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海上安全论文美国海上安全体系的保障平台构建及对我国的启示

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2020年5月29日
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海上安全论文:美国海上安全体系的保障平台
构建及对中国的启示
在经济全球化的今天,世界各国经过海洋所展开的贸易往来、物资运输、资源开采等经济活动日趋密集,各种国际经济、政治、军事矛盾在海洋空间上也越来越错综复杂,所引发的海上安全问题已经直接威胁到国家战略和现实的安全利益。美国国家战略利益与海洋休戚相关,对于构建海上安全体系的保障平台有着长期的实践经验,作为新兴的海洋大国,我们在向海洋强国迈进的过程中,有必要对其进行深入研究并加以借鉴。
一、海上安全问题
以冷战结束为分水岭,海上安全问题存在两大分野,分别是传统海上安全问题和非传统海上安全问题。
1.传统海上安全问题
在冷战时代及其以前,传统安全以政治安全和军事安全为主。海上安全问题的主要内容,是各海洋国家在瓜分或维护海洋利益中可能或实际发生的军事威胁与打击。期间,国际战略格局和秩序在海洋空间上初步生成并持续调整,各类矛盾在不断激化和爆发,直接演变成连续不断的战争或武装冲突。在这种背景下,传统的海上安全问题总体表现为海上军事安全。因此,在整个20世纪,传统大国和一些海洋国家,都非常重视国家海上军事实力的建设,以战争或战争威慑的方式,在海洋空间范围内积极展开势力角逐,确保实现本国对海洋利益的最大获取,以充分享有海洋战略空间与权利,并保证免受外来军事挑战与侵犯。传统海上安全涉及的主体是各相关海洋国家,实施手段是侵略、争夺与反侵略、反争夺,行为力量是国家海上军事力量。当前,传统海上安全问题虽然大为减少,但依然以各种方式更加隐蔽地存在,中国在东海、南海部分海区维护主权的斗争就是该类型问题的延续。
2.非传统海上安全
问题冷战后,西方学者在研究国际安全和国际关系时提出了非传统海上安全的新概念。这一概念强调安全问题是由非政治和非军事威胁等因素引起,经过影响国家战略经济而威胁到国家安全及跨国安全。非传统海上安全问题,是在全球经济联系日益紧密的时代背景下,对海上贸易和能源通道安全可能遭遇的威胁进行斗争,维护国家经济命脉的畅通,确保国家海外利益的实现,保持国家战略经济和民生的安全稳定。非传统海上安全问题涉及的主体是多元的,既有国家主体也有非国家组织的主体,实施手段以非战争行动为主,如恐怖袭击、海上禁运、海盗挟持等等,行动力量是各国海上执法力量、非政府准军事组织或恐怖组织。当前,中国海外投资不断增长,国民经济以发展外向型经济为主,能源对外依存度超过50%,外贸产品输出量与战略原材料进口量持续增加,联结中国与世界的海上物流越来越稠密,这个势头还在发展,海上航运和海外产业的安全已经关乎中国未来的经济命脉。在这种情况下,中国非传统海上安全问题越来越突出,在国际航线上,对我实施的各种类型的盗、劫、卡、拦频频出现。但在各种现实和潜在的海上通道威胁面前,我们还缺乏有效的手段和成熟的机制来及时应对,以致不断造成经济与政治损失。一个走向世界的中国,其利益必然要拓展分布于五大洋,如果不能充分保障自身的海上安全,在错综复杂的国际经济、政治斗争中就会轻易地被钳制与攻击,未来的发展和生存都将处于极其危险的境地。
3.海上安全体系
为了实现海上安全,各国必须建立自己的海上安全体系,在涉及本国海洋利益的空间范围内部署相应的海上力量,依据国内海洋法和国际相关法律,发挥各种力量的执法、救助、监控甚至是作战的综合功能,以解决威胁到本国海内外利益的各类海上安全问题。这种体系,能够是单个国家自行建立运行,也能够是多个联盟国家共同建立运行。其中,最为重要的是构建安全体系的保障平台。海洋作为广袤的水体,绝大多数海面无遮蔽无依托,除了极少部分重要岛礁外,海上安全体系很难寻找到自然地理意义上的立足点。因此,如何经过经济、政治、军事、外交和航海技术的手段,为本国的安全体系建立起比较完备的保障平台,以便更好地布置海上安全力量,有效实现海上国家安全,是各海洋大国一直以来努力追求的目标。
