉴国外的公务员考核经验,在结合中国国情的基础上,提出相应的改革建议。并针对新的<公务员法>的新条例,提出自己的看法。具体有:
(1)利用现有资料,分析中国现行公务员考核的制度,包括考核内容、考核指标、考核程序、考核结果的反馈运用等等;
(2)充分了解国外各国公务员的自身特色,找到各个国家值得借鉴的地方和引以为戒的地方;
(3)在充分了解国外的公务员考核制度的基础上,分析中国现行公务员考核制度存在的问题;
(4)针对性的提出解决建议。

2 西方国家公务员考核制度分析
西方国家十分重视公务员的考核,将其作为本国公务员法的重要组成部分。她们在公务员的考核和晋升制度的历史演变中,积累了许多好的经验,为我们提供了有益的借鉴。
西方国家对公务员的”考核”,就是在对公务员进行严格考评的基础上,根据其工作能力、工作态度以及工作成绩为公务员晋级和加薪。如何合理地、公正地、科学地和有针对性地对公务员的工作进行全面考核并决定她们的晋升,不但关系到调动公务员的工作积极性,而且关系到维持整个行政工作的高效与稳定。因此,西方各个国家都比较重视这一问题。
2.1 美国:高效、重视监督
美国的考绩制度已成功实施了1 。美国考绩制度以工作数量、工作质量、工作适应能力等属于行为结果有效性的因素为主要考核内容,细分量化为16项指标。美国考绩制度实行的是首长考核制,由主管对下属作考评,上级主管复评,考绩委员会审议,这种方法的考核主体只有1个,最大特点是主管领导最了解下属情况,为她正确反映下属实绩提供了客观依据。美国年度考核结果运用主要有6方面:作为裁减人员、正式任用、重新指派工作、降职免职、培训、工资晋升及发放奖金的依据。特点是重视下属一贯表现,经过激励机制引导下属在多做实事中完善自己。年度考核结果是人事任免权和奖惩权的运用的基础,作为考核主体的考核行为应该受到监督。美国考核监督主体主要有3个:一是被考核者,具有参与领导制订工作目标、对领导考核评语是否认可、对考核结果及运用申诉等 3个权利;二是考核主体的主管领导,有权对考核主体考核行为进行监督,并接受被考核人的申诉; 三是考核委员会,受理职能范围内的申诉及对部门考核行为进行监督管理。1个考核主体3个考核监督主体,考核效率比较高。这也是美国考核制度的最大特点。
2.2 英国:不求统一、轻松的考核氛围
英国是实行公务员制度最早的国家,在1854年就提出了公务员考试测评制度。它的考核制度最大的特色就是中央和地方,部门和部门之间的考核都是不统一的,无论是从方法、内容还是具体实施方法上都是分离的。
在考核方法上,英国现行的考绩方法,系考察报告制。事先制定考绩报告表,依据报告表内所规定的要素与标准,由考绩委员会根据公务员平时的成绩记录及有关资料,加以考察与评定。评定后,将结果加以整理,呈现部长核定执行。考核结果不公布,但成绩不良者,由机关通知本人,并说明理由。本人如认为评定不当,可向部长提出证据,申述理由,请求纠正。
英国中央政府的公务员考核工作由内阁办公厅的录用评估署负责,而地方政府的公务员考核则是由临时组建的”评审团”负责的。评审团由单位的主要负责人、人事主管、工会负责人和行政服务对象组成。评审团负责考核工作的部署、检查、监督和复议等工作。公务员的评估报告则由其直接主管撰写。
英国公务员考核的等次没有统一规定,大致上能够分为3—7等,其中大多数单位实行五等。每项考核内容分为5个等次,特别优异为A等,良好为B等,满意为C等,尚可为D等,不良为E等。而英国贸工部则实行七等:一等为一级,工作杰出;二等为二级加,工作比较杰出;三等为二级,超过工作标准;四等为三级加,刚刚达标,没有失误:五等为三级,刚刚达标,偶有失误;六等为四级,达不到标准:七等为五级,工作不能被接受。
