政策工具视角下乡村教师支持政策演变与审思_陈荣.pdf
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1、乡村教师队伍高质量发展是推动教育公平、落实教育现代化、实现乡村振兴、推进共同富裕的重要举措。改革开放以来,政府高度重视乡村教师队伍建设,逐步建构“多渠道扩充优质教师来源,改善乡村教师资源配置,提升教育教学能力水平,依法保障各方面合理待遇”,具有中国特色的乡村教师支持政策体系,形成了精准培养、待遇编制、县管校聘等有效的本土化政策举措,乡村教师队伍建设取得了历史性成效,缓解了乡村教师数量不足、学历不达标、年龄老化等问题。进入新时代,我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程,乡村教师队伍建设已经从数量问题转变为留任、质量、发展、生态的问题,全面梳理乡村教师支持政策,审思乡村教师政策现代化进程,对于突
2、破政策瓶颈,解决乡村教师队伍建设现实问题具有重要意义。一、问题的提出学界对乡村教师支持政策的研究主要聚焦于政策梳理、对比研究及现状分析。一是多维度解读政策文本,梳理乡村教师队伍建设政策演进脉络。赵垣可等(2019)采用内容分析法将新中国成立70年来的乡村教师政策划分为三阶段;何茜等(2022)基于政策逻辑对建党百年乡村教师队伍政摘要:乡村教师支持政策优化程度决定着乡村教育质量高度。本研究以政策工具为视角,运用Nvivo22质性分析软件,对2006-2022年出台的36份乡村教师支持政策从工具类型、政策目标、时间维度进行关联性文本分析。研究发现:自颁布针对性的乡村教师支持政策以来,政府综合运用五
3、种政策工具全面提高乡村教师队伍建设水平,形成了中国特色的乡村教师支持政策演化阶段。进入乡村振兴新阶段,为规避现代性带来的新困境,在教育公平与高质量发展背景下,提出建议:乡村教师政策制定与实施应扎牢公平价值、协调政策工具配置、建立现代化协同机制、构建教师赋权增能模式、完善科学评估体系,切实提高乡村教师队伍质量。关键词:乡村教师;教育政策;政策目标;政策工具基金项目:国家社科基金重大项目“推进义务教育均衡发展与城乡一体化研究”;教育部人文社会科学研究2021年度规划基金项目“乡村振兴背景下的农村教师工资成本补偿机制研究”(编号:21YJA880045);湖北省高校省级教学研究项目(编号:20211
4、454)中图分类号:G40-058文献标志码:A文章编号:1674-2311(2023)01-0079-10作者简介:陈荣,女,湖北第二师范学院教育科学学院副院长,副教授,华中师范大学访问学者(湖北武汉430205);雷万鹏,男,华中师范大学教育学院院长,教授(湖北武汉 430079);李清宇,女,湖北师范大学硕士生;任冬冬,女,湖北师范大学硕士生(湖北黄石 435002)。教育学术月刊2023年第1期EDUCATION RESEARCH MONTHLY政策工具视角下乡村教师支持政策演变与审思陈荣雷万鹏李清宇任冬冬79DOI:10.16477/ki.issn1674-2311.2023.01.
5、014教育学术月刊 2023年第1期策进行阶段性分析;石娟(2022)对新世纪以来我国乡村教师队伍建设政策进行梳理、分析和展望。二是通过教育比较,提出促进我国乡村教师队伍建设的政策建议。付卫东等(2019)通过比较美国、澳洲和印度的乡村教师建设政策,提出促进我国乡村教师专业发展的政策建议;孔令帅(2022)比较分析美国乡村教师培训政策,提出我国乡村教师培训多方协作的新路径。三是通过实证研究,结合政策落实分析政策实施现状提出改进建议。李玲等(2020)依据政策协同理论,对改革开放以来我国乡村教师政策设计进行分析;刘善槐(2019)等基于“事实价值”的评估理论框架,对乡村教师生活补助政策进行评价。
6、关于乡村教师支持政策的研究既有宏观角度的演进逻辑分析,也有微观角度的政策措施分析。同时,现有关于乡村教师队伍建设政策的研究往往把政策和问题割裂开,就政策谈政策,就问题谈问题,缺乏对多变现实问题的解释力。政策工具又称政府工具,是达成政策目标采用的手段,是政策的具体体现,为政策面对现实问题提供了新的理论视角,近年政策工具理论多运用于我国教育政策领域。几乎涉及我国教育体系的所有学段,包括学前教育、义务教育、职业教育及高等教育等,也涉及随迁子女政策、幼小衔接政策、教师专业发展政策和少数民族双语政策等主题,体系全面,内容广泛。关于乡村教师政策工具研究也逐渐兴起,王艳玲(2018)以云南省为例分型检视乡村