二、美国海上安全体系保障平台
笃信马汉<海权论>的美国,长期以来高度重视对世界海洋的控制与利用,从美西战争开始向外殖民进而崛起,经过两次世界大战和冷战,已经建立起了高度发达的海上安全体系。
1.美国海上安全目标
(1)美国海上安全目标是控制海上战略通道,实质在于维持全球霸权。在马汉制海权思想的影响下,美国一直谋求实现自己的海上霸权,即占有海上绝对优势及对海洋的控制和通行权,或占有这一优势地位。为此,美国公开宣称,要控制世界上十六个海上战略通道。当前,美国已经成为全球海洋的唯一霸主,手中掌握着全球性的制海权,而且地区性制海权也基本上掌握在美国及其盟国手中。这样,美国已经基本实现了其海洋通道、能源供应线和公海航行安全的目标,而且开始实行由海向岸的海洋安全战略。
(2)美国海上安全的基本实现手段是广泛运用强大的海上军事实力。在<海权论>中,马汉认为真正的海权在于强大的海军与海上贸易相结合。为确保海上贸易安全,美国建立起强大的蓝水海军,以绝正确军事优势进行全球部署,为争夺国际市场、控制原材料供应、保护贸易和能源通道提供海上安全保障。基于海上优势,美国海军维护着占美国贸易总额95%的海上贸易。美国经过跨洋经济来保持其强大的经济活力,50%的石油资源和18种战略矿产资源的90%以上要从海上进口。在世界各国中,美国国家经济对外依存度高居榜首,必须保持一支强大的海军以保护美国在海外的利益。
2.美国海上安全体系的保障平台
(1)美国海上安全体系的框架构成。在力量构成上,美国海军、海岸警卫队构成了美国海上安全体系的力量主体。美国海军经过牢固控制海上战略通道,保持制海空权,为美国海外的军事和商业活动提供海上安全保障; 还建立了作战警戒海员制度,向担负军事海运任务的商船派遣12人(士官等级)的随船武装防卫队,可探测、阻止和防御来自水上和陆地上的恐怖袭击。海岸警卫队作为一个军种,隶属于国土防卫部,被特别授权协助国防部完成其适合完成的任何工作,保卫国家海上安全是其四个主要任务中的一个。在海外危机易发生地区,海岸警卫队能够在国外卸载港协助对本国军舰和重要商船实施武装防卫,负责港口安全保卫工作和执行港口防卫作战任务。在指挥协调上,海军经过所属航运协调与指导机构,指导美国商船在危机、冲突、紧急状态或战争期间的运行(包括规定航线和改变航线),以便减少它们遭遇袭击的机会;美国 发布新的海上安全战略后,还要求国家安全部、国防部和司法部要具备共享态势感知能力,重新强调管理部门在维护海上安全中的任务,要对海上安全新技术进行投资,使各个负责海上安全的机构,包括海军、海军陆战队形成更集成的指挥与控制系统,确保国防部、国家安全部和司法部具备集成情报、监测、侦察和导航系统以及其它的信息来源的共享态势感知能力。
(2)美国海上安全体系的陆港保障平台。在应对传统海上安全为主的历史阶段,以陆港平台部署安全体系是美国实现海上安全的重要方法手段。美国在世界各重要的战略要冲港口设立军事基地,以保障大批军事力量的进驻和运用,实现对于驻在国濒海内陆和近、远海的战略控制,确保美国海外利益在海上及濒海内陆的安全。冷战期间,美苏两国为实现对中东和拉美战略港口要点的控制,就曾采用包括经援和军援在内的多种手段,竞相拉拢收买相关国家。美国的军事基地几乎遍及全球,它在世界各地建立的军事基地曾达5000多个(其中近半数在海外)。美过建立军事基地,在选址上要综合考虑地理位置、自然条件、设施条件和政治条件等几个方面。当前其布局的主要特点是;以本土基地为核心,以海外基地为前沿,点线结合;既重视前沿基地,又重视战略运输线上的中间基地以及后方基地。以陆港保障平台建立起的美国海外基地群,是美国海上安全体系的主体结构,控制着世界战略要点,扼守全球海上咽喉。