当前,英国公务员分两大类,A类将来能够升到很高的职位,B类只能做一些辅助性工作,包括出租车司机。因此,B类的”进门”考试较容易,而A类人员要拥有大学文凭,经严格笔试后,还有一种”模糊”的面试。A类的考官们看上去都很随和,你几乎感觉不到是在考试。比如说,考官问考生是怎么来的,假若你答:”自己开车来的”,她会接着问:”什么时候学的开车?是家里人凑钱帮你买的车吗?” 假若你答:”坐地铁来的”,她会问:”在地铁里你常看些什么?” 如果你说:”翻翻报纸”,她会再问:”你知道斯里兰卡的猛虎组织吗?你对世界上的恐怖组织了解多少?如果你是英国政府的官员,你认为该怎样解决这些问题?” 总之英国的公务员考试过程相对比较轻松,无论从主考官还是考试的人来说都比较游刃有余,这个是我们值得借鉴的做法。
总之,英国公务员比较有特色:一是不搞一刀切,各有各的优势,比较灵活。二是对地方政府公务员的考核注意听取行政服务对象的意见,有助于公务员确立为纳税人服务的意识。但英国公务员的考核指标设计的公开性不够,成为公务员考核制度中的一个突出的缺点。
2.3 德国:简单、灵活
德国的公务员考核制度比较简单。而且在德国,公务员一般都是终身受聘于国家,不用担心失业。
德国的<联邦公务员资历条例>规定:”公务员的才能和成绩至少每年鉴定一次。如果工作情况或个人情况需要,能够随时进行鉴定。鉴定的内容应当向公务员公布,并征求她们的意见。考核内容分为专业成绩、素质、能力。上述要素是考核的基本内容。”
德国的各机构有很大的灵活性,可根据各自特点,添加考核要素。性格特点、个性可附加文字说明,如果参加培训进修及社会事务,可专门列入。鉴定的公布应有案可查,并应将有关文件与鉴定内容一并放入人事档案。德国公务员的鉴定一般由单位的人事总监或直接上级做出。”鉴定应该特别写上公务员的思想品质、特长、文化程度、工作成绩、社会状况和负担”,”鉴定的结尾应该提出总的看法和今后的使用建议。”
德国的公务员考核结果共分为七个等级:特优、优秀、良好、一般、及格、不及格、差。结果与晋升有联系,但一般并不影响按年资正常加薪。考核结果的使用体现在以下方面:首先是晋升级别、提拔任用的最基本依据。 德国公务员实行择优选升制,晋升上一级别有硬性比例,而且级别越高,晋升比例越低。其次,考核结果与增资晋档等实际利益息息相关。 德国形成了科学完善的薪酬制度,同一职务可跨越几个等级,每个等级分为7到10档不等。每档差距占月工资的2%至4%,每级级差占月工资10%至15%。在德国,考核的结果与培训培养、职位调动有机结合,是合理规划职业生涯、进行动态调整的依据。经过考核,对自身能力、发展前景有一个客观、全面的认识,可针对自身不足,提出培训申请,绝大多数情况下会得到批准。同时,考核也是公务员队伍动态调整的依据,由于领导职位实行全部门统筹安排,优秀人员可跨部门调动、升迁,而能力平平的被调动到不太重要岗位任职,是对公务员终身制、无法解雇的重要平衡手段。
2.4 日本:具体、细致
日本的公务员法规定:”政府机关首长必须对其所属职员的工作进行定期评定,并根据评定结果采取适当措施。”工作评定分为定期评定和特别评定两类。定期评定是指每年在规定的时间里(一般在六月)进行一次考核评定。特别评定则是针对处于试用期内的人员所进行的评定,它的目的是决定试用人员能否转正。日本工作评定主要从工作成绩、工作能力、性格和工作适应性四个方面进行。考核结果分为A、 B、 C、D、E五个等级。
总之,日本公务员评定内容多、规定严、程序复杂,但评价结果未必能够真正发挥作用。日本某专门机构对35个省、厅调查的数据表明:晋升只看工作表现的仅占4.9%,凭印象的占12.2%,两项同时考虑的占34.2%。可见日本公务员的评定对晋升发挥的作用,还是十分有限的。 摘自<中外公务员制度比较>,北京:商务印书馆,姜海如

中国的公务员考核制度在实施和改革的过程中,要充分借鉴国际经验,吸取好的方面,比如美国的首长考核制,英国的灵活,德国的简单,日本的严谨等都是值得我们借鉴的。
3 中国公务员考核制度存在的问题
中国公务员制制度还处于初始阶段,公务员的考核制度就更是没有时间去达到完善。虽然取得了很大的成绩:经过考核,一定程度上激发了公务员的竞争意识和进取精神,加强了公务员自身的责任感和使命感,综合素质在考核的督促下有了一定的提高,同时也为国家发现了大批的建设人才,特别是在 新<公务员法>实施以后,中国的人事管理更加法制化。可是在肯定成绩的同时,结合中国以及国外考核的实践,参考相关的理论,也应该承认,中国现行的公务员考核制度在设计和实际执行上依然存在着一些不如人意的地方,影响了其功能的有效发挥。