7、教师支持政策工具的运用情况,发现政府制定政策时虽综合使用政策工具,但仍存在“系统变革工具”使用不足的问题;姜金秋等(2020)分析了我国31个省级乡村教师支持计划中政策工具使用情况,发现命令型工具过度使用,激励型工具省际差异大,并提出省级政府文本优化的政策工具建议。以上研究从工具理论视角关照了目前政策工具的实用情况。同时,政策工具的选择是政府行为的映射,不同时期,政府行为目标差异必然会导致政策工具选择的偏好。因此,研究还需要从政策工具视角出发审视乡村教师支持政策的演变,把政策工具、政策目标与政策时间进行关联研究,系统的整体关照支持政策,根据时代发展需要提供更优的政策工具组合及实施建议。二、数据
8、与方法(一)样本选择新中国成立以来,关于乡村教师队伍建设的政策主要嵌套在其他相关教育政策中,2005年是农村义务教育新政元年,随着农村义务教育经费保障新机制的实施,真正实现了“人民教育人民办”转变为“人民教育政府办”的历史转折10。在此背景下,中共中央国务院、教育部于2006年颁布了专项性政策,如 农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案教育部办公厅关于做好2006年为农村学校培养教育硕士师资工作的通知 等,2006年成为乡村教师队伍建设政策聚焦发展启动期。因此,本文通过“北大法宝”和教育部官网两个检索平台,以“乡村教师”为关键词进行选择,选取 农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案
9、 以来国家层面出台的乡村教师队伍建设的专门性政策文本和教育改革与发展政策中涉及乡村教师队伍建设的政策文本,共计36份。本文将36份乡村教师政策文本内容与三维分析框架中的分析类目相匹配,运用NVivo22对政策文本内容按照“政策编号章节具体条款/句子”规则进行编码,以相关语句、具体条款为本研究中政策文本内容分析的基本单元,进行全面的开放编码,对编码的单元分析框架进行归类统计,最终形成三级编码(如表1)。编码工作由三位编码者同时进行,事后进行内容一致性检测,肯德尔和谐系数W0.82,编码内容结构具有较高的可信度。(二)政策文本三维分析框架构建以政策工具视角考察乡村教师政策,政策工具与政策目标是关键
10、。政策工具的选择与优化配置对于政策目标的达成至关重要,不同的政策类型因选取不同的政策工具,而对政策目标的影响存在着显著的差异11。而政策工具作为各政策主体特别是政府为了满足公众需求而进行的一系列制度安排,它们不是价值中立的,而是负荷或承载价值的12,这种价值体现了政策目标。分析不同时期乡村教师支持政策所使用的政策工具,及其工具承载的政策80目标,可以揭示政策演变过程。因此,本研究选择从政策工具、政策目标及政策时间三个维度,分析乡村教师支持政策演变及组合方式(如图1)。Y政策目标表彰物质奖励等职后培训职前培养教师教育改革试区教师准入专项计划模范学习师德教育思想政学习新乡贤教师配置倾斜教师收入社会
11、保障生活补助未来发展学费贷款偿等X政策工具留得住下得去教的好有发展(2018-2022)(2012-2018)(2006-2012)Z时间维度符号及劝说工具能力型工具权威型工具学习型工具诱因型工具图1乡村教师支持政策三维分析框架图1.X轴:政策工具维度。基于治理资源、工具用途、政府干预程度等不同分类标准,各学者对政策工具的分类也不尽相同。Schneider和Ingram对政策工具的分类聚焦于政策目标的实现,将政策工具分为权威型工具、诱因型工具、能力型工具、符号及劝说型工具及学习型工具五类,多用于教育政策文本分析,对教育政策有较强的解释力,符合本研究需求。权威型工具指政府用强制性的手段规范目标群
12、体行为,如规定性的服务年限,师德考评等;诱因型工具指政府诱导、激励目标群体落实政策,如提供周转房、发放住房补贴等;能力型工具指政府通过给予目标群体必要的信息、培训等资源,提升行为主体的可行能力,如教师培训、联校走教等;劝说型工具指政府通过价值观的引导,目标群体与政府导向达成价值观一致,如颁发荣誉、媒体宣传、树立典型等。学习型工具指目标群体通过长时间学习,进而获得的对政策的判断和理解能力,如模范学习,师德教育等。2.Y轴:政策目标维度。政策目标是政策理性取向的具体表现形式。2015年 乡村教师支持计划 提出要逐步形成乡村教师“下的去、留得住、教的好”的有利局面。2018年,教育部等五个部门联合发