(3)美国海上安全体系的海上基地保障平台。在非传统海上安全问题突出的历史阶段,以海上平台部署安全体系成为美国实现海上安全的发展方向。21世纪初,国际战略格局发生了深刻变化,美国海上安全体系以往所依赖的陆港保障平台已不适应海上安全形势的新要求。随着苏联解体,大规模海上战争的威胁不复存在;恐怖主义、极端主义势力猖獗,陆港保障平台被袭击增多;以中国为代表的新兴国家经济实体日益成为其战略竞争对手,海上通道的控制成为战略竞争的手段和筹码;维持海外陆上基地负担过重,驻在国人民反对日趋强烈。因此,美国连续进行了5轮军事调整,将部分海外驻军转移到国内基地,关闭了大量海外基地,仅保留30万海外驻军,分布于143个国家和地区。同时,为应对非传统海上安全的威胁,并继续确保美国的海上霸权,美国开始以海上基地为保障平台建立新型的海上安全体系。其具体内容是,建立由一个远征打击大队、一个航母打击大队和海上预置船队组成的海上基地模式。海上基地的中心将是未来海上预置船(MPF-F),这种价值数十亿美元的超大型运输舰装载有部队所需的一切作战物资,舰上飞行甲板可供重型直升机甚至类似空军C-130那样的运输机如MV-22起降,能够在数小时内将舰载重型装备直接运送到岸,而且所有的后勤供应和勤务保障活动都将在这些浮动平台上开展。这样,美国的海上安全体系就完全能够摆脱对港口码头甚至是对滩头立足点的依赖,凭借自身的强大海上机动力、独立后勤保障力和海空作战能力,就能够对世界上大多数濒海国家沿海及海岸线内100～200海里目标区域进行任意干预或打击,甚至超越海岸线强行进入,同时海上基地活动在公海,距海岸线25～50海里,避开了现代海防兵器和非对称手段的打击威胁。以海上基地为保障平台建立海上安全体系,能够使美国大大减少外交斡旋和结盟联纵的负担,避开诸多国际国内法规的束缚,展开行动的自由度将获得空前的提高,行动的政治和经济成本同时降低。
(4)美国海上安全体系的民用保障平台。无论美国以哪种类型的保障平台来建立国家海上安全体系,始终都离不开一个重要的基础要素,那就是民用保障平台。美国<商船法>规定,国家和私人拥有的商船队,都要”能够在战争状态时起到一支海军辅助船队的作用”。美国地方商业海运产业的船队和美国军事海运司令部的通用船队,在平时和战时共同在全世界范围内支援美军。即便是军事海运司令部的船只,大部分也是长期租用的地方船只。在补给船队中,政府所有或者政府长期租借的5艘油轮就能够提供全球美军90%的燃料;美军大约80%的散货由定期商业航线运输,20%由军事海运司令部租借的两艘货船运输。国防部获取这些海运资源的方法有:商业租赁、签订提供定期集装箱服务的班轮协议、签订志愿油船协议、签订志愿联合海运协议和征用。对租借的美国商船,军方提出增强作战性和生存性的要求,即加装通信装备和在航补给系统,改进内部系统和加装核、生、化污染清除系统。近年来,随着国外海运业价格的激烈竞争,美国海运业萎缩,具有军用价值的美国商船数量正在持续下降,拥有丰富海运经验的水手数量也在大幅度减少,虽然美国政府采取了多种补贴政策和鼓励手段,但仍未看到能够恢复的前景。
三、对于中国海上安全的启示
在战略机遇期内,中国国家利益向外拓展的步伐迅速加快,中美两国在外向型的经济发展模式上出现了高度的类似性。虽然两国在政治制度和意识形态上迥异,但面临的许多海上安全问题却是共同的,美国海上安全体系保障平台构建的做法对我们有一定的启示。
1.海外投资选点要综合考虑国家海上安全体系拓展延伸的可能
海外投资已经成为中国大型企业集团走出去的重要途径,这也是国家经济利益向外拓展的主要表现形式。但要看到,具备成熟稳定投资条件的国际市场已被瓜分殆尽,中国企业只能选择相对落后的国家和地区作为前哨站。在这些国家和地区,动乱频仍,投资环境恶劣,鲜有发达国家投资,既存在巨大的商机,也潜伏莫大的危险。从投资地点经过港口海运到达祖国的漫长行程中,海上安全往往受到极大威胁。由于中国奉行不结盟政策和和平共处五项原则,中国在海外不建立任何军事基地。当前,应联合国邀请,中国已向亚丁湾海域派遣海军护航编队,初步进行了维护国家海上安全的尝试。可是,由于国际地缘政治的原因,我们不可能在中资投资的国家和地区派驻地面军力来直接保卫海外利益。因此,中国大型企业集团在筹划海外投资布局时,要结合选点的实际情况,着眼中国未来在海外拓展或寻求新型安全保障平台的可能前景,把中国的外交影响力、海上战略投送能力综合考虑进去,制定相应的长远规划。可能有一天,每个企业集团的决策者在决定港口经济 ．3海外投资前,都要询问一下中国的航母编队在哪里。
2.海外投资中企要努力实现产地、市场和通道多元化,做到资本投向分散,主动规避海上风险