3.1 考核的极端民主化
由于公务员考核的结果直接影响到今后工资晋升及职务升降,利害矛盾比较突出,一些领导害怕得罪人,将优秀等次的确定交由群众经过无记名投票决定,结果使一些政绩突出,平时不注意人际关系的人榜上无名,而一些政绩平平,人缘好的人当选优秀。
3.2 考核流于形式,人治色彩浓厚
一些领导对考核工作的重要性认识不够,对考核工作不负责任,既不坚持原则,又不坚持标准。加上单位和部门对考核的宣传不力,使许多人缺乏参与意识,把公务员考核等同于过去的年终评先进,优秀等次实行轮流坐庄,搞平衡、搞照顾或者搞论资排辈。因此,虽然从表面上履行了考核的规定程序,但在考核中却不认真听取群众意,只凭领导自己的印象搞内定,结果使考核流于形式,走了过场。这种流于形式的考核违反了公务员考核的公开,公平的原则,而且严重制约了中国的公务员考核制度的发展,导致这些现象的原因主要是中国浓厚的人治色彩和”官本位”传统。公务员制度中的”家长制”很盛行,员工的任免,考核结果等等很大程度上取决于高层领导的意志,在这种情况下,下级对上级的服从不是服从于法律权力、职位权力,而是服从于人格权力。高层领导的考核意识上不去,使整个公务员队伍的考核就自然会流于形式。
3.3 考核内容比较笼统,指标缺乏可考性
最新颁布的<公务员法>指出:公务员考核的内容为德、能、勤、绩、廉等五个方面,重点考核工作实绩。同时,对德、能、勤、绩、廉的具体内容也做出原则性的界定:
”德”是政治思想和道德品质的表现,决定了人的行为方向、方式和努力的程度。它是公务员考核的首要方面。对”德”的考核评价内容,具体能够细分为:一是政治信念和思想品质方面;二是道德和作风方面;三是组织纪律方面。
”能”指人的实际工作能力,包括从事本职工作所具备的基本能力和应用能力。对能的考核应以其个人素质为依据,结合其在工作中的种种表现来判断。”能”具体能够从以下几个方面考察:一是理论水平;二是学习能力;三是创新能力;四是组织协调能力;五是团结协作能力;六是调研综合能力;七是应变能力;八是表示能力。
”勤”主要是反映工作态度和敬业精神,着重从以下三个方面进行考核:一是出勤考核,主要看其能否按规定上下班、病事假不超过政策规定的期限;二是勤奋考核,主要看其工作是否努力、辛苦、投入程度;三是态度考核,主要考核其工作的认真程度、精益求精、工作态度、工作积极性及其敬业精神。
”绩”主要指公务员的工作实绩,能够从以下四个方面考核:一是目标达成度考核,主要看其在职位范围内的常规工作是否完成任务、是否完成额外任务;二是工作贡献,主要看其工作成绩是否突出,贡献是否突出;三是工作效率考核,主要从工作速度、工作成本和工作效果角度考察;四是工作质量考核,看其完成工作的质量指标。
”廉”是从过去”德” 的一个二级指标中单独提出来,升为一级指标的。这个提法说明政府更加注重公务员的廉政品质。具体指标当前还没有被细化,这也是中国公务员考核中有待解决的。
综上,能够看出,当前所实施的考核制度,每个考核的方面里都缺乏具体内容,而且考核多是定方向,定原则,具体规定不够细致,实施起来就比较笼统。不但”德”、”能”比较难以量化,由于公务员工作的特点,”勤”、”绩”的量化考核也是一个难题。而对于”廉”的考核,虽然是个比较有新意的提法,也很贴近公务员生活实际,可是在考核过程中却没有具体的指标加以衡量。有的考核内容不但很难量化考核,就连定性或排序式的考核,也比较困难。不但如此,<公务员法>中还尚缺乏一些单项配套法律法规,如行政程序法,公务员纪律、行为规范、道德标准等具体规定,都尚未出台。
3.4 责任主体不明确