13、布 教师教育振兴行动计划(2018-2022年),要求为乡村学校培养“下得去、留得住、教得好、有发展”的合格教师,“下得去、留得住、教得好、有发展”成为乡村教师队伍建设目标。根据以上政策表述,参照相关学者基于人力资政策工具视角下乡村教师支持政策演变与审思一级节点符号及劝说型工具能力型工具权威型工具学习型工具诱因型工具参考点数值1340261555二级子节点表彰物质奖励职后培训职前培训教师教育改革试验区教师准入专项计划模范学习师德教育思想政治学习新乡贤教师配置倾斜教师收入社会保障生活补助未来发展学费贷款补偿参考点数值10332813222643141312871三级子节点颁发荣誉证书;完善荣誉制
14、度;加大表彰力度等建立专项基金;长期任教的教师给予物质奖励等网络研修;送教下乡;乡村教师访名校;校园长培训;城乡交流培训等推动研究生层次教师培养;鼓励特岗教师攻读教育硕士;培养“一专多能”的乡村教师等建设国家师范教育基地和教师教育改革实验区等规范乡村学校人员管理;改善农村教师队伍结构等乡村青教培奖励计划;三支一扶;西部计划;三区人才计划;公费师范生;优师计划;免费师范生等开展寻找最美教师活动;广泛宣传农村教师优秀先进事迹;深入宣传道德模范等提升教师思想政治素质和职业道德水平;增强思想政治工作的时效性和针对性;加强师德师风建设等提升乡村教师思想政治素质和职业道德水平;建立健全乡村教师政治理论学习
15、制度;师德教育等在乡村优秀青年教师中发展党员;发挥乡村教师新乡贤示范引领作用;提升乡村教师社会声望等制定实施优惠倾斜政策;改善乡村教师的工作生活条件;拓展乡村教师补充渠道;提高乡村教师生活待遇;统一城乡教职工编制标准;职称(职务)评聘向乡村学校倾斜等强化教师工资保障机制;健全教师社会保障制度;完善教师表彰奖励制度;提高乡村教师生活待遇;障特岗教师工资待遇,并按时发放工资等加强乡村地区优质教师资源配置;提升质量;提高地位待遇;改善乡村教师的工作生活条件等按时发放教师生活补助;中央财政奖补;制定各地补助标准;地方自主实施补助政策等攻读硕士;优先聘用;建立各类人才定期服务乡村制度等按规定享受学费补偿
16、和国家助学贷款代偿政策等表1乡村教师支持政策文本分析编码81教育学术月刊 2023年第1期源管理对乡村教师政策目标定位于“选”“育”“用”“留”四维目标13,本文将政策目标确定为“留住(留得住)”“选拔(下得去)”“使用(教的好)”“培育(有发展)”四个维度。其中,留住指通过职称评定、编制数量向乡村教师倾斜,完善津贴补贴标准;选拔指通过颁布引导性政策文件,拓宽乡村教师的来源,为乡村地区提供师资保障;使用指规范乡村教师的任用,严格教师资格和准入制度,通过培训机制的完善挖掘乡村教师的潜力;培育指教师配置向农村倾斜,建设乡村教师培训资源,提升乡村教师队伍的整体素质,使乡村教师有更好的发展。3.Z轴:
17、政策时间维度。时间维度是动态观察政策变化及发展趋势的要素。本研究将政策文本颁布时间设置为时间维度,重点关注2006年颁布农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案、2012年出台 国务院办公厅关于加强教师队伍建设的意见、2018年出台 中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见教师教育振兴行动计划(20182022 年)三个时间节点。通过统计不同阶段教师支持政策目标、政策工具配置,分析乡村教师支持政策现代化演变过程。三、乡村教师支持政策文本分析(一)乡村教师支持政策三维特征1.乡村教师支持政策工具特征:重诱导建设,轻激发持续。如图2所示,乡村教师支持政策,在政策工具配置上,诱因型
18、工具占主导,总占比分别为40.56%;其次是能力型工具和权威型工具分别占比27.98%和18.18%;符号及劝说型工具、学习型工具较少,总占比分别为9.10%和4.20%,在结构方面呈现金字塔型结构。政策工具二级编码数据显示,诱因型工具中使用最为频繁的子工具是“教师配置倾斜”“教师收入”和“社会保障”,分别占比9.80%、9.10%、8.40%;在能力型工具中,“职后培训”举措使用频次最高,占比22.38%;在权威型工具中,“专项计划”使用频次最高,达15.38%;符号及劝说型工具中,“表彰”使用较多,占比为6.99%;学习型工具主要以师德教育为主,占比为4.20%。图2乡村教师支持政策工具特
19、征分析图从以上数据可见,我国乡村教师支持政策工具较丰富。政府对乡村教师建设高度重视,在财政上给予了大力倾斜,由诱因型工具占主导可见一斑。同时,政府也重视乡村教师的能力支持,能力型工具也使用频繁,相对而言对激发教师内在动力和精神信仰的学习型工具、符号及劝说型工具较少。金字塔型的工具配置结构,体现了我国在乡村教师政策中“重诱导建设,轻激发持续”的选择逻辑。2.乡村教师支持政策目标特征:培育选拔留住并重,缺乏使用维度关照。从政策目标来看,政策目标“留住”最多,总计达到116次,占比达39.73%,政策目标指向上,“选拔”“培育”“使用”占比分别为29.11%、26.03%和5.14%。对政策目标维度