中国的石油进口,除极小部分从俄罗斯和中亚用铁路运输之外,其余约占全部石油进口90%以上是经过海上运输实现的。 ,中国经过海上运输进口的石油约为6450万吨,占进口总量的93%; 中国经过海运进口的石油总量为8650万吨,占进口总量的95%。在对外贸易方面, 中国进口贸易总额为5098亿美元,次年增长到6238亿美元,增速达22%,由于中国重要贸易伙伴均与我隔海相望,海上贸易通道成为中国的外贸生命线。其中,作为中国最重要的海上贸易通道之一的南海———马六甲海峡———印度洋贸易通道最为繁忙。根据海关 、 、 (1～8月)的数据统计,中国经由印度洋通道的贸易占进出口贸易总额40%左右。为确保能源通道和贸易通道的安全,海外投资的中资企业应该实施分散投资,从地缘战略视角出发,寻找开辟多元化的产地和市场,在中国外交政治影响和军事影响较为可靠的地域,建立开通稳定的陆上轨道、公路和管道运输网络。如调整中东海湾的运油途径,将海运航线调整至巴基斯坦这个友好邻邦转运,经过新疆进入国内,或者将航线调整至中南半岛国家转运,经过内陆或内河进入国内。这样,我们就能够灵活调节分配海上物流的流向和流速,避免把海上航运的重心陷入已为世界和地区强国所控制的狭窄咽喉险地,防止一卡就断,一断就乱。
3.海外运营国企要积极配合国家战略安全体系的拓展,建立多种样式的海上安全后勤保障平台
许多走出国门的大型国企集团,经过多年的发展,凭借自身雄厚的实力,在国外市场站稳了脚跟,获得了发展。一些企业成功地融入了当地社会,实现了员工的本土化,与所在国家和地区建立了良好的合作关系,也熟悉当地的文化习俗和法律规范。中国国家战略安全体系在向海外延伸的过程中,由于远程战略投送能力尚待发展,海上浮动平台规模和功能有限,其后勤保障能力不足以支撑长期的海上安全维护使命。海外运营的国企应该积极配合国家战略举措,主动与祖国海上安全力量建立协作机制,充分发挥自身的综合优势,经过市场模式,建立易于被当地社会所接受的多样式海上安全后勤保障平台,为海上安全体系中转供应物资和提供服务保障。这样,既达到了依据国际法行使正当海上安全维护权利的目的,又与国际或地区霸权主义行径区分开来,有利于我们维护国家海上安全和世界和平稳定的正义事业。
4.国家战略安全相关部门必须实施数据信息融合制度,建立海上安全指挥保障平台
在非传统海上安全问题突出的今天,海上安全涉及面非常广,直接相关的国家部门有海军、海警、海事、海监、外交部、商贸部、安全部等,还直接影响到以中远、中海油、中石化为代表的一批大型国企。国际和地区政治、经济、军事、宗教、文化因素的变化,都可能作用到海外社会形势,产生难以预测的危险和威胁。令出多门,孤陋寡闻,都会给中国的海上安全事业带来巨大损失。我们完全有必要借鉴美国国家安全部、国防部和司法部建立共享态势感知能力的做法,在国家战略安全相关部门间实施数据信息融合制度,形成海上安全信息网络,把所有从事海外运行的中资企业链接入网,延伸到海上作业单位,形成安全信息综合收集、传输、甄别、研判、分发、通报的一体化机制;建立联合的海上安全指挥保障平台,从宏观到微观对中国海上安全形势进行万维式监控和预警发布,端倪初露即归口下达指令,适时采取措施,防范和应对海上危机的发生。
5.海外投资企业要实行军民结合的方针发展独立防卫的能力
向海外投资或在海外运营的企业,必然要分散在广大的跨国空间,特别是那些航行在大洋的商船、货轮,常年分布在世界各地。一旦遭遇海上安全危机,单纯依靠国家战略救援往往鞭长莫及,国际援助也由于各种阻碍难以及时救援。同时,非传统海上安全问题所面临的武装袭击在强度上比较低,不同于二战时期法西斯正规军袭击海上民船的情况。因此,在海外运营的中国企业应该也完全能够发展独立防卫的能力。在日常管理中,建立船员(员工)军事化编组,配备防御性武器或器具,制定应急行动预案,开展反恐演练操作;改装船只(生产装备、设施)提高抗损抗毁抗侵入性,加装防核、生、化污染装置和海上军事通信装备;在人力资源招收上,能够加大对我军优秀退役官兵的吸收力度,使来源于军队退役的员工与来源于专业技术院校的员工在数量上保持一定的比例结构,特别要注重吸收海军等技术性较强军种的退役人员。发挥独立防卫能力应对海上安全危机,就能够适应非传统海上威胁时效性强的特点,降低即时损失和后续经济、政治成本,也符合相关国际法准则。