考核国家公务员由部门负责人负责,必要时,部门负责人能够授权同级行政副职负责考核,同时又有条例规定:”国家行政机关在年度考核时设立非常的考核委员会或考核小组,在部门负责人的领导下,负责国家公务员年度考核工作”。考核工作到底谁负责,变得比较模糊,考核委员会和行政负责人在考核工作中的关系也不够明确。而实际上各单位公务员的年度考核工作往往都是由组织人事部门在单位负责人的直接领导下具体实施,考核委员会的作用微乎其微。
3.5 考核过程缺乏激励效应
公务员的激励管理的过程就是激发公务员的内在动力和要求,激发她们奋发努力工作,去实现组织既定的目标和任务。由于观念的滞后、考核等次的确定缺乏权威性、行政资源有限等因素的影响,不少单位对公务员的考核过程缺少必要的激励效应。主要表现在以下几个方面:
3.5.1 考核等次单纯定性
人力资源管理理论中关于绩效考核,有很多相应的考核方法,定性的,定量的。在国外,有些国家就已经采用定量的考核办法,实施起来效果都很不错。而在中国,根据最早的<国家公务员考核暂行规定>,中国公务员年度考核的结果是纯定性的,而没有定量的指标。就是将考核的等次分为”优秀、称职、不称职”三个等次,同时规定:”评为‘优秀’的比例一般为10%,最多不能超过总人数的15%”。因此绝大多数公务员年度考核的结果都是”称职”。后来<关于进一步加强国家公务员考核工作的意见>增加了”基本称职”等次,使考核的结果变成了四个等次。最新出台的<公务员法>也延续了这个分法。应该肯定,这样规定的确解决了少数表现的确不好,但又不适宜那些被确定为”不称职” 的人员的考核等次评定问题,减少了一些矛盾。但这样做依然没有从根本上解决中间档太大的问题。因为有关文件并没有明确规定”不称职”和”基本称职”等次的比例,在公务员考核的实践中,真正被确定为”不称职”和”基本称职”的总是极少的少数,许多单位甚至自从实行公务员考核制度以来,就没有出现过一个”不称职”或”基本称职”的。因此绝大多数被考核者依然集中在”称职”这一等次上。在这部分人当中,确有一些德才兼备和工作实绩不错的,也有德才表现和工作实绩欠佳的,因为考核结果只有定性而没有定量,她们都享受同样的待遇,没有任何差别,这样就难以起到奖优罚劣的激励作用。笔者认为,在中国的公务员考核中应该加进定量的考核指标,使考核更加精确,规范。
3.5.2 考核结果显失公平且运用不当
在绩效考核得出结果之后就应该有相应的明确的奖惩措施。而在中国过去的一段时间里,年度考核被确定为”优秀” 的公务员和被确定为”称职”的公务员,在职务晋级,工资增长和奖金发放方面实际上没有多大区别。比如在一些地方,对年度考核评为”优秀”的公务员只奖励当年最后一个月的工资,不再按连续两年被评为”优秀”等次的,在本职务对应级别内晋升一级工资。这势必会造成年年都得”优秀”和年年都是”称职”的效果没有多大区别,差也仅仅差在一个月的工资上。这样就打消了很多人争”优秀”的冲劲。而且在某些地方,对年度考核中”不称职”
的公务员的处理,在某些时候甚至重于受行政处分的公务员。
对于考核的结果运用,在过去相当长的一段时间里,都缺乏对表现优秀,政绩突出的正面典型惊醒宣传,缺乏对问题严重、影响较坏的反面典型进行剖析,还没有真正的把考核结果与公务员的奖惩和提拔将免挂钩起来。
新的<公务员法>规定将绩效考核直接与公务员的职位升降,工资增减,人员去留挂钩,可是对于一支人口众多,”铁饭碗”意识深入人心的公务员队伍,这个规定在具体实践上还得需要不小的力气,而且由此带来的负面效应,比如,过于严格的任免机制,就是不论做的怎么样,都会有人淘汰,这会不会产生不公平的现象。其次,员工之间的关系因为竞争而变的紧张,在处处都提倡团队精神的今天,这种无疑造成了矛盾。再次,法规如果实施的不够严格,会不会触犯劳动法,这些都是可能遇到的问题。因此,新的法规在实施过程中,不但需要人力资源的各项工作(如工作分析、工作评价、绩效考核、薪酬福利、招聘等等),而且要使它们相互配套,尽可能科学和量化,这需要在长期的实施过程中去完善。
3.6 考核的实际效果和双向满意度偏低