20、的分析可揭示政策取向,“留住”目标占主导的政策走向体现了“数量不足”是乡村教师队伍建设的主要矛盾;“使用”目标使用频次最少,显示出对教师在“教得好”方面的支持不够重视。3.乡村教师支持政策发文时间特征:波动频率与农村事业发展紧密相关。总的来说,从2006年-2012年,政策文件的颁布数量呈现出先下降后上升的趋势,在2010年有小的波动,并在2012年到达峰值;2012年-2018年颁布的政策文件数量呈现出先下降再平稳上升的趋势,在2018年达到第二个峰值;2018年-2022年颁布政策文件数量的趋势较为波动,具体表现为在2018年-2019年文件数量大幅减少,在2019年-2021年缓慢上升,
21、并在2021年呈现出第三个峰值(如图3)。82图3 乡村教师支持政策发文时间趋势图从发文时间维度来看,政策颁布数量在2006年、2012年、2018年和2021年出现高峰,时间波动频率与国家对新农村建设,城乡发展一体化,乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果等政策部署紧密相关,乡村教师政策是我国农业农村现代化的重要组成部分。(二)乡村教师支持政策三维相关特征分析1.政策工具与政策目标关联特征:政策工具符合政策目标要求。对政策工具与政策目标进行关联性分析,可了解政策工具与政策目标的适配程度。根据政策工具与政策目标的关联进行交叉分析,得到政策目标维度工具使用情况二维交叉表(见表2)。表2乡村教师支持政策目标与
22、政策工具关联表政策目标政策工具留住(留得住)培育(有发展)使用(教得好)选拔(下得去)总计符号及劝说型工具15911035能力型工具253382288权威性工具291122264学习型工具891523诱因型工具391432682总计116761585292从以上数据可见,诱因型工具是落实“留住”和“选拔”目标的主要政策工具,其中,指向“留住”目标的诱因型工具就有39次。其次,能力型工具是落实“培育”与“使用”的主要工具。从政策颁布的合理性、迫切性和必要性而言,符合政策工具服务政策目标要求,五类政策工具在设计上兼顾乡村教师队伍发展目标需求,并指向政策发布时期需要解决的主要矛盾。2.政策工具与发文
23、时间关联:阶段性政策工具偏好。根据政策工具与发文时间的关联进行交叉分析,得到发文时间维度政策工具总体使用情况。总的来看,在2006年权威型工具使用的次数最多,其次是诱因型工具;随后在2010年和2014年对于诱因型工具的使用最多;到了2015年-2020年,能力型工具使用次数较多,在2018年能力型工具的使用呈现出一个峰值;在2021年诱因型工具、能力型工具的组合使用相较于其他政策工具的使用次数较多。由此可见,不同时期乡村教师政策工具偏好明显。2006年主要以“自上而下”的权威型工具为主,权威型工具可以高效率低成本实现政策目标,符合乡村教师队伍建设初期需求;2010至2014年间,诱因型政策工
24、具成为主导,这一现象与社会经济快速发展以及政府加大农村现代化建设紧密相关;2015年至今,能力型政策工具成为主导,符合该阶段政府重视教师队伍质量提高的时代背景。近20年的政策变迁可见,我国乡村教师支持政策从命令型向温和型转变,从管理向治理转变,形成了一定的路径依赖性,同时在政策工具配置上容易出现失衡现象。3.政策目标与发文时间关联:政策目标经历“留住选拔培育发展”转变。根据政策目标与发文时间的关联进行分析,得到政策目标与发文时间的关联分析(见图4)。图4政策目标与发文时间的关联分析从政策目标总体来看,如图 4 所示,通过对2006-2022年政策目标中四个维度数量的计数统计来看:“留住”在近1
25、2年里占的比例最大,为34;其次是“培育”,占总数的32;接着是“选拔”,占总数的26;“使用”是12年间出现次数最少的,仅出现了10次,占总数的8。教育政策是时代的产物,是政府用以解决主要矛盾的举措。政策工具的选择不仅需要考虑工具政策工具视角下乡村教师支持政策演变与审思83教育学术月刊 2023年第1期本身的特点,还应考虑时代背景和制度环境14。2006年以来,我国乡村教师队伍建设主要经历了“数量稳定”到“专业合格”,再到“高素质发展”三个阶段。2006年-2011年,我国进入全面推进素质教育阶段,基础教师队伍建设定位于“建设一支数量充足、结构合理的高素质教师队伍”,相较而言,这一时期乡村教
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