由于机制的不完善和组织工作力度的不够,考核负责人责权的不明确,不少单位的公务员考核工作没有放在应有的位置。考核工作应付差事,部分公务员存在”考核工作年年搞,年年都是老一套,搞与不搞一个样的”片面认识,再加上被考核者素质不高,敷衍了事,表现为个人总结和述职报告时三言两语。考核的预期目的没有完全达到,有的单位甚至考核出了矛盾和怨气。无论是考核者还是被考核者都对考核的结果存在或多或少的不满意。 初公务员年度考核结束后,有关人士曾在某单位对部分公务员进行了公务员考核满意度调查,结果不太令人满意:表示很满意的占21.9%,表示比较满意的占31.3%,表示一般的占32.8%,表示不满意的占14.1%。 齐明山,试论国家公务员的激励机制,新视野,20(1):49-51
,作图如图1:

图1
从图中能够看出,考核的满意度并没有原来计划的好,表示不满意和一般的人站相当大的比例,这很难带来激励效应。

4 完善中国公务员考核制度的政策建议
中国是一个社会主义国家,实行成熟的社会主义市场经济体制,在国体,政体等各个方面都与发达国家不同,因此,在借鉴国际先进考核经验的过程中,不能完全照搬别国,要结合中国的实际国情,研究出适合自己的改进方案。现针对中国现行公务员制度的不足,提出以下建议:
4.1 提高全体特别高层领导的考核意识
应该提高全体对考核工作重要性的认识,进一步提高各级领导对考核重要性的认识,特别要注意高层领导的考核意识,这样能够有效的解决中国现在公务员考核中存在的人治色彩和”官本位”传统浓厚等制约发展的问题,进而加强法制化考核。只有把对考核的重视提高到推动和落实考核制度改革的高度来认识,并把这种认识化为各级领导的自觉行动,考核才能进一步深化和完善。
考虑到公务员考核的重要性和中国公务员考核制度的”中国特色”,即:中国的公务员制度区别与西方国家最大的特点就是制度是在党的领导下实施的,因此能够经过党委,政府的力量,在整个公务员体系中开展思想教育活动,使各级领导和每位公务员,都严肃认识到考核的重要性,并给予高度重视来提高全体的考核意识。
4.2 建立细化的考核指标体系
中国公务员的考核,内容大多数是原则性的规定,没有具体细化标准,考核过程中不能够针对不同类型不同层次的公务员进行有效地考核,往往搞”一刀切”,用习惯而统一的标准对公务员泛泛考核,致使考核中领导者个人发挥了强大作用,她们对考核内容和标准的诠释就成了带有地方特色的标准,这存在明显的主观性。因此,建立细化的考核指标体系是非常必要的。要重新科学界定公务员的范围和分类。将公务员范围扩大到权力机关、司法机关、检察机关中除工勤以外的工作人员。具体改进建议如下:
4.2.1 导入SMART原则
根据信息不对称理论,处于信息优势的一方在双方的交往活动中,往往处于控制、主导地位。国家公务员在管理上有一整套相互衔接的行政管理关系。由于行政机关内存在岗位分工的不同和专业化程度的差异,在上级与下级之间、同级之间都会存在信息不对称的问题。因此,上下级之间、同级之间的信息交流、沟通应该是经常的、及时的,并应该遵循这样一个重要的原则,即SMART原则。笔者将这一原则的内容总结成下表1。
S
具体
Specific
考核的指标要切中特定的工作目标,不能笼统
M
可度量
Measurable
考核指标应该是数量化或者行为化的,考核这些指标的数据或者信息是能够获得的
A
可实现
Available
考核指标在付出努力的情况下能够实现,避免设立过高或过低的目标
R
现实性
Realistic
指标是实实在在的,能够证明和观察
T
有时限
Time bound
注重完成指标的特定期限
表1:SMART原则
在设定考核指标时,要注意几个问题:
一是综合考虑:由于公务员工作的特殊性(工作岗位不同难以横向比较、工作业绩比较难以量化、工作业绩受客观条件的影响较大),故还是应该实行较全面的考核(不能拘泥于”重点考核工作实绩”)。
二是区别对待:要根据不同单位、不同岗位的实际情况,科学地设定考核的内容。中国实行公务员的单位很多,而且公务员既有职务上的差别,也有工作岗位的差别,还有所谓领导职务与非领导职务的差别。其所负的责任、拥有的权力、工作的要求等等都有很大的区别,因此在考核中要加以适当的区分。
三是删繁就简:每个公务员考核的内容不宜过多。一般地说,在机关内部实行考核,有下属的公务员考核的二级考核指标最好不要超过20个,没有下属的公务员考核的二级考核指标最好不要超过15个。在社会上把服务对象或下级单位作为考核者,则考核内容一般不要超过5项。
四是明确权重。考核的内容要有适当的权重,对不同的公务员,考核内容的权重也应有所区别。
4.2.2 完善考核内容和指标体系
公务员队伍是国家一支特殊的人才群体,公务员的素质既有类型区别,也有水平层次差别,要优化公务员考核制度必须首先建立科学的有针对性的考核指标体系。建立针对性强的考核指标体系,首先,对每个机构的职位先进行工作分析,明确每个职位的具体职责,然后再结合该部门的战略目标和所属的系统设置指标。
其次,就要根据不同地区、不同部门的要求制定适于不同层级公务员的考核标准,特别要符合职位职责要求。这里我们能够借鉴英国的做法,不搞”一刀切”,中央和地方之间,部门和部门之间,都没有统一的考核方法,指标也就更不一样,都是根据自己的具体情况具体制定的,各有各的优势,比较灵活。同级别、担任不同职务的公务员的考核标准在坚持根本标准的前提下,应有所侧重。对于中央各部委的公务员和地方政府的公务员在考核的具体标准上要有所不同。
综合管理类、专业技术类和行政执法类之间的本质差异和管理需求也存在差异,这点要给与充分重视,确立不同的考核维度。综合管理类公务员的绩效主题以负责、公正、最大限度满足民众的利益要求等为核心;专业技术类则侧重工作效率、技术水平的提高;行政执法类侧重于政策执行力、工作态度等维度的考察。
由于工作环境、条件、任务不同,在考核时要求也不同,建立可操作性的考核指标体系是实现量化考核的前提条件,在公务员考核过程中应把定性考核与定量考核,贡献考核与能力考核以及分析考核方法结合起来,为体现重点考绩原则,宜将考绩分值比例适当提高,然后计算。这能够根本上实现分类量化考核的目的,减少公务员考核过程中的主观影响,净化考核环境,增强考核的科学性、准确性。最后还要注意绩效指标的制定应由评估专家和评估对象共同参与。
再次,制定具体、细化的公务员考核标准。没有具体、细化的考核标准,不但公务员考核的原则无法落实,而且在考核实践中极难把握。要参照国外一些国家公务员管理、公务员制度建设方面的成功经验,制订详细、有效、操作性强而又符合中国实际情况的考核标准。制定出考核的范本,让各地区和部门参照执行,从以下几个方面制定相应的措施:运用多种现代管理科学的原理和方法创新考核的技术手段,如绩效评估、能力测试等;区别考核对象,细化考核标准,考核标准变定性描述为硬指标。
我们能够将以上内容综合成以下框架图2:

l 工作知识
l 人格
l 判断力
l 责任心
l 创造力
l 可靠性
l 机敏适应性
l 监督能力
l 热心情形
l 行为道德
考勤
(行政效率)

考绩
(服务效率)
考核内容

图2:考核指标分解图

说明:在考勤与考绩中,以考绩为重点。考勤主要是针对其日常工作随时进行监督的考核,以明察其勤惰优劣情况,保持工作标准,提高行政效率。考绩能够是一年一次,也能够是半年一次,主要是为了促进公务员的服务效率。上述几项之下还应有具体指标,而且不同的指标要占不同的权重。
如果再细化,我们还能够表示成下表2。

工作量
l 已做成的能够接受的工作份数
l 尽职的程度
l 所达到的工作期限
l 努力的效果
l 其它涉及时效的因素
工作质量
l 工作的准确性
l 工作的表现性或可接受性
l 合乎工作规定的程度
l 在完成工作时所表现的技巧与能力
l 其它有关工作质量的努力
工作适应能力
l 与上司及同事的合作性
l 对新工作的学习能力和意愿
l 注意法规的能力
l 一般适应工作环境的能力
表2:考核指标明细
4.3 优化考核方法
在考核方法上,英国现行的考绩方法是考察报告制。事先制定考绩报告表,依据报告表内所规定的要素与标准,由考绩委员会根据公务员平时的成绩记录及有关资料,加以考察与评定。评定后,将结果加以整理,呈现部长核定执行。考核结果不公布,但成绩不良者,由机关通知本人,并说明理由。本人如认为评定不当,可向部长提出证据,申述理由,请求纠正。这给我们很大启示。
4.3.1 强化平时考核
强化平时考核的基本思路:明确平时考核的具体要求,力求简便易行。现行国家公务员考核制度对平时考核规定的比较原则,实践效果并不太好。不少公务员及其主管领导认为考核的频次过高,手续过繁,以至几乎没有多少单位实际坚持在做。
能够规定平时考核的具体做法是被考核人根据工作计划,将工作项目、工作任务的进展和完成情况、出勤及未完成任务的原因等情况,及时记载在<平时考核记实手册>上,并定期(每月或每季)进行简要工作总结。记实能够按事记载,即每做完一件重要工作记载一次,也能够按固定的周期(周、旬、半月)记载。这样就比原来的规定更加具体、更加灵活,也更具可操作性。
4.3.2 分类分级考核
最新的<公务员法>把公务员队伍划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别,并授权国务院能够根据本法,对于其有职位特殊性,需要单独管理的,能够增设其它职位类别。<公务员法>还在现行级别基础上,增多了级别数量,扩充了级别功能,建立多元化的公务员职务发展途径。
以往公务员制度只提供领导职务和非领导职务两个系列,导致公务员的职业发展过于单一、基层公务员晋级空间很小等弊端,与这些相比,分类管理无疑在制度设计上前进了一大步。例如:两个公务员,一个既是中层管理者,同时又是专业技术类的公务员,另外一个既是基层管理者,同时又是综合管理类的,对于这样两个人,在具体的考核过程中,就不能单单依据领导职务和非领导职务两个系列的指标进行同一考核,这样势必会影响考核的结果。建议实行”双重考核”,也可叫”分级分类考核”,加强对应试者能力的测评。对不同类别、不同层次的干部建立不同的考核指标,实施不同的考核办法,但可有所侧重。对部分工作比较单一的公务员(比如机关内勤、机要、档案管理等),能够主要采取”出勤情况考核法”来考察她的日常工作。另外,有条件的单位能够在机关局域网上实行平时考核。一则是比较简便,二则是便于领导和人事部门监督,三则是便于汇总考核。对综合管理类的就能够实行定期的业绩考核办法,而对专业技术类的公务员就能够采取更加量化的指标来衡量。
每个公务员都针对自己的双重角色考核两次,然后依据”德尔菲法”,给两个方面赋予不同的权重,综合起来得出结果,这样的结果才会更加准确公平。
4.3.3 运用目标管理
所谓目标管理,就是使管理活动围绕和服务于目标中心,以分解和执行目标为手段,以圆满实现目标为宗旨的一种管理方法。公务员的目标,针对不同的岗位和不同的部门是不尽相同的。从实践来看,公务员的考核工作与机关目标管理相结合具有多方面的好处:一是有利于考核结果的客观公正。公务员考核的重点是考核业绩,机关实行目标管理,有助于业绩的量化与考核;二是考核工作与目标管理有机结合起来,能够相互促进,相互弥补,使考核更加完善、更加全面,考核结果的信任度和敏感度更高;三是有利于增强工作人员的整体观念和激励程度,促进公务员更好的履行职责,开拓进取,调动积极因素,提高工作效率,具体步骤见表3。

部门制定年度目标
公务员所在部门根据担负的政府职能,制定全年工作目标,提出质和量的要求。分析实现目标的可行性,明确实现目标的具体做法。部门拟定年度目标,领导要与下级共同商量,经过重复研究论证,取得一致共识后才能最终确定下来。年度目标一旦最终确定,任何人都要无条件地执行,成为这个团体共同努力实现的目标。
个人制定年度目标
公务员依照本部门的年度目标,根据个人职责,进行目标任务分解,制定出个人的年度目标。要写明自己实现个人年度目标的有利条件和不利因素,以及准备采取的必要措施。
年中对照检查落实情况
在当年的7月份,单位的领导要与全体公务员一道,对单位、部门以及个人年度目标的落实情况进行检查,哪些目标实现了哪些目标没有达到,主客观原因有哪些,同时要提出下半年的改进措施。
年